快速城镇化背景下县城规划管理模式与机制

高冰松， 吴晓勤， 张 磊

(安徽省住房和城乡建设厅，安徽合肥 230009)

进入21世纪以来，安徽省城镇化进程逐渐加快，特别是自2002年以来，全省城镇化水平由2002年的30.5%提高到2009年底的42.1%，年均增长1.6个百分点以上[1]，与全国平均水平的差距进一步缩小，由2002年8.4个百分点缩小到2009年的4.5个百分点，城镇化发展进入快速阶段。县城是实施城镇化战略的重要一环，县城较城市相比具有数量多、分布均衡的特点，安徽省设市城市22个、县城56个，在城镇人口吸纳方面具有不可忽视的优势，全省城镇人口在设市城市、县城(县人民政府所在地镇)、其它建制镇的比例大约为2.5∶2.0∶1.5，而该比例未来有可能变化为2∶2∶1;同时，在城镇体系的架构上，县城基本位于城镇体系的中间层面，起到承上启下的关键作用。加快县城发展，不仅有利于提高城镇化水平，也有利于与大城市形成有序分工、优势互补的城镇格局，实现大中小城市的协调发展[2]。深入研究县城的规划管理，促进县城在快速城镇化背景下实现又好又快发展，是实现安徽省城镇化健康发展关键问题之一。本文讨论了利辛县调研中所获得的经验和发现的问题，以及安徽省城镇化快速进程中县城规划建设管理问题。

1 政策引导下的城镇化快速发展实践

利辛县城关镇在安徽省诸多县城中比较具有普遍代表性，长期以来基本处于自然发展状态，2008年末全县常住人口153.97万人，城镇人口37.4万人，城镇化率为24.3%，其中县城人口为152 613万人，占全县城镇人口的40.8%;建成区面积为12.4 km2，近10年平均县城年均人口增长率为5%左右，年均增长约8 000人[3]，建成区面积扩展速度大约为每年1 km2，与皖北的平均水平基本持平。但近年来在城镇化逐渐加速的背景下，县城呈现加速发展态势，至2010年10月，含项目落地区域在内的建成区面积已经达到19.6 km2，主干道覆盖的面积接近30 km2，仅2010年前10个月，主干道覆盖的面积增加了近10 km2，与此相对应，县城吸纳人口的能力进一步增强。如此快速的城市建设推进的速度，大约因下述原因形成。

1.1 积极的人口集聚政策

利辛县充分认识到城镇化在县域经济发展中的重要作用，积极采取有效措施，促进人口向县城的集聚。先后出台了相关政策，规定县城规划区内集体土地上的各类建筑物、构筑物，凡不符合利辛县城市规划的，应全部予以拆除并按规定给予补偿;从财政给予新购房屋补贴、免契税等优惠政策。上述政策的实施，不仅有效地促进了农民向县城的集聚，同时也妥善地解决了当前农民建房后的空置与财富的沉积。

1.2 有效的新区发展策略

利辛主要的公共设施建设、基础设施建设、新建小区等仍局限在老城区范围内，导致人口在老城区高密度集聚，新区建设未能拉开框架，县城人居环境和城市面貌改善不明显。为此，利辛县城借鉴省内外成功经验，及时制定新区建设两步走战略，当前结合经济开发区建设，加快城北的功能完善，配套建设，二中新校区、县医院新区、县安居苑经济适用房以及延陵大道、永兴路等工程都相继开工建设，带动老城区人口的疏解。同时积极谋划滨河新区建设的战略构想，提出在县城西部、西红丝沟以西、西淝河以东建设滨河新区，面积19.5 km2。着力打造县城新的行政、居住、商业中心，与利辛老城商业中心区形成“双核”，带动县城全面发展。

1.3 及时的品质提升行动

逐步提升县城公共空间环境品质已成为建设管理的共识与内涵。县城建设在投资少、成本低、速度快的情况下，往往容易形成低品质建设的状况，因此需要高度关注重点建设项目的设计水平和建设标准。有条件的县城，可逐步开展重要景观地区和公共中心区的城市设计，细化上述地区的规划条件，明确对形式、色彩、材质方面的要求。居住区的规划设计要关注环境，妥善处理建设强度和品质之间的关系。在城市建设发展过程中，要注意结合山水条件，加强山体绿化，整治河流水系，打造景观轴线，塑造具有地方特色的城市风貌，促进城市景观与公共空间品质的提升[4]。

2 县城快速发展过程中的问题

深入考量利辛县城的建设和发展状况，仍然存在着诸如用地发展方向缺乏控制和引导、城市沿主要交通线路蔓延发展、各项功能性建设用地配套设置不完善、老城区环境质量下降、城市对外交通联系局部不畅、建成环境的品质有待提升等方面的问题，而产生问题的原因很大程度上是规划管理中的“制度、人才、管理”的整体性缺失。

2.1 制度缺失

县城规划管理涉及建设项目选址、规划条件的提供、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设工程放验线、建设工程批后管理以及建设工程规划核实等程序，需要有规范性制度予以管理、控制，避免出现行政失误以及违法违纪问题。而长期的建立在过度使用自由裁量权基础上的规划管理方法，使得绝大部分的县城在规划管理上缺少制度和规程的约束，自由裁量权使用的条件、程序等非常不明确，利辛也不例外，到目前为止还没有一套规范、完整的程序，缺少制度规定。

2.2 人才缺乏

规划管理要求其管理人员既具有一般公共管理的基本能力，同时又必须具备城乡规划方面的专业知识和专业技能，以顺利解决行政管理中的技术问题。目前利辛县规划行政主管部门利辛县建委规划管理处仅3个工作人员中，其中仅1人接受过城市规划正规专业教育。如此的人员配备，相对于逐年增加的建设量以及较多的规划管理环节来说，显得力不从心。如2010年利辛县共在建100多个建设项目，每个项目都需要至少3个规划审批、许可环节，使得管理要求和人力资源明显失衡。

2.3 管理缺位

近年来，利辛县虽然高起点地制定了一批县城规划，并在引领县城建设发展方面起到了重要作用，但随着城市发展内外部环境的不断变化，规划在实施中也不可避免地出现一些偏差，这就需要及时组织有关力量对规划的实施进行动态评估，对规划进行必要的后续管理，确保规划的科学实施。利辛县在这项工作的开展上是相对滞后的，导致一方面经审批的法定规划与实施需要存在一定的差距，另一方面大量的建设项目管理缺乏法定规划的依据和支撑。

因此，针对上述存在问题，实施制度、人才、管理“三位一体”的整体推动思路已成为可持续发展的前提。

3 实现县城快速发展的思路

3.1 发挥县城区域核心和低生产成本的优势

县城作为县级行政管理机构的驻地，在中国行政驱动力的影响下，自然承担了县域政治、文化的中心的作用。就经济关系而言，绝大多数县城也是县域范围工业、商业的集中点，对县域经济发展的辐射和带动作用突出，发挥着经济主导作用，是县域范围内的“增长极”[5]。同时，县城相对于大城市，工业、服务业等产业的商务成本更低，农业人口转为非农业人口的进城门槛也较低，因此其建设规模更经济，操作更便捷易行，聚集效应和辐射作用更优，城镇化效果亦能更好。而同处低成本优势的其它镇，由于其规模小、基础设施差、管理滞后、就业机会少、预期净收益低、缺乏城市文明的吸引力，对产业及农民无多大吸引力。因此，出于低商务成本的产业集聚和低转移门槛的农村剩余劳动力转移一般都集中在县城，是一条低成本的城镇化之路。

3.2 完善规划编制体系

县城建设需要迅速摆脱盲目建设、自主建设的惯性思维，积极建立“先规划后建设、依规划而建设、无规划不建设”的理念和意识，为此需要完善规划编制体系，按照县域城镇体系规划、县城总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、县城专项规划这种从上至下的体系，逐步完善县城规划编制工作[6]。调研发现，各类规划编制中，控制性详细规划是县城规划编制的弱项，与《城乡规划法》所建立以控制性详细规划为核心的规划许可制度的要求有较大的差距，因此需要积极探索县城控制性详细规划编制的方法和路径，达到既满足规划许可的需要，又能与县城建设和发展实际相吻合。

3.3 平衡新区建设与老城改造

新区建设和老城改造长期以来都是城市建设的2个重点领域，妥善处理新区建设和老城改造的关系是写进《城乡规划法》的城市建设发展的原则。目前有相当一部分县城由于长期以来新区建设的滞后，人口和各类活动仍然集中在老城区，导致新区发展缓慢，老城区拥挤不堪。因此县城建设要充分分析当地城市发展建设的条件，明确城市建设的战略安排，有计划有步骤地处理好新区建设与老城改造的关系[7]，在实现县城空间有效拓展的同时，做好老城区人居环境的有效改善。

3.4 拓宽资金投入渠道

建设资金的缺乏是城乡建设面临的普遍问题，县城亦然。而在融资过程中，相对于中心城市而言，县城的困难更大。需要积极创新体制机制，采取公共财政投入引导、社会资本有效跟进等多种方法，在公共投资的带动和引导下，以市场化筹资方式，采取BT、BOT等方法，多渠道筹措建设资金，加快县城基础设施以及公共服务设施建设与改造，尤其是在道路、停车场等综合交通设施，给水排水等市政基础设施，污水、垃圾处理等环境设施的建设方面需要加快建设步伐，逐步提高城市的承载力，实现县城的空间拓展、人口集聚和承载力提升的协调。

4 县城规划管理创新的方向

县城的规划管理具有其独特的情况和背景:①县城与城市有相同的管理要求但却管理制度不够完善。根据《城乡规划法》规定，县城、城市规划区内的建设项目都需实行“一书两证”管理，相对于城市而言，县城由于人员、技术力量薄弱等原因，在管理制度的制定上还不够完善，不够细致。②县城与城市有相同的功能构成但环境要求相对简单。县城与城市都是在一定区域范围内的政治、经济、文化的中心，具有相同的功能构成。相对于城市，县城功能的整体性、结构性、层次性、开放性都相对单一，建设发展的外部因素也相对简单。③县城与城市有相同的快速发展环境但其管理队伍明显不足。在城镇化快速发展的背景下，县城和城市同样具有快速发展的外部环境，同样存在着人口快速聚集以及建设用地快速增长的现象，相对于城市，县城在经济发展、人居环境等方面都相对落后，吸引人才方面也处于劣势。因此，针对县城规划管理的特点和要求，县城规划管理可尝试性地开展以下方面的创新。

4.1 规划编制方法的创新

(1)应进一步创新县城总体规划编制思路和技术路线，积极探索县域空间利用及管制的方法和路径，争取国家、省的有利政策，满足利辛县发展的空间需求，如借鉴浙江县域总体规划的基本原则，根据县域经济发展的实际需要，结合产业园区的布局要求，多种途径落实产业空间需要。

(2)按照依法合规的原则，结合县城规划管理的实际需要，积极探索县城控制性详细规划编制的新模式，如为了简化规划编制工作，结合县城规划管理的实际需要，可开展县城控制性详细规划通则的制定，实现“一则一图一表”制管理，确保控规编制的合法性、科学性与实用性。

4.2 管理制度和模式的创新

(1)结合县城规划管理的机构及人员实际情况，梳理现行规划审批、许可流程，创新县城规划管理制度和模式，切实提高县城规划管理效能，如设计审批最简化流程、设立把关节点、建立常规化的联席会议制度、完善并联审批方法等。

(2)开展第三方审查工作，为了弥补县城具有专业水平的管理人员和专家缺乏等不足，可以积极开展委托审查工作，对于需要县政府审批的规划、需要县规划主管部门审定的规划等，可以委托第三方的规划编制单位或技术服务机构审查，在确保完成规定程序的同时，提高决策的科学性和公平性。

(3)建立规划编制的后续服务机制。政府委托的规划编制项目，在合同中可以通过约定、协议等方式，要求规划编制单位负责规划审批后的动态维护工作，确保规划的实效性[8]。

4.3 管理技术的创新

可以结合省级的“一书两证”信息化系统的使用，积极在县规划行政主管部门中推广简化、实用的规划管理信息系统，加快信息化建设，构建数字化规划信息管理平台和电子政务审批系统，切实提高行政效能，弥补人员缺乏的不足。

[1] 吴晓勤，高冰松，郑 军.资源环境约束对城镇人口增长预测及空间分布的影响[J].城市发展研究，2010，(8): 68-74.

[2] 仇保兴.中国特色的城镇化模式之辩[J].城市发展研究，2009，(1):1-7.

[3] 安徽省城乡规划设计研究院.利辛县城总体规划(2008—2030年)[R].合肥:安徽省城乡规划设计研究院，2010.

[4] 郑德高.空间经济学视角下的城市空间结构变迁[J].城市规划，2009，(4):31-33.

[5] 李肇娥.城乡空间统筹在县城总体规划中的实践:以米脂县城总体规划为例[J].城市规划，2009，(7):74-77.

[6] 夏南凯.我国农村土地流转制度的改革及城乡规划的思考[J].城市规划学刊，2009，(3):82-88.

[7] 鲍如昕.老城区城市生活空间的更新[J].合肥工业大学学报:自然科学版，2010，33(7):1049-1052.

[8] 吴晓勤.世界文化遗产:皖南古村落规划保护方案保护方法研究[M].北京:中国建筑工业出版社，2002:78-79.