我国少年司法规则系统存在的若干缺陷和问题

周羚敏

(华东政法大学研究生教育学院,上海 200042)

我国少年司法规则系统存在的若干缺陷和问题

周羚敏

(华东政法大学研究生教育学院,上海 200042)

少年司法规则系统是少年司法制度的重要组成部分,其完善成熟的过程也是我国少年司法制度不断进步的一个标志。审视现有的少年司法规则系统,存在着效力问题等缺陷与不足。进一步整合少年司法系统规则,制定高阶层、高效力的少年司法规则是今后我国少年司法制度必须完成的一项艰巨任务。

少年司法;规则;缺陷;层次;系统

2010年8月14日《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》(以下简称2010年《意见》)正式出台,在学界和少年司法实务界再次掀起了一场关于少年司法跨部门合作和少年司法特殊化、专门化的大讨论热潮。由2010年《意见》展开,笔者认为我国少年司法规则系统存在的几个问题将会阻碍到少年司法专门化、独立化之路。

一、2010年《意见》的效力和地位

从发布主体来看,2010年《意见》由中央社会治安综合治理委员会(简称中央综治委)青少年违法犯罪工作领导小组等六部门联合发布。从部门属性来看,中央综治委是中共中央直属机构,而非政府机构,拥有协调议事的作用,其下设立了五个专门领导小组,青少年预防犯罪工作领导小组便是其中之一;最高人民检察院和最高人民法院属于我国的司法机关;公安部和司法部虽然带有司法机关的性质,本质上仍然属于政府的组成部门,是我国的行政管理机关;共青团法律上属于群众组织,但在我国的政治体制中处在实际领导和指导全国诸多青年事务的角色。由此看来,这份文件的发布主体横跨司法机关、行政机关、群众组织和中共中央直属机构下的专门工作小组,是一部由不同系统内主体因工作的关联性和配合性共同规范各自部门的约束性文件,这样的联合发布也是与我国的政治领导体制有关。

从文件的性质上来看,笔者认为2010年《意见》应该定位于狭义的规范性文件。狭义的规范性文件指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件,对此,我国制定主体之多,党组织、人民政府及其所属工作部门,人民团体、社团组织、企事业单位等都拥有发布非立法性约束文件的权力,而行政机关发布的此类文件可以称为行政规范性文件。2010年《意见》虽然是一种对发布通知对象具有一定约束力的文件,但它不属于行政机关制定发布的规章,从发布主体来看也不属行政规范文件,虽然从文件的内容来看具有准立法的性质,但是不能归类于法律法规,即使对公安部、司法部来说是一种抽象的行政行为,是行政规范性文件,但是从整体来看,却是一份由行政机关联合社会团体、政党机构制定发布的非行政规范性文件,发布对象具有非强制性的约束力。

早在1991年6月1日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部发布了《关于办理少年刑事案件建立互相配套工作体系的通知》(以下简称1991年《通知》)。1991年《通知》虽然只涉及了司法机关和行政机关,是对于当时刑法、刑事诉讼法以及最高人民法院司法解释中关于少年刑事案件处理程序的细化和进一步规定,并逐步融入当时在少年司法实践探索中的有益成果,但可惜的是同样没有法律效力,约束力不高。

二、我国少年司法规则系统现有层次

由于我国少年司法处遇主要是刑事处罚和行政处罚两大领域以及附属于此的相关矫正制度,所以这里少年司法只定位于行政和刑事领域。少年司法规则系统可以分为实体规则系统和程序规则系统。

我国少年司法实体规则和程序规则现在主要分散于刑法、刑事诉讼法、司法解释、国务院行政法规、部门规章、地方性法规、各种部门和组织的规范性文件之中。

1.一般法律

一般法律是指由全国人民代表大会常务委员会制定和修改的除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。1991年制定、2006年修订的《未成年人保护法》和1999年由全国人大常委会制定通过的《预防未成年人犯罪法》是我国现存少年司法规则系统中效力和地位最高的规范,下位的司法解释、行政法规、地方性立法、部门规章以及规范性文件大多是对两部法律其中涉及到的具体精神和原则、有限的实体规则和程序规则的具体展开和规范。两部一般法律都是未成年“犯罪前”法律,一部侧重“保护”二字;一部侧重“预防”二字,明确了各方在阻止未成年违法犯罪上承担的事前“防御性”责任。“这两部宏观性的少年法与国外的少年法相比有很大差异,强调的是对少年的综合性保护(家庭、学校、社会、国家机关等)和犯罪的事前预防,对于违法犯罪少年的处理则大多仍以成年人的法律为标准。”

2.司法解释

在程序规则方面,最高人民法院在1991年1月26日发布了《办理少年刑事案件的若干规定》,并在2000年发布《关于审理未成年人刑事案件的若干规定》,两个规定现在同时生效。1995年最高人民法院颁布了实体规则领域的《关于办理未成年人刑事案件适用法律的若干问题的解释》,于2006年颁布了代替此司法解释的《关于审理未成年刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。最高人民检察院在2002年4月发布了《办理未成年人刑事案件的规定》,并于2006年经过修正。

两高解释,是在相关法律的前提下,结合我国未成年刑事诉讼程序司法实践探索而来,其主要特点在于:肯定了少年司法领域法院和检察院要和政府相关部门、群团组织,社会力量的合作;肯定了少年司法机构专门化的探索;规定了要采取适合未成年心理特点的审查逮捕、讯问、审理程序,严格逮捕条件,慎捕少捕不捕;肯定了监护人以外合适成年人在刑事诉讼程序中的参与,并特设了法庭教育环节,强化社会帮教;放松了法定不起诉和酌定不起诉的条件;在定罪量刑和刑法执行中比照成年人减轻;注意在诉讼程序中保护未成年证人和受害人,等等。

3.行政法规

劳动教养是中国特色的一项法律制度。“未成年劳动教养是指对有轻微违法犯罪行为,依法不够追究刑事责任或者不予追究刑事责任,但屡教不改,危害社会的未成年人,实行强制性的教育改造的行政措施。”其规则依据是1957年国务院发布的《国务院关于劳动教养问题的决定》以及后来发布的《国务院关于劳动教养的补充规定》。在这个行政法规中,未成年劳动教养除了在年龄上与劳动教养者有特别规定外,其他基本相同。在涉及未成年违法犯罪处遇方面,还有针对卖淫嫖娼对象,国务院1993年制定的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》,不过可惜的是这个行政法规并没有针对未成年有特别之“关照”。其实,无论是劳动教养抑或收容教育,还是由刑法提及并由相关部门规章和相关规范性文件规定的未成年收容教养措施都是限制人身自由的公权力行为,应当由法院以一般法律以上位阶为规则决定。

4.地方性法规和部门规章

在地方性法规方面,集中体现在各省、直辖市、自治区人大常委会制定通过的对于《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》的实施办法或者细则、条例。尽管具体名称有所不同,但都是对以上“两法”的具体落实和进一步规定,出发点都是根据各地具体情况,使“两法”更有操作性并细化相关责任和程序。

涉及少年司法的部门规章主要出自公安部和司法部,多涉及未成年人矫治。公安部于1995年发布了《办理未成年人违法犯罪案件的规定》,这也是在未成年刑事诉讼中,公安机关发布的最为全面的一个部门规章。在此规定中,规定了公安机关对于未成年违法犯罪案件承办机构或人员的专门化,提到了家长或者监护人或者教师的到场权问题等。另外司法部发布的相关部门规章也是少年司法违法犯罪处遇的重要依据,比如1999年司法部制定的《少年教养人员管理工作办法(试行)》以及2003年的《未成年劳动教养人员办理教育工作规定(试行)》等。

5.规范性文件

一些富有争议的少年司法领域的改革措施都是各级法院和检察机关的实践探索经验,因此其具体规则往往是自我部门的自我规范。比如在暂缓起诉的探索中,都由各市区检察院制定关于未成年刑事案件暂缓起诉的规定,因此造成具体的适用范围、适用条件等都有地区差异。同样借鉴国外经验的暂缓判决制定,相应的规范也是“各自为政”,如河南兰考县法院审判委员会讨论通过的《未成年刑事案件暂缓判决暂行规定(试行)》。另外,例如富有少年司法特色的特邀陪审员制度目前最高的规则依据也是最高人民法院、原国家教委、全国妇联等1991年发布的《关于审理少年刑事案件聘请特邀陪审员的联合通知》这个全国规范性文件。上文提到的1991年《通知》和2010年《意见》都是牵涉多个性质部门发布的全国性的规范性文件。

三、少年司法规则系统存在的缺陷与不足

成熟的少年司法规则应该体现在三个主要方面:首先,有一部以上的核心法律,使少年司法操作性具有法律依据;其次,从中央到地方形成一个完整、系统、立体的规则层次;最后,少年司法规则必须和我国的政治体制、文化环境相适应。审视现今的少年司法规则发展状况,虽总体处于完善之中,但有以下亟须正视的问题。

1.规则系统没有独立性、专门化

2010年《意见》继续延续了以前司法解释和相关法律法规以及体现少年司法刑事政策的规范性文件的处遇方式。比如在羁押措施适用、减刑、假释采用了比照成年人的做法。“由于现行未成年人刑事司法规范基本上依附于普通刑事司法,而普通刑事司法在这方面的专门规定不多,缺乏可操作性,导致未成年人刑事司法实践的规范缺失。”

实际上,许多少年司法领域,实体法和程序法的“特殊性”仅是对成年人标准的一定降低,是量的变化。而一个专门化成熟的少年司法规则系统应该是独立的、完整的,区别于成人系统的,有其规范特殊的少年司法组织、程序和处遇措施。

2.规则层次偏低

靠单独或者联合发文来弥补规则系统,发文的内容往往只是把问题提出来,大多是口号式的,对于具体协调的内容往往不提,协调内容比法律往往还原则。我国的少年司法是“摸着石头过河”,许多实体和程序领域都借鉴了国外的立法和经验,一些少年司法改革的发文多为针对具体探索而发布的规范性文件,并没有上升到法律范畴,更无法进一步在司法解释、行政法规、部门规章中体现。

虽然我国少年司法多年发展以来积累了不少立法的经验,但是迟迟没有一部类似中国台湾地区《少年事件处理法》和日本《少年法》那样有针对性的少年法。有些措施和改革如果无法上升到“法律”层面就不足以在全国范围内得到长久和持续的贯彻落实,更重要的是没有足够的救济渠道,各部门会在各种因素的制约下搁置各种“规范性文件”。提高少年司法立法的层次,制定一部突出程序的少年法是以后少年司法领域改革的一个突破点。

3.规范文件中试水之举遭受“合法性”和“约束力”责难

不少在少年司法改革中需要坚持的措施,比如说合适成年人、前科消灭以及暂缓起诉、暂缓判决等制度的执行因为没有明确的法律依据而遭受到“合法性”的质疑。在刑事诉讼法对少年司法存在“天然缺陷”的情况下,各种探索性的改革都有巨大的风险,种种认为少年司法改革措施违背基本法律的观点,在各级层面,尤其是在司法系统和行政系统甚至是执政党高层产生影响,也进一步限制了各种探索的全面开展,有些探索甚至无疾而终。

即使一些少年司法中的有益探索并没有“违法”责难,但是由于规范性文件效力支撑的不足,往往没有采用绝对化或者说禁止性的规定,比如2010年《意见》中对分案起诉、合适成年人参与、未成年被害人案件办理中使用了“可以”、“一般应当”、“有条件”等模糊词语,并没有明确责任,只是强调其具体实施会作为部门考核标准参考。

4.制定发布主体多、杂

在一部统一的少年法制定前,要充分调动两高司法解释和司法部和公安部制定部门规章的权力,各司其职,完善少年司法实体和程序领域的规则。在规范性文件层级,笔者认为,由于牵涉到具体工作的落实,往往会不同部门联合发布,造成了发布主体的不稳定,由于这些规范性文件牵涉到群众组织,比如妇联和共青团,还有社会团体如总工会,往往一些文件的起草工作还主要让其承担,笔者认为由共青团等组织主要担任起草工作是不合适的,共青团和妇联可以通过调查研究提供立法和制定规范性文件的建议和意见,在具体要其配合相关文件落实时,可以由其全国性组织加以转发和落实。

5.救济渠道无法显化、制度化

如果相关部门没有按照规范性文件操作侵害了未成年权益时,如何进行权利救济,这是一个不得不面对的问题,规范性文件往往是倡导性作用,此时相关部门的义务仅仅靠一种内部的自我约束和监督保障。我们必须寻求一种制度化的救济渠道,要细化各级未成年保护委员会职能,将其办公室设立在政府职能部门之下,不仅仅定位于议事协调的职能,而是帮助未成年人在违法犯罪处遇程序中的维权。

少年司法需要跨部门合作,立法和规范性文件的发布如果涉及到跨部门、多部门配合,不得不涉及到部门利益的问题,部门角色定位的问题。红头文件涉及到各个部门时,尤其是倡导性的文件想要达到预期的效果难度可想而知。一个司法内配套体系的建立需要一个有效运行的配合机制,这个机制的背后是一整套行之有效的规则,徒法不足以自行,何况如果没有“法”的有效支撑呢。

四、建议和结论

我国少年司法规则过于凌散,现实中新情况、新问题层出不穷。大量与未成年人权益和违法犯罪的内容,在法律和法规中找不到,导致执行者无所适从,也难于将预防和保护工作落实。

在现有条件下,一方面要提高未成年司法相关规则的效力层次,全国性的少年司法规则要尽量上升到部门规章以上级别,在法律具体理解和适用方面尽量由两高出台司法解释并进行系统梳理,为单独的未成年刑事和刑诉法律出台更加具可操作性、精细化的法律制定作准备。在涉及多部门职能的情况下,由国务院制定行政法规,避免多部门规范性文件的重复出台和执行不力问题。另一方面,要充分运用地方人大及其常委会的立法权,制定更加细化和具有操作性和救济性的地方性法规,将一些好的探索用地方性法规形式固定下来,提升其效力和地位,作为少年司法审判的依据和参考。

我国在省级层次已经逐步成立了未成年保护委员会等议事协调机构,但是国家级的未成年保护委员会却迟迟没有成立。虽然也有人建议在未成年保护委员会的基础上建立青少年事务局,把青少年事务纳入政府职能管理范围,但是从目前来说,协调机构模式还是比较切合实际的。青少年保护和预防犯罪专门机构的成立一方面可以解决多部门职能重叠、部门利益博弈的问题,另一方面就是依托其组织机构特殊地位和话语权推动少年司法的立法展开。

吴邦国委员长在十一届人大四次会议上庄严宣告中国特色社会主义法律体系已经形成,作为其重要组成部分的少年司法法律分支体系在其中占有何种应然和实然的地位!少年司法法律体系是少年司法规则系统最主要的组成部分,审视我们当今少年司法整个规则系统发展状况,我们任重道远。

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[5]张文娟.中国未成年人保护机制研究[M].北京:法律出版社,2008.

Some Defects and Problems in China’s Juvenile Judicial Rules System

ZHOU Lingmin

(Graduate Education School,East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042,China)

Juvenile judicial rules system is an important component of the juvenile judicial system,its process of perfection and maturity is a sign of continuous progress for juvenile justice system.Surveying the rules of the existing juvenile judicial system reflects some defects and problems.It is a necessary and hard task for China’s future juvenile judicial system to further integrate the juvenile judicial rules system and make high class,high efficient judicial rules.

juvenile justice;rules;defects;levels;system

DF48

A

1008-469X(2011)04-0047-04

2011-05-15

周羚敏(1987-),男,浙江嘉善人,华东政法大学研究生教育学院刑法专业硕士研究生,主要从事青少年犯罪、少年司法等研究。