加拿大对西北通道控制立法之分析

王泽林

加拿大对西北通道控制立法之分析

王泽林*

美国政府一直认为西北通道是国际海峡,即用于国际航行的海峡,但是加拿大认为西北通道是其本国的历史性内水,并且通过制定一系列的法规加强对该通道的控制。本文通过对加拿大北极水域航行的相关重要立法进行介绍,分析了加拿大的立法对于控制西北通道的意义所在。

加拿大 西北通道 北极水域

一、“曼哈顿”号与《北极水域污染防治法》的制定

美国“曼哈顿”号油轮是第一艘完整通行西北通道的商船。1969年8月,“曼哈顿”号从美国东海岸出发,并没有运载任何货物(不过在船舶的油罐中装满水来模拟载货),并在抵达阿拉斯加后象征性地带走一桶原油,然后于9月英雄般地返回到纽约港。这次试验性的航行是在加拿大“麦克唐纳”号破冰船和“劳伦”号破冰船、以及美国“北风”号破冰船的帮助下得以完成。①Arctic Council,Arctic Marine Shipping Assessment,2009.但此次航行美国并未向加拿大征得事先同意。②David Vanderzwaag,Shipping and Marine Environmental Protection in Canada:Rocking the Boat and Riding a Restless Sea,in Donald R.Rothwell and Sam Bateman,ed.,Navigational Rights and Freedoms and the New Law of the Sea,The Hague:Kluwer Law International,2000,p.209.

“曼哈顿”号的该次航行在加拿大民众间激起强烈的反应,加拿大民众要求政府确认加拿大在北极的主权,加拿大政府也意识到“曼哈顿”号事件的深远影响,担忧美国将开启西北通道商业航行的先例,其它国家群起而效仿,从而严重削弱加拿大的北极主权要求。①D.M.Mccrae,The Negotiation of Article 123,in Franklyn Griffiths,ed.,Politics of the Northwest Passage,pp.99～100.转引自郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第69页。“曼哈顿”号同时也引起加拿大认真考虑如何保护在北极的传统主张以及如何去赢得国际社会对其一些非传统观点的支持。②Raymond W.Konan,The Manhattan’s Arctic Conquest and Canada’s Response in Legal Diplomacy,Cornell International Law Journal,Vol.3,1970,p.190.

1969年10月,加拿大政府以防治北极污染为由,内部提出三种拟解决方案(宣布主权、划定直线基线和扩大管辖权),③加拿大起初主张的这三种解决方案最终都一一得以落实。1969年10月24日,加拿大时任总理特鲁多在议院的演讲中提到,加拿大需要一部法律来保护加拿大北极的生态平衡,主要内容是制定反污染的规则。他认为,污染现在已经成为一个关键问题,制定反污染规则并不是来宣称加拿大的主权,而是加拿大对“在北极群岛的陆地、海域、冰区所特有的生态平衡提供保护,以尽到加拿大对全人类的责任……加拿大将提议一个北极水域利用的政策来保护环境。”加拿大邀请国际社会与加拿大一起来建立这个新的概念,即“一项国际法制度来确保人类有权利去生活在一个有益健康的自然环境中”。④Robert S.Reid,The Canadian Claim to Sovereignty over the Waters of the Arctic,The Canadian Yearbook of International Law,Vol.12,1974,pp.120～121.

1969年11月11日,特鲁多在纽约访问了联合国秘书长吴丹,双方讨论了北极污染控制的问题,认为目前存在协调和急迫的努力去发展北极水域的国际控制。⑤“Trudeau plays down Arctic control issue”,The Globe and Mail,November 12,1969, p.1.加拿大希望通过意在实现北极水域控制的国际反污染措施新建议来获得国际支持。1970年2月,利比里亚的“箭”号油轮在切达巴克托海湾搁浅,溢出的石油污染了海湾和新斯科舍省沿岸。这起事件引发两个后果,一是加拿大对1970年4月通过帕里海峡的美国“曼哈顿”号油轮强加了一系列的安全规章,并令其执行;⑥Robert S.Reid,The Canadian Claim to Sovereignty over the Waters of the Arctic,The Canadian Yearbook of International Law,Vol.12,1974,p.124.二是加快了北极水域反污染立法的进程。1970年4月8日,加拿大政府向议院提交《北极水域污染防治法》的提案,随后众议院全体一致通过该议案。⑦全体一致通过的票数比例是198:0票,“这让整个世界知道:在这个问题上,加拿大人是团结与全体一致的。”参见The Globe and Mail,April 22,1970,p.1.Quoted from Robert S.Reid,The Canadian Claim to Sovereignty over the Waters of the Arctic,The Canadian Yearbook of International Law,Vol.12,1974,p.124.

1970年4月15日,特鲁多在加拿大通讯社年会上讲到,“毫无疑问,我们的污染立法超出了国际法的范围,我们突破这个防线,努力去发展这个原则,即保护每一个生活在这个星球上的人。”虽然加拿大的立法目的似乎更远大,但是具体而言,这部法律的确立也源自于毗连区的概念。①Barnaby J.Feder,A Legal Regime for the Arctic,Ecology Law Quarterly,Vol.6,1978, p.806.在同一天,美国政府发布一篇新闻稿,根据海洋法的传统原则,质疑加拿大该项立法的国际效力。美国政府认为“如果不经美国之反对,加拿大的行为将为世界其它地区违反海洋自由原则开创一个先例……商船航行将会严重受限,海军活动将会遭受严重损害。”②Dept.of State Press Release No.121(April 15,1970),reprinted in International Legal Materials,Vol.9,1970,p.605.Robert S.Reid,The Canadian Claim to Sovereignty over the Waters of the Arctic,The Canadian Yearbook of International Law,Vol.12,1974,p. 127.

1970年4月16日,加拿大政府以照会的形式回复美国政府,重申对国际制度之倾向,声称“加拿大政府热切希望,在加拿大所提立法的框架之内,达成一个国际社会所接受的北极航行规则。”加拿大认为,《北极水域污染防治法》是基于“沿岸国高于一切的自卫权来保护其环境不受到严重的威胁”,加拿大单方的这个立法行为对发展国际法也是一项积极的贡献,因为国际习惯法已经确立的原则包含以国家实践去发展国际法。面对美国要求加拿大将该争议提交国际法院的建议,加拿大表示拒绝。③Robert S.Reid,The Canadian Claim to Sovereignty over the Waters of the Arctic,The Canadian Yearbook of International Law,Vol.12,1974,p.128.

《北极水域污染防治法》规定该法适用的水域是“北极水域”,即“位于加拿大领土外缘向外延伸100海里(现已修改为200海里),④修正后的1985年《北极水域污染防治法》将北极水域解释为“包括加拿大的内水、领水和专属经济区,北纬60°以北,西经141°以西、专属经济区外部界限之内的水域…加拿大与格陵兰之间的水域则用国际边界线取代专属经济区的外部界限。”因而,加拿大将北极水域的范围扩大到与其专属经济区同样的范围,即200海里。Arctic Waters Pollution Prevention Act 1985,Article 2.北纬60°以北,西经141°以内的毗连加拿大陆地和岛屿之内的水域。”加拿大与格陵兰岛之间的海域除外,适用于等距离线加拿大一侧的海域。⑤Arctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 3(1).显然,当时美国提出抗议的一个重要原因即是加拿大将本国的立法管辖范围延伸到当时的公海之中。

此外“北极水域”包括上述范围内的所有水域,不管是处于流动状态还是处于结冰状态。⑥Arctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 3(2).该法禁止在北极水域放置废弃物,包括在陆地或者岛屿上放置废弃物,其可能会致使该废弃物进入北极水域的情况,并对违反者规定了惩罚措施。⑦Arctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 4.

该法规定加拿大总督可以划定船舶“航行安全控制区”,禁止任何不符合标准的船舶在“航行安全控制区”内航行,①例如要求船舶配备达到规定的标准,如船体和油箱的结构,包括其所使用材料的强度,双壳船舶……配备有资质之引航员或冰上导航员之协助等等条件。Arctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 12.以及赋予污染防治官员很大的权力,例如登临位于“航行安全控制区”的任何船舶进行检查,以确定该船舶是否符合标准。②Arctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 15.

“任何个人或船舶不得于北极水域放置或允许放置任何类型的废弃物;或者在加拿大陆地或岛屿之上的任何地方放置或允许放置废弃物,前提是这种放置会导致废弃物或任何其它废弃物可能进入北极水域。”③Arctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 4(1).如果船舶之船主违反这一规定,或者船舶遇险可能会引起废弃物之排放,则必须即刻向污染防治官员报告废弃物的放置情况或船舶遇险情况。④Arctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 5(2).

图1 加拿大的“航行安全控制区”⑤Canada Shipping Safety Control Zones Order.

二、加拿大北极水域航行的强制报告制度

自《北极水域污染防治法》通过之后,加拿大陆续制定一系列的法规来加强对西北通道的控制。截止目前,相关的法规主要有:《北极水域污染防治法》,以及依据该法制定的《北极水域污染防治规章》和《北极航运污染防治规章》;《加拿大航运法》;《海事责任法》;《海运安全法》和《可航水域保护法》。①下载于http://www.tc.gc.ca/eng/marinesafety/debs-arctic-acts-regulations-menu -2272.htm,2011年9月1日。

《北极水域污染防治法》和《北极水域污染防治规章》规定措施防止船源污染,特别是规定针对北极水域排放废弃物的措施。《北极航运污染防治规章》规定在北极航行的船舶构造及操作方面的事项,该规章包括一个“区域与时间制度”,将北极分成16个“航行安全控制区”,每个区域都针对不同冰级的船舶规定了固定的开放与关闭时间;②具体的各区针对不同的船舶开放与关闭的时间,可参见加拿大的Zone/Date System Map and Dates of Entry Table,下载于http://www.tc.gc.ca/eng/marinesafety/debs-arctic -acts-regulations-zds-chart-2014.htm,2011年9月1日。《加拿大航运法》是关于加拿大航运的基本立法,它适用于加拿大的所有水域,包括北极,用来规范海洋运输和休闲游艇的安全以及海洋环境的保护;《海事责任法》用来规范船舶之船主和(或)操作员对其船舶和操作之后果所承担的责任;《海运安全法》规定海洋运输的安全事项,适用于在加拿大的船舶和海洋设施,以及加拿大之外的加拿大船舶;《可航水域保护法》用来规范阻碍航行或加重航行危险之事项,包括渡轮缆线和吊桥之内容。

1977年加拿大建立“北加拿大交通规章系统”,规定所有的船舶进入加拿大北极水域前要向加拿大海岸警队报告,但是,它并不是一种强制性的报告制度,而是自愿制度,由船舶决定是否报告。

目前依据2001年《加拿大航运法》,加拿大通过《北加拿大船舶航行服务区规章》(SOR/2010-127)并于2010年7月1日生效。该《规章》对进入加拿大北极水域航行的船舶(包括本国和外国船舶)规定强制性的报告制度,具体的内容如下:

1.进入“北加拿大船舶航行服务区”才须报告,该区域可参看下面示意图,具体规定参看该《规章》第2条。

图2 “北加拿大船舶航行服务区”示意图①NORDREG Zone,下载于http://www.tc.gc.ca/eng/marinesafety/debs-arctic-shipping-operations-nordreg-357.htm,2011年3月1日。

2.接收船舶报告的部门:加拿大北方船舶报告系统和加拿大海岸警卫队指定接收报告的一个海事通信和航行服务中心。②Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations,Article 10.

3.具有报告义务的船舶类型:③Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations,Article 3.

(1)总吨位300或300以上的船舶;

(2)从事拖或推另一个船舶的船舶,它们的总吨位之和在500或500以上;和

(3)装载污染或危险货物的船舶,或者从事拖或推另一个船舶(该船舶装载污染或危险货物)的船舶。

该《规章》还规定报告的船舶处于不同位置时应该报告的相应内容,另外还列表详细规定具体的报告内容如船舶名称与国籍、船速、船舶所处经纬度、所载货物等等。简言之,该报告制度主要确立了四种不同类型的报告内容:一是航行计划,这要求在进入“北加拿大船舶航行服务区”之前报告;二是位置报告,要求在进入“北加拿大船舶航行服务区”之后报告;三是最终报告,要求船舶在停泊或离开的时候报告;四是偏离报告,要求船舶在偏离航行计划的时候报告。

综上所述,2010年7月1日起,加拿大政府开始有选择性地要求通过西北通道的船舶向其进行强制性地报告,改变了过去只要船舶不靠岸,是否报告由船舶自愿决定的做法。当然从表面上看,加拿大这样做的理由是为了环境安全,便于海岸警卫队保护这些船舶的安全航行,随时监控那些运载有污染物、石油或者危险物船舶的行踪,以便在发现灾难时迅速展开紧急行动,①Arctic vessels must register in Canada,下载于http://www.cbc.ca/news/canada/north/ story/2010/06/22/arctic-nordreg-marine-regulations.html,2010年6月22日。另外还可以给这些船舶提供信息服务以及必要的破冰服务。

三、加拿大控制西北通道所涉立法之分析

如果说以前加拿大对西北通道之态度并非十分明朗,但自1975年起,加拿大对西北通道的态度则变得强硬和清晰,该年五月份加拿大外部事务国务卿艾伦·麦凯琴发表声明:“加拿大的西北通道并不适用于国际航行,并且加拿大认为北极水域为加拿大的内水,过境通行不能适用于北极。”②Canada,Proceedings of Standing Committee on External Affairs and National Defence, No.24,p.6(22 May 1975);emphasis added.Donat Pharand,Canada’s Arctic Waters in international law,1st ed.,New York:Cambridge University Press,1988,p.215.

目前加拿大对于西北通道的立场是:该航道是加拿大历史性内水的一部分,加拿大对航道享有完全的主权,包括具有单方面制定法律规章保护加拿大利益的权利。加拿大政府并不禁止西北通道用于国际航行,认为用于国际航行亦符合加拿大的利益,但是航行须符合加拿大制定的规章制度。③William P.C.Rompkey and Ethel M.Cochrane,Rising to the Arctic Challenge:Report on the Canadian Coast Guard:Report of the Standing Senate Committee on Fisheries and O-ceans,Journals of the Senate,Thursday,March 12,pp.21～25.

虽然外国船舶通过西北通道是否需要得到加拿大的批准或同意,加拿大的本国法律一直未有明确的法律规定,但是从加拿大的实践以及立法中可以推断出,外国船舶通过西北通道无疑需要得到加拿大政府的事先同意。

近年来的实践中,如俄罗斯、巴哈马、瑞典等国破冰船的穿行均事前得到加拿大政府的批准。④郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009版,第148页。依据加拿大海岸警卫队的数据,2007年有86艘船舶进入加拿大的北极水域,包括丹麦、德国和俄罗斯的科学研究船,完整通行西北通道的有11次,其中5次是游船通行。①Northwest Passage opening or not?,下载于http://www41.statcan.gc.ca/2008/4017_ 3119/ceb4017_3119_001-eng.htm,2010年2月6日。

1969年美国“曼哈顿”号油轮通过西北通道的时候,因为没有向加拿大申请同意,而引起加拿大国民的强烈反应,1985年美国“极地海”号破冰船横穿西北通道时,加拿大政府也要求美国必须提出通行申请,但美国政府置之不理,强行穿越西北通道进而引发外交事件,从而导致两国于1988年1月11日签署《北极合作协定》,规定“美国政府许诺,美国(政府)的破冰船在被加拿大主张为内水水域的所有航行应该取得加拿大政府的同意”。②Agreement between the Government of Canada and the Government of the United States of America on Arctic Cooperation(11 January 1988).

不过这个协定内容还是相对模糊的,虽然第3条第4段规定美国破冰船通行前需要取得加拿大的许可,但是该条第3段规定“加拿大政府和美国政府依据公认的国际法原则,同意通过各自破冰船的航行,发展和分享科研信息,促进对该地区海洋环境的认识”。③Agreement Between the Government of Canada and the Government of the United States of America on Arctic Cooperation,Article 3,Paragraph 3.这样的规定为两国之间的默契合作提供依据,即美国破冰船每次以对该地区海洋环境的科学研究为目的而提出航行申请,加拿大政府则根据该条款同意美国破冰船通行。但是这一条款同时埋下伏笔,即美国破冰船如果不是以该地区海洋环境科学研究为目的之航行,严格从该协定条文分析,并不需要取得加拿大政府的同意。另外,美国的上述协定仅限定于美国政府所有或所用的破冰船,其它类型的船舶均未涉及,其它船舶的通行问题仍然亟待解决。

因此,从实践来看,除了美国1969年“曼哈顿”号油轮和1985年“极地海”号破冰船没有取得加拿大政府的事前同意而通过西北通道外,还未发现有其它未取得加拿大政府的同意而在西北通道航行的实践。面对美国这样的强大邻国,加拿大政府尚不予妥协,而坚守北极群岛内的西北通道水域是其本国内水,享有完整的主权,要求外国通行时取得其事先同意,更何况面对其他国家船舶的通行。

另外,从加拿大的现有立法来看,加拿大对北极水域的控制或管辖正处于不断加强之态势。从制定《北极水域污染防治法》到近期北方船舶报告系统的强制报告制度,均是在加强对北极水域的实际控制,更何况位于北极水域中的西北通道之水域。例如,依据《北极航运污染防治规章》,规定北极水域航行的船舶构造及操作,同时也将北极分成16个“航行安全控制区”,每个区域都针对不同冰级的船舶规定固定的开放与关闭时间,因而,如果船舶在加拿大的这16个“航行安全控制区”内航行时,都需要遵守该规章所规定的船舶等级标准与时间,否则也无法在该海域航行;《北极航运污染防治规章》规定非加拿大的船舶,如果也并非1960年或1974年之《国际海上人命安全公约》之下的船舶,除非符合本国的一些规定,否则亦不能在北极水域航行等内容。①Canada,Arctic Shipping Pollution Prevention Regulations,Article 4.

1970年《北极水域污染防治法》以及之后通过的相关法规虽然规定船舶在北极水域航行时应该遵守的一些规定,但是并没有规定这些船舶负有向加拿大政府报告之义务,因而如果这些船舶在北极水域航行时并未报告,加拿大政府如未发现这些船舶,则难以起到监管之效果。因而,为进一步加强对航行于北极水域船舶之监管,2010年7月1日生效的《北加拿大船舶航行服务区规章》规定,对进入加拿大北极水域航行的船舶(包括本国和外国船舶)实行强制性的报告制度,特别需要注意的是,此处规定的报告水域范围是“北加拿大船舶航行服务区”,其范围已经超过前面的“航行安全控制区”范围。

“航行安全控制区”的外部界限是加拿大专属经济区的外部界限,所以这意味着外国船舶在通过加拿大北极水域的专属经济区时负有向加拿大强制报告的义务,当然这便于加拿大对这些船舶进行监管,以检查这些船舶的构造是否符合航行于北极水域的标准,以及是否违法排放废弃物等事项。

如果说加拿大的《北极水域污染防治法》以及其它相关法规符合《联合国海洋法公约》第234条关于“冰封区域”的规定,但是《联合国海洋法公约》并没有要求外国船舶在通过一国的专属经济区时负有向沿海国强制报告的义务,因而加拿大的强制报告之规定是否违反国际法尚有待研究,本文此处考虑的是:这也意味着外国船舶通过位于北极水域之中的西北通道水域也负有向加拿大强制报告之义务,而此种报告则让加拿大政府拥有更充分的时间去决定是否允许该外国船舶通过。

综上所述,加拿大实际上已经通过立法和实践对西北通道的航行进行实质性的控制,加拿大的这种行为对于主张西北通道水域为其本国内水,进而否定西北通道是用于国际航行之海峡造成一种即存之事实,假如未来西北通道的法律地位问题爆发争端,这种即存之事实对于加拿大而言无疑是一种裁判之优势证据。

(编辑:邓云成)

*王泽林,西北政法大学国际法学院讲师,法学博士,上海交通大学博士后研究人员,上海交通大学海洋法律与政策研究中心兼职副研究员。电子邮箱:wangzelin@gmail.com。本论文获国家海洋局国际合作司(港澳台办公室)和中国极地研究中心联合项目——“加拿大西北通道法律与政策研究”(项目编号:QY201001-04)资助。