从环评体制、机制及管理的角度探讨提高环评质量的方法

朱红昆，崔胜利

1 环评质量不高的原因分析

1.1 环评体制单一，从技术力量上难以保证环评的高质量

目前，环评主要由环评机构完成，较少有与主体工程设计单位、环境工程设计单位通力协作完成环评的情况。这就导致了环评质量受环评机构专业能力的限制、环评滞后以及环境管理力度不足等因素的影响而存在着工程分析不深不透;污染防治对策可行性低、缺乏可操作性;水、气、声预测结果缺乏准确性;厂址选择评价流于形式等一系列的问题［1］。

1.2 环评市场利益扭曲和鱼龙混杂、机制不健全，影响环评结论的客观、公正

环评市场机制不健全，某些环评不能做到客观、公正。这是由于建设单位自主选择环评机构时常以收费的高低作为确定环评机构的唯一标准。另外环评经费拨付受制于建设单位，建设单位出于利益考虑，提出种种不合理要求，限制了环评机构独立开展工作，迫使环评机构成为其“辩护律师”，以期求得环保审批通过。达不到目的时，建设单位就拖、扣环评经费，使环评机构处于两难境地。

更有甚者，一些环评机构与建设单位之间有不正常的利益关系，紧盯建设单位的钱袋，顺从业主的意愿，把法律要求的独立环评变成业主建设愿望的合理性论证，丧失客观、公正立场。

借证环评、转包环评等现象时有发生。某些没有资质的公司受利益趋动，利用人脉关系承接环评业务，然后编制环评。为使环评通过，便挂靠一个环评机构，借证放在环评文件中，而环评机构对环评文件的审核又不能认真负责。另外有些环评机构承接超越自身承载力的环评，然后转包给一些小公司甚至委托个人编写，审核时又难以做到尽心尽力。这些都影响了环评质量，也扰乱了环评市场的正常秩序。

1.3 缺乏科学有效的环评结论验证机制，导致难以消除人为因素影响，造成某些环评结论有失客观、科学

“实践是检验真理的唯一标准”这一准则，在环评法的实施中没有得到真正的应用。目前环评很大程度上在建设项目获得审批通过后，就可以功成身退，环评所作的分析、预测和结论以及项目减少环境影响的措施等并没有跟踪至生产实践中去检验其准确性、科学性和可行性［2］。这样，由于缺乏科学有效的环评结论验证机制，导致某些环评机构迫于时间限制和对利益的追逐，迎合建设单位的意图，使得环评在某种程度上流于形式，造成环评预测结果受人为因素影响较多而与实际情况不符，难以在规划、设计和建设中发挥应有作用，致使环评法的意义、作用与实际的环境效益相脱离，衔接性差。

1.4 环评审批存在力不从心现象

全国人大副委员长陈至立作《中华人民共和国环境影响评价法》实施情况报告时表示，“省市县各级层层设立专家库，专家水平参差不齐;选择环评审查小组的专家带有主观意向。据统计，2007年全国各级环保部门共审批的环评项目达到28万个。有专家认为，环评审批任务如此繁重，而全国尚未建立统一的环评质量标准考核体制，以现有行政审批部门有限的人力、物力、财力，难以高质量完成”。

环评审批的不严格或者说力不从心，在某种程度上纵容了环评质量的低劣。

2 对策

2.1 改革现行单一的环评体制，开展协作化环评

开展协作化环评，即由主体工程设计单位、环境工程设计单位和环境科研单位专业协作、联合起来进行环评。

由主体工程设计单位做工程分析，这样可克服现行环评中受环评机构人才限制而造成的工程分析不深不透的缺陷，也可有效克服因工程分析对污染源分析不准确，造成水、气、声等预测结论不准确的弊病。

由专门从事污染防治工程设计的环境工程设计单位为项目设计污染防治措施，而污染源资料是由主体工程设计单位提供的，是准确可靠的，这就保证了污染防治对策设计有的放矢，准确性、针对性强，可操作性好。

协作化环评有主体工程设计单位参与，这样环评在项目最初阶段就可进行。这时厂址尚未选定，这就可突破现行环评中只能在从经济角度出发比选的一两个厂址中进行厂址选择的局限，从环境、社会及经济角度出发，广泛比较厂址的优劣，选择最优厂址。

环评协作化中的工程分析、污染防治研究分别由主体工程设计单位、环境工程设计单位负责。这实际上就是人尽其才，节省了大量人力、物力、财力、时间等。

2.2 改革现行的环评机制，开展环评招投标

建立类似于工程招投标机构的环评招投标机构，操作过程也采用类似于工程招投标的方法，中标的环评机构与建设单位之间不发生直接联系，环评经费的给付、环评所需资料的交接以及后期的环评评审等均通过环评招投标机构完成。

2.2.1 环评招投标可为建设单位有效节约资金，防止环评市场暴利

环评业务已经走向市场，环评费用也应逐步市场化。这样通过公开公正的招投标，一方面可以为建设单位有效节约资金，另一方面可以防止环评市场暴利。现在的环评收费还是偏高，连一个房地产项目报告表都动辄数千上万，难怪有那么多的人盯着环评市场这块“大蛋糕”!

2.2.2 环评招投标可避免环评机构因受利益驱动受制于建设单位，从而影响环评结论的客观公正

一旦有环评机构中标，建设单位就要把环评经费交付给环评招投标机构，由环评招投标机构直接全额给付环评机构。这样环评经费拨付不再受制于建设单位，环评机构可以独立开展工作，进行科学客观的评价。而且环评机构和建设单位不发生直接接触，可以有效避免两者之间发生不正当利益关系。这些都从根本上保证了环评结论的客观公正。

2.2.3 环评招投标可有效杜绝借证环评、转包环评等现象的发生

环评招投标机构可以根据环评机构的资质情况、评价实力及环评的时间要求，对一定时间段内的中标环评机构进行有效调控。比如1个月内，虽然依据投标结果某个环评机构可以中标4次，但根据该单位的资质情况、评价实力，它没有能力在规定时间内保质保量完成这4个项目的环评，环评招投标机构此时根据具体情况有权废除该单位部分中标资格，从而有效避免借证、转包环评等现象的发生。

2.2.4 环评招投标可理顺环评市场紊乱的秩序，为环评质量的提高提供有力保证

环评市场鱼龙混杂、秩序紊乱主要还是利益的纠结，环评市场的利益太大。通过建立环评招投标机构，有效消除环评市场的暴利，再辅以规范有效的环评招投标，环评市场自然秩序井然。

2.3 开展环评后评价，用实践对环评质量作出客观评价，督促环评机构自觉提高环评质量

环评后评价可以通过项目环保实践的检查、验证和总结，有效验证环评预测结果是否准确、污染防治措施是否可行、预期的环境保护目标是否达到等，从而用事实对环评质量作出客观评价［3］。另外可以通过对环境影响的回顾分析，找出出现问题和误差的原因，改进整个环评过程及其方法，有效提高以后类似项目预测的准确性。同时也为管理部门对环评机构考核提供有效依据，督促环评机构自觉提高环评质量。

2.4 严格环评审批

2.4.1 切实把好评审关

按照《环境影响评价审查专家库管理办法》设立和管理环评审查专家库。具体到项目的评审时，必须做到评审专家结构合理，要有对该行业熟悉的专家。提前数天把环评文件发送给专家，使他们有足够的时间审阅、发现问题。另外，评价单位对评价结论和评审组织对评审结论实行负责制。

2.4.2 建立和完善环评技术评估机构

暂无条件的地区，可与有关机构合作开展技术评审工作。同时加强对辖区内评估机构队伍、能力、廉政建设等方面的指导和管理，切实增强评估机构对环评审批的技术支撑作用。

2.4.3 建立审批行为考核制度

首先环保主管部门根据本地的实际情况，制定具体的审批程序。然后通过实行审批监督检查制度及违法行政审批行为督查制度对审批行为进行考核。对于违规现象，按具体情况处理，情节轻微的，给予批评教育、责令限期整改;情节严重的，取消审批资格、调离审批岗位并予以通报;触犯刑律的，移交司法机关依法追究刑事责任。

2.5 建立环评责任追究机制

加大环境执法力度和处罚力度，改变以往那种只对环评机构进行管理、缺乏有效的责任追究机制的状况。把机构和人结合起来，一旦出现问题，不仅追究评价机构的责任，还要追究具体人员的责任，特别对那些为牟取个人利益弄虚作假、编造数据的评价人员，要取消其从业资格;坚决淘汰技术力量不高、人员贮备不足、责任意识不强的评价机构;整顿那些有资质、有能力，拒绝建设单位合理委托、害怕承担责任、不敢以科学态度进行环评的机构。

3 结语

环评质量同我国经济建设一样:成绩与不足同在，挑战与希望并存，只要我们锐意改革，不断进取，发现问题，解决问题，环评质量一定能够有效提高。

［1］潘岳.环评机构将与环保部门彻底脱钩脱利［N］.法制日报.2008-11-04(8).

［2］刘用泉.建设项目环境影响评价的思考［J］.福建环境，2003，20(2):24-26.

［3］葛明.我国环境影响评价中存在的问题及对策［J］.污染防治技术，2001，14(4):61-64.