公法对合理调整收入分配关系的保障

郭 殊(北京师范大学)

公法对合理调整收入分配关系的保障

郭 殊(北京师范大学)*

当前我国的收入分配问题十分突出，主要体现在个人收入差距、城乡收入差距和区域收入差距三个方面都在逐渐扩大，个别领域甚至呈现差距快速拉大的趋势。解决收入分配不公成为促进我国经济社会全面协调发展的当务之急，是化解日益突出的社会矛盾、构建和谐社会的重要环节。

2011年全国人大批准的“十二五规划纲要”第32章专章对合理调整收入分配关系作了具体规定，包括“深化工资制度改革”，“健全资本、技术、管理等要素参与分配制度”，“加快完善再分配调节机制”，“整顿和规范收入分配秩序”四个方面。这些目标的确立为未来五年解决或改善收入分配问题提供了明确的指引。然而这些目标的实现不仅牵涉到经济社会政策，更需要得到法律制度，特别是公法的规范和保障。

一、当前改善民生所面临的收入分配问题

随着2008年以来的世界金融危机所引发的经济不稳和通货膨胀，我国人民的生活水平面临着诸多不利因素，政府通过积极作为改善民生已成为当务之急。我们需要认清这些问题，方能有的放矢，才能有效地通过公法手段对收入分配关系加以合理调整，从而改善民生。

(一)市场经济下收入差距扩大产生的问题

改革开放以来，我国的个人收入分配逐步走出平均主义，收入分配的市场化程度越来越高，居民收入差距开始拉大。适当扩大收入差距是有利于经济发展和社会进步的，是“效率优先”的表现之一，符合市场经济的规律。但是，近些年来，我国居民收入差距持续拉大，分配格局严重失衡，对改革的进一步深化与和谐社会的构建产生了相当大的影响。由基尼系数反应出的居民收入差距呈现一种上升趋势。2010年，我国的基尼系数已接近0．5，这说明我国的贫富差距和两极分化问题已经相当严峻。居民收入差距现状主要表现在以下六个方面：(1)全国居民收入差距扩大;(2)城镇和农村内部居民收入差距扩大;〔1〕参见谭伟：《中国收入差距》。中国发展出版社2009年版，第25-30页。(3)城乡居民之间收入差距扩大;(4)不同地区之间居民收入差距进一步扩大;(5)不同行业之间收入差距扩大;(6)不同阶层之间收入差距逐渐拉大。〔2〕参见冯建功、方美霞：《对我国现阶段居民收入分配差距现状、原因分析》，载《北方经济》2011年第3期。

当前我国居民分配差距所导致的社会问题主要有：(1)贫富两极分化，形成社会阶层之间的鸿沟，低收入群体易于产生仇富心理，富裕群体则为避险而选择移民海外;(2)经济发展不健康，生产过剩与需求不足并存，易形成周期性经济危机，同时不利于产业升级和产业合理分布;(3)随着CPI指数上升，通货膨胀加剧，居民家庭普遍省吃俭用，压缩实际支出，生活水平下降;〔3〕《居民消费账单：年收入5万或50万都在节衣缩食》，资料来源：http：//business．sohu．com/20110802/n315228530．shtml．，访问日期为2011年8月2日。(4)内需不旺，国家经济过度依赖出口，积攒过多的外汇储备，主要用于购买美国国债，而美元贬值导致人民血汗形成的外汇资产缩水。

(二)市场分配功能的局限性与政府再分配的调整范围

据《北京晨报》报道，扣除物价因素，2011年上半年北京市城乡居民收入增速未达到年初制定的7%的目标。对此，北京市一方面将研究建立“价格调节基金”，多渠道确保生活必需品市场供应和价格稳定;另一方面，包括机关事业单位、企业一线职工、农民等在内的全市居民收入增长意见近期会向社会公布。〔4〕参见《北京上半年收入增速未达标，拟出居民加薪方案》，资料来源：http：//money．163．com/11/0722/04/79HR7E9700253B0H．html#fr=index，访问日期为2011年7月20日。这是近期地方政府通过行政干预积极作为，调整居民收入的一个典型举措。从目前全国经济社会发展综合来看，收入分配方面突显出日益严重的问题，政府对收入分配进行合理调整具有其正当性，但是应当在法律许可的范围内行使其调控权力。这就需要公法的保障与规制，支持和规范政府的改善民生举措。

对于现阶段我国居民收入差距产生的原因，一些学者有不同角度的归纳总结：(1)经济体制转轨和分配方式的变革;(2)资源禀赋差异与国家战略政策倾斜;(3)市场化的“马太效应”;(4)国家权力不当介入经济活动;〔5〕参见冯建功、方美霞：《对我国现阶段居民收入分配差距现状、原因分析》，载《北方经济》2011年第3期。(5)二元经济结构;(6)通货膨胀;(7)垄断行业与国企。〔6〕参见陈卫东：《论缩小收入差距的财政政策》，中国财政经济出版社2008年版，第87-93页。这些因素综合而复杂地形成了当前的居民收入分配不合理状况。

市场经济条件下，公民收入差距的产生有其必然性。这些导致收入差距的成因分为不可控因素和可控因素。其中，可控因素是指政府可控的影响收入差距的因素(政策变量)，包括政府宏观调控的经济政策、政府的政策导向、经济增长、技术进步、人力资本投资、体制因素(市场机制不健全)、非法非正常收入与寻租腐败因素、非政府组织(NGO)活动、通货膨胀与通货紧缩和其他影响因素。〔7〕参见陈卫东：《论缩小收入差距的财政政策》，中国财政经济出版社2008年版，第79-87页。只有认清可控因素，政府调整分配关系才有可能，即合理调整收入分配关系是针对上述可控因素的。分配问题的解决不是搞财富平均化，不是回到改革开放前的平均主义，而是要按照公平原则合理分配。这是一个“分配正义”的问题，兼具经济学和伦理学的原理。在法学看来，应当确立某种公平正义的规则，对居民收入分配关系进行合理调整，这需要公法的规范与保障。

二、政府调整收入分配关系的法理基础与法律依据

(一)政府调整收入分配关系的法理基础

政府通过法律手段调整收入分配关系的正当性，它来自于成文法规范之外，包含于伦理学、社会学和宪政原理之中。其中伦理学涉及公平与效率关系，社会学涉及社会发展与社会和谐，宪政原理涉及到人的尊严、人权保障与社会福利问题。

第一，平衡效率与公平关系问题需要政府合理调整收入分配关系。邓小平早就提出“效率优先、兼顾公平”的发展思路，这在改革之初为提高社会生产效率，增加社会财富是至关重要的。开放之初的深圳提出的“时间就是金钱、效率就是生命”的口号也提到了效率与公平关系问题。这里从功利主义与正义论的视角阐释收入分配关系。边沁的功利主义总结起来就是为“社会最大多数人的最大幸福”，是为“公共利益”，也引起了社会福利观念。〔8〕参见张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第9页。这成为英美传统政治哲学和经济学的理论基础。这一理论的一个弊端就是最大化社会福利或公共利益，可能会损害个人利益。罗尔斯在《正义论》中对功利主义进行了批判，提出了作为公平的正义。公法学界往往以功利主义推导出社会公共利益，在追求社会发展效率的同时，与公平保障每个个人的利益可能存在冲突。政府需要在其间寻求平衡，即“十二五规划纲要”第32章要求的“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系”。

第二，保障人的尊严与社会福利需要政府合理调整收入分配关系。20世纪30年代的世界经济大萧条与危机最后引发了人类历史上最惨烈的第二次世界大战。欧美、日本等工业化国家在经济危机中出现的企业破产、失业大增，大量普通民众的基本生活条件都无法得到保证。对此各国采取了不同的解决方案。德国、意大利、日本走向了极右翼的法西斯道路，而美国在罗斯福的领导下，采用了英国经济学家凯恩斯的理论，通过政府“有形的手”的干预，增加人民就业，调节居民收入分配关系。二战即将结束时，在罗斯福主导下成立的联合国组织，通过了《联合国宪章》和《世界人权宣言》，提出了“免于匮乏的自由”理念。二战后的联邦德国基本法将“人的尊严”置于第1条，同样也反映了对人的尊重和人权保障的重视。欧美诸国普遍建立较为完善的社会福利体系，以保障社会弱势群体的基本生存权，这为政府通过法律手段干预市场收入分配关系提供了正当性基础。

第三，社会发展与社会和谐需要政府合理调整收入分配关系。经济建设与社会发展应当同步推进，这是改革开放事业的两个车轮。如果忽视了其中之一，这辆滚滚向前的“大车”就会失去平衡。通过政府合理调整收入分配关系，改善社会不同群体和阶层的收入分配状况，才能增加社会和谐因素，减少不和谐因素，从而促进社会良性发展与社会和谐稳定。

(二)政府调整收入分配关系的公法依据

在法治国家，政府的行为都要有法律的授权，特别是对市场的调节和规制，更有可能使公权力渗入私人领域，从而形成对私主体行为的干预，就更需要有合法性依据。从现有各国公法体系来看，一国政府对居民收入分配关系进行调整主要从以下三个方面获得法律依据。

第一，国家保障民生的宪法义务。社会权或福利权是典型的民生类宪法权利。1905年孙中山先生首次公开提出民生主义：“所以倡民生主义，就是因贫富不均，想要设法挽救”。〔9〕《孙中山选集》，人民出版社1981年版，第85页。社会权是19世纪末20世纪初社会主义运动中以及后来欧美福利国家、社会国家兴起过程中所提倡的那种“依靠国家”的权利。〔10〕林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年版，第90页。有学者将其称为“社会基本权”，是宪法赋予国家的积极作为义务。〔11〕郑贤君：《论宪法社会基本权的分类与构成》，载《法律科学》2004年第2期。

国家在关注民生问题时的三个义务层面可以描述为：(1)尊重公民生命、健康，尊重公民在生活资料、生产资料、教育选择等诸方面的自主选择义务，节制并避免非法干涉;(2)保护公民所享有或具有的生命、健康、财产、社会保障、就业机会、教育资源、医疗资源、环境资源不受他人侵犯的义务;(3)营造合理的制度与途径促进公民实现相关方面的利益，当以上努力仍不足以保障公民实现上述利益时，直接向相关公民提供物资，使其免于匮乏从而保障其生命与尊严。〔12〕郑磊：《民生问题的宪法权利之维》，载柳华文主编：《经济、社会和文化权利可诉性研究》，中国社会科学出版社2008年版。其中最典型的是社会保障权，社会保障权是一项基本人权。现代意义上的社会保障是现代国家为解除或者预防贫困以及某些经济和社会灾害对社会成员造成的威胁，维护人格尊严，通过立法和一系列公共措施，为社会成员基本生活的安全提供保护。〔13〕余逊达、陈旭东：《人权与社会保障》，载郑造桓主编：《公民权利与社会保障》，浙江大学出版社2008年版。

第二，政府监管市场良性运行的法律责任。从20世纪初开始，各国政府都开始对劳工市场或者雇佣关系加以监管，规制企业和劳动者的各类行为。我国的《劳动法》和《劳动合同法》对此都进行了授权。《劳动法》第46条规定：“国家对工资总量实行宏观调控”;第48条规定：“国家实行最低工资保障制度”;第49条规定了确定和调整最低工资标准应当综合参考的因素;第9章规定了社会保险和福利制度;第10章规定了劳动争议仲裁机制;第11章则授权县级以上各级人民政府劳动行政部门对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查的权力。2008年施行的《劳动合同法》则赋予国家干预劳动契约关系的职权，其第6章规定了国务院劳动行政部门负责全国劳动合同制度实施的监督管理，县级以上地方人民政府劳动行政部门负责本行政区域内劳动合同制度实施的监督管理，监督内容包括“用人单位支付劳动合同约定的劳动报酬和执行最低工资标准的情况”。

进入21世纪，许多国家的政府加强了对市场运行中不规范行为的监管。但是政府监管的危险在于，面对市场无序与监管乏力的现状，监管机构在公众与其他各种社会压力之下，很容易滑向另一个极端，陷入过度监管的恶性循环。如果考虑到我国政府权力过大的状况并没有根本改变以及监管机构也有谋取自身利益的实际情况，监管机构越位，陷入过度监管实际上也是非常现实的危险。〔14〕周汉华：《政府监管与行政法》，北京大学出版社2007年版，第19页。

因此，政府对劳工市场的监管和对分配关系的规制必须有其适度的边界，防止监管机构不当或者滥用权力。只有在市场秩序和法庭诉讼都不能有效解决，而政府监管能够有效解决市场失灵问题，且政府监管获得的收益能够证明为它花费的成本是适当的(或合理的)情况下，政府监管才能依法介入。

第三，政府调控规制收入分配关系的财政政策。现代各国政府通过财政税收法律手段调节社会财富的分配关系。通过政府的财政收入和支出途径，对市场的初次分配关系加以调节和改良，以利于社会公平。税收是政府缩小收入差距的重要工具之一，它不仅通过税种、税基和税率调节个人收入水平以及产生收入的要素条件，从而决定政府调节收入差距的力度大小，决定市场要素所有者税后实际收入水平。更重要的是它在很大程度上影响着政府通过财政支出进行个人收入调节的资金来源。财政收入主要来自于个人所得税、消费税、财产税等税种。

政府通过对个人总所得征收个人所得税影响到个人可用于消费和储蓄的税后收入;个人消费又因一些商品税影响到实际消费能力进而影响其福利水平;个人积累的财富一般要面临财产类税收(如遗产税)。〔15〕参见陈卫东：《论缩小收入差距的财政政策》，中国财政经济出版社2008年版，第176、177页。这个方面，最典型的是2011年全国人大常委会对《个人所得税法》的修订，提高了个人所得税起征点，降低了第一级税率，减少了税率层级(适当增加了高收入者的税负)，一定程度上改善了居民收入分配关系。

政府的财政支出政策在缩小居民收入差距方面也十分重要，主要包括：转移性支出政策(重点有财政补贴和社会保障支出)、公共教育支出和减少贫困的对农业支出，它们在时间上或长或短、在数量上或多或少地对缩小收入差距起作用。〔16〕陈卫东：《论缩小收入差距的财政政策》，中国财政经济出版社2008年版，第216页。其中作为中央与地方政府之间、各级地方政府之间的财政转移性支出是核心和基础。然而，我国还未制定“财政转移支付法”，这方面还欠缺法律依据，有待通过立法加以完善。

第四，《经济社会文化权利国际公约》和中国参加的国际劳工公约。国际法对政府改善民生，特别是合理调整收入分配关系也有依据，最重要的是《经济社会文化权利国际公约》和若干中国参加的国际劳工公约。

根据中国1996年签署、2001年批准的《经济社会文化权利公约》中对工作权、公正和良好的工作条件权的保障要求，我国主要采取的措施是：其一，最低工资保障，中国实行最低工资制度;其二，安全和卫生的工作条件保障。

另外，我国已加入和批准了22个国际劳工组织公约，从国际劳工组织确立的一系列劳工标准来看，我国批准的《1928年确定最低工资办法公约》(第26号公约)和《1951年同酬公约》(第100号)是直接调整劳动者收入分配关系的国际法依据。1928年公约要求承允或维持一种办法，以便能为那些在无从用集体协议或其他方法有效规定工资且工资特别低廉的若干种行业中工作的工人，确定最低工资。《1951年同酬公约》要求各会员国促进并保障实行男女同工同酬。这些劳工公约虽然仅限于对劳工收入分配的部分调整，但都是我国调整居民收入分配的国际公法依据。

三、国外公法对合理调整收入分配关系的规范

在合理调整收入分配关系方面，欧美一些国家在历史上已有较多的实践经验和制度运作。英美等普通法系国家在亚当·斯密自由市场经济理论和自由主义法律思想的传统下，经过19世纪的周期性经济危机和20世纪30年代的世界经济危机，在凯恩斯主义的影响下，都对自身的宪法和行政法制度进行了变革，允许政府“看得见的手”加强对市场的调控，对传统上属于契约自由范畴的收入分配关系进行调整。

(一)英国早期法律制度中对收入分配关系的调整

英国是西方各国中最早开始实行社会救济和个人所得税法制度的国家，这两项制度都是有效调整收入分配关系的法律制度。个人所得税制度是1798年在英国首先创立的，良好设计的个人所得税可以在高效组织财政收入的同时，有效调节收入差距、促进经济和社会稳定。从当今发达国家的实践看，瑞典采用的个人所得税使年薪最高的前10位企业家与工人的收入差距从税前的37∶1下降到税后的14∶1左右。英国1%的最低收入者与1%的最高收入者税前税后收入差距倍数由18．5倍缩小到13．2倍。〔17〕项怀诚等：《个人所得税调节谁》，经济科学出版社1998年版，第159页。

在使用社会保障措施调节收入差距方面，英国最著名的就是“济贫法”。1536年亨利八世的济贫法具有重要影响，因为它意味着政府以立法形式确认了国家对社会贫困问题应承担一定的责任。1601年《伊丽莎白济贫法》颁布，是英国历史上第一部专门的济贫法(又称“旧济贫法”)，它规定以教区作为济贫的基本单位，救济资金的来源则分为济贫税、自愿捐款以及罚款三项。1834年，英国对济贫法的实施进行了变革。在此之前济贫法部分是由堂区官员和济贫官、部分由治安法官来实施的，很长时间以来这已变得不明智和有些过度。如果英格兰要想不被其贫民拖垮的话，就必须进行彻底的改革。〔18〕参见［英］F．W．梅特兰：《英格兰宪政史》，李红海译，中国政法大学出版社2010年版，第319页。英国通过了1834年“济贫法修正案”，即“新济贫法”。

进入20世纪后，英国的社会救济制度需要重大改革，在1905年颁布《失业工人法》，1908年颁布《养老金法》，1911年颁布《健康保险法》，自此正式建立起新型的社会保障制度体系。济贫法与新的社会保障体系已产生了救济金发放和管理方面的冲突，使得济贫制度的改革势在必行。1919年政府颁布健康部法，成立健康部，结束了地方政府的济贫事务管理权，实现了济贫事务的中央政府管理。1929年地方政府法废除了济贫监督局，彻底结束了济贫法的地方管理体制。原来由济贫法提供的各种救济逐渐纳入社会保障制度管理中。1948年英国颁布《国民救助法》正式废除了济贫法。英国作为现代福利国家的先驱，其实行了近400年的济贫法比较有效地通过政府保障和社会救济，改善了因资本主义工商业发展造成的贫民生活，通过社会保障制度调整了居民收入分配关系。

(二)美国宪法中“经济正当程序”的衰弱与罗斯福新政

美国宪法中的正当程序可分为实质性正当程序和程序性正当程序。作为“实体正当程序”(实质性正当程序)理论的分支，“经济正当程序”是指法院基于自身对传统经济理论的信仰——如“自由放任”、“契约自由”，认定经济权利是受宪法第5或第14修正案特殊保护的“自由”或“财产”，并借此禁止联邦或各州立法机构对经济领域的干预。因此，即使联邦或各州立法完全符合法律程序，法院也可能认为它们在内容上违反宪法或自然法的普遍原理而予以推翻。美国司法中“经济正当程序”的起源也是不光彩的，其源于1857年“蓄奴案”。第13、14宪法修正案推翻了法院的“蓄奴案”判决。但美国联邦最高法院仍采取司法节制态度，拒绝给第14修正案的“正当程序”注入宪法文字未明确赋予的意义。〔19〕参见张千帆：《美国联邦宪法》，法律出版社2011年版，第205-207页。

19世纪后期，美国社会工薪阶层人数大量增加，社会矛盾凸显，财政恐慌，大罢工此起彼伏。美国联邦政府的调查委员会建议利用联邦立法鼓励雇主与雇员选举的工会谈判，并规定调解程序以保障工业和平。1937年以前，联邦最高法院的多数大法官仍然坚持传统的“自由放任”和“契约自由”思想，利用自身对宪法精神的理解来推翻联邦或各州的经济立法。内战曾一度迫使联邦最高法院采取司法节制，但不久又回到司法能动。在联邦层面，最高法院通过狭义解释“州际贸易”概念，在“禁止童工”等案中推翻联邦政府对经济的间接调控。在各州立法上，最高法院利用第14修正案的“法律正当程序”，从而禁止州的立法机构制定劳工保护法案。1905年的联邦最高法院对洛克勒诉纽约州案的判决，标志“经济正当程序”理论的成熟。在该案中，最高法院认为限制工时的纽约州劳动法第110条违反了宪法“正当程序”条款所保障的“契约自由”。〔20〕参见张千帆：《美国联邦宪法》，法律出版社2011年版，第207、208页。

1935年联邦最高法院作出了不利于罗斯福新政的三项重要判决，其中包括九名大法官一致同意推翻新政经济复苏计划的核心立法——《全国工业复兴法》。在罗斯福提出改组法院的“填塞计划”后，经过“使九人得救的及时转向”，新政的诸多重要法案得到最高法院的合宪性认可，主要是1937年有关最低工资、劳工关系法和社会保障法等一系列判决，这被称为“1937年宪法革命”。宪法革命重要的是在三大宪法条款的法理原则上发生了变化，即正当程序(契约自由)、商务权和公共福利。〔21〕参见韩铁：《美国宪政民主下的司法与资本主义经济发展》，上海三联书店2009年版，第403-405页。

美国宪法中所谓“经济正当程序”的衰弱，其标志性案件正是关于政府调控最低工资的合宪性案件，这涉及政府和立法机构是否有权通过立法措施调整居民收入分配关系。1936年的“妇女工资第二案”(莫尔黑德诉纽约州案)，联邦最高法院坚持“经济正当程序”原则，再次判决纽约州对妇女最低工资的规定违反了第14修正案的正当程序。这一案件的判决直接触发了罗斯福总统的“填塞法院计划”，虽然这一计划被国会否决，但无形的压力使最高法院转变了对联邦和各州经济立法的敌视态度，对“州际贸易”和“正当法律程序”都转而采用宽松解释。〔22〕参见张千帆：《美国联邦宪法》，法律出版社2011年版，第212、213页。

在1937年的多个案件中，罗伯茨大法官转变了立场，在“西岸旅社案”中，使最高法院以5∶4的多数判决维持了一项州对妇女最低工资的规定;在1937年的全国劳工关系局诉琼斯和劳克林钢铁公司案中支持全国劳资关系法(瓦格纳法);在两项社会保障法案件(斯图尔德机器公司诉戴维斯案、海尔维宁诉戴维斯案)中确认农业调整法合宪。〔23〕参见韩铁：《美国宪政民主下的司法与资本主义经济发展》，上海三联书店2009年版，第405-407页。从此，美国联邦最高法院开始不再顽固坚持传统自由主义的经济哲学，来推翻联邦或各州立法机构以及政府的经济调控措施，这些措施中包括通过设立通过最低工资标准、保障劳动条件、财政税收手段等调整居民收入分配关系。

(三)美国政府机构的监管：国家劳资关系委员会

美国的劳动法体系也是调整劳资之间收入分配关系的重要支撑。国家劳资关系法是管理私人企业劳资关系的最主要的联邦法律，经历了三个阶段：1935年的瓦格纳法、1947年的塔夫脱—哈特莱法，以及1959年的兰德拉姆—格里芬法。该法的基本原则是赋予雇员权利成立劳工组织，通过该类组织集体解决有关雇佣的条款和条件等问题。可见劳工法律的根本性质是保障劳动者的宪法权利，同时通过成立相应的政府机构来监管雇佣市场中的劳资关系，保障劳动者的合法权益，包括获得合理收入的权利。这在一定程度上起到了政府合理调整收入分配关系的行政法律规范作用。

美国国会在1935年设立了国家劳资关系委员会，以便执行美国劳动法的不公正劳动行为条款和选举或代表权条款。其成员由总统任命，参议院批准，监督从提起申诉到选举证明的产生整个选举程序，以及通过调查、指控和判决来处理对不公正劳动行为的指控。〔24〕参见［美］罗伯特·A．高尔曼：《劳动法基本教程》，马静等译，中国政法大学出版社2003年版，第8页。根据该法规定，美国劳动法主要是通过保障劳工的代表资格、工会组织权、集体谈判权等程序方面保障劳工获得合理收入的权利，直接涉及收入标准的则是各州对最低工资标准的规定，而很少直接干预劳资关系中的居民收入分配。

另外，美国政府通过社会保障制度，例如具有美国特色的食品券制度，采用政府财政转移支付的方式，保障贫穷人群的基本生活条件。食品券项目(FSP)是美国最大的食品帮助项目，大多数只有较少财力购买食物的美国低收入家庭都可以得到食品券从而维持健康的饮食。〔25〕陈卫东：《论缩小收入差距的财政政策》，中国财政经济出版社2008年版，第245页。

综上可见，积极运用宪法、行政法、劳动法等调整分配是现今国外的基本做法。

四、我国公法保障合理调整收入分配关系的多元化机制

我国“十二五规划纲要”第32章明确提出“坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平，加快形成合理有序的收入分配格局，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，尽快扭转收入差距扩大趋势”。并且该纲要从四个方面详细设立了制度目标。

笔者认为，结合我国公法制度以及政策，需要通过多元化公法机制综合保障对收入分配关系的合理调整，赋予政府必要的权力，同时控制政府权力以免被滥用。这需要从完善立法和加强行政监管等角度保障合理调整收入分配关系。

(一)健全合理调整收入分配关系的立法体系

通过建立健全合理调整收入分配关系的公法法律体系，为政府提供相关法律依据，设立执法标准，并明确责任，这包括法律、行政法规等法律文件。

第一，加紧制定出台和实施《工资条例》等重要法律法规，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。“十二五规划纲要”对深化工资制度改革提出了详细的要求和思路。《工资条例》是国务院制定的全面规范工资制度的重要行政法规。2008年初已列入国务院有关部门的议事日程，对象包括除公务员等特殊群体之外的所有企业，而不分央企、民企。立法目的旨在重点解决一线职工工资偏低、工资增长缓慢、底层工人欠薪等问题，同时建立工资正常增长机制、工资协商机制等。《工资条例》将包括总则、工资支付、正常工资增长条件、工资协商谈判规定等相关内容。然而由于其中的工资增长机制和“同工同酬”条款遭到国内企业界的反对而迟迟无法出台。有学者认为，分配改革是系统工程，《工资条例》仅是其中一部分，光靠一个条例，解决不了所有问题，但是没有它，很多问题也确实解决不了。〔26〕《工资条例难产之困：“后台操作”如何走向“前台交锋”》，资料来源：http：//opinion．people．com．cn/GB/15489124．html，访问日期为2011年8月20日。笔者认为，《工资条例》应当在兼顾劳资双方利益并侧重保障劳动者权益的前提下，按照十二五规划的要求尽早通过和实施。虽然有学者指出，近些年来统计表明的劳动报酬占GDP比重下降的结论，很可能有问题，〔27〕参见徐滇庆、李昕：《中国劳动报酬比重真的在下降吗?》，资料来源：http：//www．ftchinese．com/story/001039845，访问日期为2011年8月15日。但是提高劳动报酬在GDP中的比重则是应当推进的趋势。

第二，改革财政税收立法，健全资源收益全民共享的财政税收机制，完善城乡居民财产性收入增长机制。一要健全资源收益全民共享的财政税收法律制度。土地下的矿产资源属于国家所代表的全民所有，然而我国丰富的资源往往处于中西部地区、边疆少数民族地区等。对资源税进行改革，将计征方式由“从量”改为“从价”，有利于减少垄断国有企业随资源价格上涨获得利润，缓解地方财力困难，平衡地区收入分配，缩小地区收入差距。2010年6月1日，我国率先在新疆实施石油天然气资源税改革，同年12月1日，又将新疆资源税改革方案扩大到西部内蒙古、甘肃等12个省区。据悉，2011年扩大资源税改革试点方案已上报国务院，资源税将按照“从量征收”改为“从价征收”方向，征收范围将在原油、天然气的基础上扩大到其他能源产品。然而目前仅有1984年财政部发布的《资源税若干问题的规定》这一部委规章作为依据，这需要进一步通过制定“资源税法”加以明确规范。二要改革完善股市、理财等投资渠道法律规范，保护征地、拆迁等所带来的私有财产权收益，从而为城乡居民提供稳定可靠的收入增长途径，这需要一系列的法律、法规加以完善，例如通过立法规定股市中上市企业强制分红制度。

第三，健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节立法，制定“慈善法”，完善第三次分配调节机制。一要健全税收立法和财政转移支付立法，缩小城乡间、行业间、地区间、阶层间收入差距。通过各级政府，特别是中央政府的财政转移支付，需要有一部较为全面详细的“财政转移支付法”，与《预算法》配套使用，授权并规范政府通过财政政策调整收入分配差距的行政行为。例如《预算法》第31条规定：“中央预算和有关地方政府预算中安排必要的资金，用于扶助经济不发达的民族自治地方、革命老根据地、边远、贫困地区发展经济文化建设事业。”二要制定“住房保障法”等社会保障方面的新立法，将2011年国务院出台的各项调控房价的限购措施用法律或行政法规的形式确定下来，稳定社会民众对房价等切身利益的预期。三要加紧制定“慈善法”，规范慈善事业，加强政府监管。2011年相继发生的中国红十字会“郭美美事件”、中华慈善总会“尚德诈捐门”和青基会“中非希望工程卢星宇事件”等，致使中国公益界失去了许多民众的信任，中国慈善机构的公信力受到严重损害。笔者认为，应当尽早将“慈善法”草案提交全国人大常委会通过后实施，以便为政府民政部门加强对慈善机构的监管提供法律依据。同时，通过慈善事业这一“第三次收入分配”，改善社会阶层之间的分配差距扩大问题，减少贫富两极分化现象。

(二)加强合理调整收入分配关系的行政执法与监管

“十二五规划纲要”提出：“按照市场机制调节、企业自主分配、平等协商确定、政府监督指导的原则，形成反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资决定机制和增长机制。”这就要求市场、企业、劳动者和政府多方结合，在市场基础上加强政府监管。

第一，完善税收法律执行力度和财政支出行政行为的效果。其一，完善个人所得税等税收法律的执行。由于大量“灰色收入”和“偷税漏税”现象的普遍存在，政府应当通过多元化方法和技术手段，加强税收征收管理，以符合《个人所得税法》的立法目的。其二，完善缩小收入差距的财政支出，规范财政转移支付行政行为，包括：(1)规范政府间的财政转移支付，缩小地区间收入差距，可通过实物项目进行货币再分配，诸如食品、住房、健康和教育等;(2)缩小城乡收入差距和社会保障差距，规范对农村、农业、农民补助的给付行政行为，提高住房、医疗、养老、失业等社会保障给付行政行为的力度和效果;(3)缩小政府公共服务差距，特别是在公共教育方面，以积极的行政作为为社会各阶层子弟提供均质化的优良教育，防止因教育不公造成贫困代际传递，这也是一种行政给付行为。

第二，加强对垄断行业、国有企业、事业单位收入分配和职务消费的监管。“十二五规划纲要”规定：“改革国有企业工资总额管理办法，加强对部分行业工资总额和工资水平的双重调控，缩小行业间工资水平差距。”“建立健全根据经营管理绩效、风险和责任确定薪酬的制度，严格规范国有企业、国有控股金融机构经营管理人员特别是高层管理人员的收入，严格控制职务消费。”还要求清理规范国有企业和机关事业单位工资外收入、非货币性福利等。加强政府非税收入管理，清理规范各种行政事业性收费和政府性基金。必须加强国资委、纪委监察部门、人民检察院对垄断行业和国企的收入分配、职务消费的监督，按照“十二五规划纲要”要求，“健全法律法规，强化政府监管，加大执法力度，加快形成公开透明、公正合理的收入分配秩序”，进一步健全《反垄断法》的执法机制，建立公开透明的垄断行业和国企收入分配体系。

第三，加强对劳资关系监管的行政执法机制，考虑创设综合协调机构。《劳动合同法》第73条规定了监管主体：“国务院劳动行政部门负责全国劳动合同制度实施的监督管理。县级以上地方人民政府劳动行政部门负责本行政区域内劳动合同制度实施的监督管理。”第74条规定了监督职权：“县级以上地方人民政府劳动行政部门依法对下列实施劳动合同制度的情况进行监督检查：……(五)用人单位支付劳动合同约定的劳动报酬和执行最低工资标准的情况……”虽然这部法律的施行起到了明显的效果，但是在对劳资关系的行政监管方面存在两个需要改进之处：其一，监管执法机构的职权范围十分含糊，缺乏具体的内容和范围;其二，监管执法程序缺失，仅规定“劳动行政部门的工作人员进行监督检查，应当出示证件，依法行使职权，文明执法。”因此，为保障劳动者获得合理收入的权利，应当加强劳动监管机构的执法机制。可以借鉴美国全国劳资关系委员会的机构设置和职权配置，在国务院下设立协调劳资关系乃至收入分配关系的综合协调机构——“劳资关系委员会”，赋予其制定规章和行政监管的职能，并协调人力资源与社会保障部、工业与信息化部等部门、全国总工会、全国工商联等组织在调整收入分配关系中的职能与工作。

*本文受北京师范大学“985工程”、“公共安全政策与社会稳定法治保障”平台项目“社会和谐稳定的法治保障研究”资助。

陈越峰)