环境监管研究现状分析与展望

王炜亮，魏淑静，郭笃发

（山东师范大学 人口·资源与环境学院，山东 济南250014）

1 引言

2005～2008年全国环境统计公报显示：2005年，突发环境事件1 406次，其中水污染693次，大气污染538次，海洋污染19次，固体废物污染48次，噪声与振动危害63次，其它45次，污染与破坏事故直接经济损失10 515.0万元（未包括松花江污染事故损失）；2006年，突发环境事件842次，其中水污染482次，大气污染232次，海洋污染10次，固体废物污染45次，噪声与振动危害6次，其它67次，污染与破坏事故直接经济损失1 3471.1万元；2007年，突发环境事件462次，其中水污染178次，大气污染134次，海洋污染4次，固体废物污染58次，污染与破坏事故直接经济损失3 016万元；2008年，突发环境事件474次，其中水污染198次，大气污染141次，海洋污染3次，固体废物污染45次，污染与破坏事故直接经济损失18 185.6万元（图1、图2）。

图1 我国突发环境事件频率及经济损失图

可见，我国突发环境污染事件的数量虽有所下降，但污染事件引起的经济损失却有逐年增加的态势，突发环境事件的不仅对经济造成了巨大损失，还对人民群众的健康安全和社会稳定造成了严重威胁。除一些地方和单位忽视安全、管理松懈，执法不严格，责任不落实，措施不到位之外，科学高效的环境监管体系缺乏、防范能力不足是突发环境事件发生的重要原因。

图2 我国各类突发环境事件频率图

随着我国改革开放的不断深入和国民经济的高速发展，危险化学品广泛应用于国民经济的多个领域，成为经济发展不可或缺的原材料，但是危险化学品的生产、使用、储存、运输等环节也是突发污染事件的源头。

2 固定源监管体系现状分析

《突发环境事件应急监测技术规范》规定：固定污染源指固定场所如工业企业或其他单位由于突发环境事件，在瞬时或短时间内排放有毒、有害污染物，造成对环境污染的源。

近年来，我国很多学者对固定源监管体系的现状进行了分析，并提出了完善环境监管体系以及应对突发性环境风险事故的对策和建议。周立波［1］提出了风险防范、风险减缓、风险预警及风险救援等风险监管递进理论，并将其运用于企业应急预案、监控方案、风险管理组织机构及风险管理制度制定。

（1）构建完善的环境监管体系应以环境风险识别为依据。从20世纪80年代起，荷兰对石油化工密集区瑞金孟德地区进行了长期的风险评价研究［2］。李庆新等［3］对磷铵企业生产工艺和重点污染风险因子识别的基础上，进行二氧化硫、硫酸和氟化物3种风险源项分析，为风险监管提供了依据。刘丽丽等［4］对焦化行业进行了风险因子的识别和源强的确定，采用烟团模式进行风险预测，确定风险发生概率和风险度等，为风险防范与管理奠定了基础。陈文坚［5］通过了解危险货物、设备装置、储运等的危险特性，识别环境风险事故类型，进行事故预测分析以及环境风险事故率分析，确定最大可信灾害事故、最大可信事故源项，为事故后果预测、环境风险事故的防范措施的制定做好了准备。

（2）风险防范措施和风险减缓技术是环境监管体系中必不可少的重要环节。惠学香［6］在对化工园区风险分类和风险源分布及危害分析的基础上，提出了风险防范与应急对策，主要包括合理规划布局风险源、监控和限制危险物品及其装置等防范措施，以及集风险事故决策支持、应急监测技术支持、上下游相关部门联合防范措施计划于一体的应急对策体系。魏科技等［7］针对突发性环境污染事故的风险源风险因子释放、风险因子转运、受体暴露与受损三个阶段分别提出了事故的风险防范对策，包括加强风险源分类、识别与分级评估技术的研究，搭建风险源动态监控平台，完善风险评价制度等。此外，还研究了事故的应急处理处置技术，形成了实用技术体系。

（3）对突发性环境事故的应急救援工作是环境监管体系中最重要的部分。徐彭浩等［8］据突发性环境污染事故应急工作的特点，就建立应急组织、应急程序、应急通讯系统、技术储备等方面进行了探讨，构建了较完善的突发性环境污染事故应急系统及响应程序。曾明荣，魏利军等［9］从化学事故应急救援工作的实际出发，对化学事故的应急救援指挥系统的设计进行了研究，分析了化学事故应急救援指挥软件系统的用户需求，并对其功能模块进行了划分，包括应急报警受理模块、危害评估模块、处理方案生成模块、救援实施生成模块等，从而缩短了应急救援决策的响应时间，提高了应急救援的有效性和可靠性。

（4）构建科学的环境监管模式是完善环境监管体系的关键。王恒炎［10］基于对电力企业的污染现状的监管博弈分析，提出了“三位一体”的电力环境监管模式，即以政府监管为主导，公众参与相协调，电力企业相配合，并对其实施提出了具体的对策。赵美珍等［11］在指出我国现行的环境监管模式弊端的基础上，提出了构建立体化环境监管模式的建议。即以行政区域监管为主体，以流域监管和局域监管为两翼的环境监管体制模式和集政府监管、协议监管、社会监管、自我监管的优势与互补，形成有机共生的环境监管措施模式。配合该模式的运行，提出了自己的建议。

我国已在风险识别、风险防范、应急救援以及环境监管模式方面进行了研究，但是仍存在很多需要改进之处。应急预案仅限于单一企业，对于相邻的企业间未建立共同应急预案，事故发生时相邻企业也未进行联合救援；在风险监管体系构建时，仅考虑了事故对企业内部的经济损失，未将周边社区居民和居民环境纳入监管体系之内；由于排放的环境风险物质具有潜在性，应对其进行跟踪监测和长期评价，当前的监管体系中很少包括。风险事故监管工作在我国处于起步阶段，管理的方式、方法一直在探讨之中，当前仅针对企业设立了风险监管体系，要使环境风险评价和管理决策有效地衔接，还需要不同学科的研究者共同努力，其探索还需进一步深入。

3 移动源防范风险的监管现状分析

可移动危险源或可移动重大危险源是指可以借助于某种运载工具在陆路、水路或空中进行异地移动的危险源或重大危险源［9］。在我国的重大影响事故中，很大比例是可移动危险源引发的，而其应急救援工作往往是跨行政管辖区、跨警区的，又涉及到众多部门和多种救援队伍的协调，所以又不同于一般的事故，如不能很好的处理，将会导致二次事故，造成严重后果。分析事故的原因和惨痛的教训主要是由于缺乏有效的环境监管体系，这就提示人们，要提高对可移动危险源的安全监控管理水平，以适应国家经济和社会发展的紧迫需求。

与固定源引发的事故相比，可移动危险源引发的事故有其自身的特点［12］：事故发生的不可预测性。危险源在运输的过程中，引发事故的原因较多并且复杂，导致了事故的不可预测性。事故地点的不确定性。危险源在运输过程中，地理位置随时发生变化，因此可移动危险源事故的发生地具有随机性。事故的严重性。固定危险源在分布时往往要进行科学的选址，往往选在郊区，使事故的影响降到最低，移动危险源在运输过程中要经过主要交通干线，还可能经过城区，一旦发生，后果不堪设想。监管体系不完善。对于可移动的危险源，由于其空间的变化性决定了事故发生时所在辖区的不确定性，而各辖区的监管能力和应急措施可能存在差异，加之运输的危险源的不确定就造成了救援和应急的困难。

可移动危险源引发的重大事故究其原因主要有人员原因、运输工具原因、道路原因、自然环境原因等［12］。近年来，很多学者对移动源的监管现状进行了研究。对可移动风险源的风险评估是制定防范措施和应急计划的条件，为完善可移动源的监管体系奠定了基础。刘海霞等［13］基于危险品运输污染风险概率估算方法，对危险品运输污染风险概率做出了评价，包括预测参数的确定、预测结果的分析等。此外，还提出了防护措施和应急对策。刘冬华等［14］在提出道路交通事故引发的地表水污染事故风险定量分析方法的基础上，估算突发水污染事故源发生概率，表征污染事故后果危害水平，为突发性事故的预防管理与应急计划的制订实施提供了科学依据。

3.1 基于移动危险源的特点，加强科学的监控体系

刘强等［15］通过分析各级职能管理部门和危化品运输企业应用需求，以及危化品运输安全监控环节中存在的问题，提出构建危化品运输安全统一监控框架及其平台，包括运输安全监管层次及内容、运输安全应用需求、运输安全监控系统技术架构等，并对平台效益进行了分析。姚峰［16］对江苏省内公路可移动危险源的监控、预警、应急救援响应及应急预案进行了研究。运用全球卫星定位系统、地理信息系统和全球移动通讯系统等技术，建立了可移动危险源的监控系统，完善了应急救援响应系统，对公路可移动风险源的动态监管体系的构建有重要的现实意义。周甍等［17］构建了危险化学品运输车辆监控系统。设计了系统的层次结构，描述了系统的主要功能。提出了建立包括部级公共交换平台、省级监控平台、地区和企业监控平台等的信息公共交换平台的关键技术，实现信息共享与联合监管。

3.2 构建基于可移动风险源的环境监管体系

周家铭等［19］基于对可移动源事故原因和应急处置现状分析和探讨，提出了可移动危险源应急救援体系的构建，对于在应急救援过程中的关键问题给出了初步的解决设想，并提出了事故后是否及时报警、各级救援机构的关系等需要进一步探讨和解决的问题。陈万金等［20］阐述了危化品在公路运输过程中发生事故后应急救援的原则、工作特点与基本要求；提出公路运输化学事故应急救援预案系统建设的总体目标以及事故应急支持系统的建立。

我国对可移动源的监管工作在风险评估、监控体系、应急救援等方面已经取得一定的成效，但是仍有不足之处。首先，对可移动源引发的风险事故的法制不够完善，在应急处置程序方面还存在一些值得探讨的问题；其次，由于可移动风险源引发的风险事故的地点的不确定性，因此事发当地的救援资源是否充足，各级应急救援协调指挥机构如何沟通及明确相互责任，直接关系到应急救援的成功与否。再次，可移动危险源安全评价软件系统与监控软件系统结合不够，直接导致安全等级较低的危险源不能及时警告，预警自动化程度不高。最后，GIS、GPS、RS等地理信息技术的应用平台较独立，缺少相互兼容的技术标准和方便数据传输的平台。

4 政府职能部门的监管措施和效能分析

4.1 环境监管工作的执法部门多，责任不清楚

环境监管涉及到多个部门，包括环保、安监、公安、交通、消防、医疗救护、质检等，各部门间责任不明确，其中环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空。并且，多个部门未能构建统一的监管平台，各个部门交叉执法，法律法规不能有效实施，相关信息分享、交换、互联不够，监管能力低下，在事故发生后，各部门不能有效沟通和协作，应急效率低下。

4.2 我国现行的多部法律中尚不完善

专门针对风险应急、环境监管方面的法律很少，只是在综合法律中有相关条款提到了对突发事故的应对对策及处理措施。例如，《中华人民共和国环境保护法》中31条：因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。《中华人民共和国突发事件应对法》中对于突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动进行了规范。在环境监管方面，特别是防范风险的规定也不健全，仅对于监测、监控、应急活动等制定了《环境监测管理办法》、《污染源监测管理办法》、《污染源自动监控管理办法》、《国家突发环境事件应急预案》等。此外，在现有的环境立法中，对于统一监督管理的实现途径、分部门的职责内容、分管部门不履行职责时统管部门如何处置等相关立法却较少做出具体而明确的规定，加之有些法律法规对分管部门的授权存在交叉和矛盾，而有些授权又明显不合理，这就导致实践中有时出现分管部门相互推诿责任或者重叠管理，而作为“统管部门”的环境保护部门又无法真正统一管理的尴尬局面。

4.3 目前我国环境监管部门人员配备不足

环保执法队伍没有行政实权，执法能力不足，对突发事件的应对能力不足，没有建立完善的环境应急预案，即使部分单位制定了应急预案，但是由于环境突发事件的不确定性，环境预案与事故不符，无法及时处理［16］（图3）。

图3 各国监管人员配备对比图

与其它国家相比，我国目前对于环境监管方面投资较少（图4），“十一五”期间，仅占 GDP的1.35%。加之资金利用率低下，根本无法达到对环境现状有限监管的要求。

图4 各国环境监管部门年度预算对比图

事故事后评估体系［20］还不完善，仅在突发性环境污染事故现场应急处置基本结束后，建立专家评估组，负责污染事故的生态环境影响评估，提出对策建议等，管理部门根据专家意见对污染事故进行补救，还没有形成一整套完整的量化的评估指标体系。

4.4 我国现存的对重大危险源动态监管体系不完善，缺乏实时监管的高效功能块

我国全球卫星定位系统（Global Position System，GPS）、地理信息系（Geographic Information System，GIS）、全球移动通信系统（Global System of Mobile communication）技术发展较快，地理信息系统广泛应用于环境、资源、能源、人口、交通、农业、城市等领域。公安部门已在运用该技术的实际运行方面取得较成熟的经验，交通部门已采用多种车辆行驶安全信息记录仪器仪表对各种交通工具进行安全管理，但是在风险物质的生产、储存、运输等领域，采用GPS、GIS技术和车辆行驶安全信息记录技术并结合相关应急救援系统对危险源动态实时安全监控［21］的技术还不成熟。环境应急监测技术也存在诸多问题：方法单一，技术落后；理论研究落后，在现实的监测中主要依靠经验；由于数据来源复杂，事故发生后新增数据较多，现行的数据软件落后，不能及时的处理，无法为事故救援决策提供依据；与监测对应的信息管理技术缺乏，事故发生后不能快速高效地进行反应，监测信息不能有效地管理。

4 结语

目前，我国突发性环境事故现状不容乐观，已经对人民的健康和社会的安定造成了严重威胁，亟需构建完善的环境监管体系。本文综述了我国环境监管的现状，分别针对目前的固定源、移动源引发的环境风险事故，从风险识别、风险防范、应急救援等角度进行了研究现状的归纳分析。此外，还对我国政府部门的监管措施和效能现状进行了讨论，提出了诸多存在的问题。比如缺乏具有风险源辨识功能的动态管理数据库系统，对基础资料统计不全面，基础数据缺失、不流通；风险防范方面，没有针对事故的种类和危害程度，开发出有效、经济的事故处理处置装备，缺少实用技术体系的构建；环境风险监管领域有局限性，对渐变性环境事件和长期慢性积累的风险领域研究较少等，这些将成为今后构建完善的环境监管体系的努力方向。

此外，大多数的环境监管体系的构建只是基于对理论的设想和研究，与实际情况存在很大差距，研究得出的结论未必在实际中可行，如何解决这一问题也是未来需要加强的。

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