黑河口岸对俄出境务工人员劳动权保障现状调查报告

庞振寰

(中央民族大学，北京 100081)

［龙江商务］

黑河口岸对俄出境务工人员劳动权保障现状调查报告

庞振寰

(中央民族大学，北京 100081)

在全球化劳务输出的大背景下，为解决中国众多剩余劳动力问题，促进劳务交流，改善劳动力出国环境，以中国对外输出劳务具有代表性的口岸城市黑河为蓝本，针对劳务输出中的出国途径、务工从事行业、纠纷处理方式、政府部门发挥的作用等一系列与劳动权保障相关的问题进行阐述，探求国内劳动力输出障碍的根本原因，以及解决这一问题的根本途径。

劳务输出;劳动权保障;黑河口岸;出境务工人员

据国际劳工组织估计，目前全球每年的流动劳务约为3000万～3500万人，我国劳务输出总量仅占1.5%左右，这与我国人口大国(占世界总人口数的21%)及劳动力资源大国(占世界劳动力总数的25%)的地位极不相称。我国对外劳务输出的规模及创汇能力远低于一些发展中国家，我国外派劳务每年带来的外汇收入不足20亿美元。菲律宾是亚洲最大的劳务输出国，正式登记在册的海外劳工有450多万，占其劳动人口的14.3%，每年寄回国内的外汇收入在60亿～70亿美元之间;墨西哥有8000多万人口，几乎每10人中就有1人在国外工作。全球每年有1000亿美元的海外劳工汇款，拉美地区占1/3，其中又以墨西哥为主要吸纳国，2002年有105亿美元流向墨西哥。与这些国家相比，我国只能算劳务输出的“小国”，不仅输出规模偏小，而且劳务外汇收入也偏低。

与我国劳动力资源丰富情形相反的是与我国相邻的俄罗斯。其人口数量呈现负增长趋势，人口老龄化问题日渐突出，劳动力资源的短缺难以满足经济与市场的开发需要。尤其是俄远东地区，面积占俄国土总面积的36%，而人口只占全国总人口的5%，其丰富的自然资源和稀缺的劳动力资源形成尖锐的矛盾。

现今，俄罗斯迫切需要大量的劳动力输入，而我国是世界劳动力人口大国，有大量的剩余劳动力可供输出，中俄两国的国情很自然地使两国在劳务人员问题上走上了合作的道路。黑龙江省作为与俄罗斯相邻的省份，承担起了对外劳务输出的重任。

黑河口岸是我国重要的对俄边境口岸之一，自1987年黑河口岸恢复对俄经贸，截至2009年7月，黑河市对外贸易进出口总值累计完成116.2亿美元，其中边境小额贸易、一般贸易分别完成62.9亿和53.3亿美元。累计实施对俄工程承包、劳务合作项目351项，金额3.9亿美元，外派劳务30000人。

一、黑河口岸对俄出境务工人员劳动权保障现状

(一)出国务工人员

1.出国方式

自我国1979年实行对外开放政策以来，为了吸收外资、引进技术、发展生产、推进经济体制改革，对外劳务交流成为对外开放的重要举措之一;进入20世纪90年代以后，我国对外开放的步伐逐步由沿海向沿江及内陆和沿边城市延伸。1987年，黑河口岸恢复了对俄经贸，而后每年都有大批中国劳务人员从黑河口岸出境，进入俄罗斯从事各种行业。在开放的人员交流政策下，政府一般并不介入出国人员的管理，对出国务工人员也缺乏统一的备案与管理。务工人员的出国途径有以下两种:

(1)通过劳务输出公司持劳务签证出境。这种方式是合法出国劳务的主要途径，劳务人员与劳务输出公司合作，获得合法的出国务工手续，并通过劳务输出公司获得国外的工作岗位。

(2)经亲戚朋友介绍，持商务签证非法出国务工。这种情况比较普遍，据实地调查了解到的数据显示，我国总共对俄罗斯劳务输出110万人，其中合法，即持有劳务签证的有18万人，其余的均为非法劳工，而这数目巨大的务工人员正是劳动权益被侵犯的主要对象。

2.从事行业

调研发现，从黑河口岸出境的赴俄罗斯的务工人员中，绝大多数是农民，其他的虽然是城市户口，但文化水平较低，平均处于初中文化水平。因而他们只能从事一些高强度、低附加值、劳动力密集型的产业劳动。其中绝大多数的外出务工人员从事农业和建筑行业，稍微有一些技术的是从事电焊、木工等需要单项技能的行业，只有少部分从事零售业。

在中国对俄罗斯劳务合作中，承包工程项下带动的劳务输出比重较大。例如，2002年，承包工程带动的劳务输出有 2507人，占当年在俄罗斯劳务人员总数的20.8%。这类项目主要集中在森林采伐、木材加工、农业、建筑装修等行业。但是，由于远东人口不断减少而中国劳动力大量涌入，俄对外来人口有心理上的排斥感。加上中国部分劳工非法滞留、非法打工，也给俄罗斯政府部门的管理带来诸多不便。因此，以往对俄罗斯单纯劳务输出数量有所减少。但近年来，此类劳务数量又有所增加，主要活跃在建筑、商贸和餐饮等行业。

3.薪金情况

为吸引国内剩余劳动力赴俄务工，出国务工的工资水平一般高于国内平均工资水平。但不同行业的工资水平有较大差异，即使是相同的行业，不同地区，不同劳务公司所给付的工资也不尽相同。

例如，接受访问的几位出国务工人员中，从事零售业一般每年有4万～5万元的收入，而从事建筑业的务工人员每月工资较固定，一般为3千～5千元不等，总体高于国内水平。在权益不被侵害的情况下，出国务工人员能够得到较好的收入。但是，很多时候工资往往会比在国内还低。

4.劳务纠纷

劳务纠纷的出现是出国务工人员最担心面对的了，一旦纠纷出现就意味着出国务工人员的血汗钱不能得偿。劳动纠纷的发生一般有以下两个主要原因:

(1)由于签证种类与实际目的不符发生纠纷。

(2)由于劳动合同诈骗、合同内容与事实不符等合同问题发生纠纷。

这两种是劳务纠纷发生的主要形式，也是最难解决的劳动纠纷形式。赴俄务工人员纠纷解决的方式有:

(1)与劳务公司协商解决纠纷。

(2)请求中国政府部门或驻俄使馆、代表处等机构出面与俄方协商解决纠纷。

(3)在俄当地寻求法律援助，诉诸法律手段解决纠纷。

在以上三种纠纷解决方式当中，因为第三种的维权成本较高，程序较繁琐，所耗费精力及时间更多，出国务工人员主要考虑前两种纠纷解决方式，但是，事实上这两种方式基本不能实际解决纠纷。原因在于，务工人员希望快捷、低成本地解决纠纷与纠纷本身的难于解决性之间的矛盾，这是管理部门努力改进却收效甚微的主要原因。

(二)对外劳务输出公司

劳务输出公司在劳务输出中扮演着重要的角色，同时也是解决问题的症结所在。劳务输出是政府鼓励的民事行为，政府部门一般不在劳务人员出国过程中介入，劳务人员对出国务工又不了解，因此，劳务公司成为整个程序的主导。

1.选择外派劳务公司时的注意事项

(1)外派劳务公司需经商务部批准，获得商务部颁发的《中华人民共和国对外劳务合作经营资格证书》。

(2)具有当地商务主管部门(商务厅或对外贸易经济合作厅)的批准意见(必要时须驻俄经济商务参赞处的批复意见)。

(3)劳务人员俄方雇主需持俄罗斯移民局颁发的《外国劳务用工许可证》，其中对用工人数、工种、劳务来源国有具体规定，每年核发一次(俗称“打工大卡”)。

(4)劳务人员俄方雇主需为赴俄劳务人员办理《外国人务工许可证》(俗称“打工卡”)。

(5)外派劳务公司为赴俄劳务人员办理的是“劳务签证”。

以上五项需同时具备。

2.劳务输出方式

劳务输出公司送出我国劳务人员一般有三种形式:

(1)赴俄公司务工，在俄罗斯本土公司工作的务工人员的权益是最有保障的，也是最少受到侵犯的。

(2)赴中俄合作公司务工，在中俄合作公司务工的外来务工人员的劳动权受到侵害的情况也并不多见。

(3)赴中国人在俄罗斯开办的投资公司务工，务工人员最多受到侵权的便是在此类公司务工。

3.劳务合同

劳务合同是劳资双方在发生劳务纠纷时能最直接也是最有效解决纠纷的法律文书，但劳务人员往往对此并不重视。在走访过程中发现，与用工单位签订正式劳务合同的劳务人员数量很少，很多劳务人员对劳务合同的重要性并不了解，即使了解也很容易受到劳务公司的诱导与欺骗。受访的公司负责人表示其公司会与出国务工人员签订合法合理的劳务合同，同时表示，多数劳务输出公司并不会这样做。

务工人员须签订两份合同:一是与国内外派劳务公司签订的《外派劳务合同》，二是与俄方雇主签订的《劳务合同》。其中条款不应有冲突。劳务合同中需明确劳务人员的合法权益、生活条件、劳动保护、薪酬发放等事宜。劳务公司还需提供经营公司的委托书复印件、经营公司与外国雇主签订的合同复印件。

(三)政府部门

政府部门主要包括商务部门的劳务管理;公安机关管理的签证办理;海关审查;卫生部门检疫以及出现劳务纠纷后相关部门的纠纷处理。

政府部门在劳务输出中所应扮演的角色一直难以明确。一方面，政府作为权力机关，应该为人民的利益服务，理应对劳务输出进行有效的管理并保障劳务输出人员的合法权益。另一方面，黑河作为全国性对俄输出口岸，每年从黑河口岸迈出国门的中国人来自全国各地，从事不同行业，通过不同方式出国，且数量巨大。政府以及相关部门基本不可能进行统一管理。

(四)相关法律法规

我国尚未颁布劳务输出的具体法律，而在政府管理中了又出现了诸多难题，致使地方政府部门难以出台统一的法规对劳务输出情况进行管理。而国务院相关部委出台的部门法规不具有地域性，并不能很好地适应地方的实际情况。处理对外劳务纠纷时无法援引明确的法律依据，只能根据其他法律的基本原则进行裁判，多数案件是通过调解来解决的。同时，也有已经出台的法规却不能得到严格执行。例如，商务部于2004年2月16日下达的《外派劳务培训管理办法》就未能发挥很大作用。此外，劳动和社会保障部、公安部、国家工商行政管理总局联合下发的《境外就业中介管理规定》也对中介问题作出了详细规定。但在本项目组调研过程中发现，大部分中介并不能达到要求，原因就在于国家政策在地方的“水土不服”。

俄罗斯政府相关部门对此也十分重视，双方每年都会针对劳务输出规范问题举行会谈，努力探索能够改善现状的方法，但这个难题一直未能得到解决。

二、对俄劳务输出中存在的问题及改进建议

(一)存在的问题

1.相关立法空白，劳动纠纷处理缺乏法律依据。首先，我国是人口大国，劳动力整体水平较高且价格低廉，具有很大的市场竞争力，为劳务输出立法是实现劳务输出市场化的前提条件。其次，国内就业压力增加，大量劳动力剩余，造成诸多社会不稳定因素。为劳务输出立法可在保障输出人员劳动权的前提下，间接鼓励剩余劳动力输出，缓解国内就业压力，提高劳动力收入。第三，我国劳务输出总体情况混乱，涉外劳务纠纷呈增长趋势，为保障劳务输出人员的劳动权，劳务输出立法十分必要。

2.国家政策法规存在盲点，难以适应地方现状。近些年来，国务院以及各部委曾多次出台劳务输出相关的政策法规，但这些法规的实际执行情况并不乐观。许多政策法规，例如《外派劳务培训管理办法》、《境外就业中介管理规定》，虽然细致地制定了相关政策，地方政府也能按照其条文进行管理，但其条文内在的制定精神却不能得到体现。对多数条文的履行都流于表面，形式上虽然符合条文，但是却没有实现制定政策的目的。

3.管理机关很多，缺乏统一管理。在劳务输出程序过程中，有权对劳务输出进行管辖的机关部门有很多。例如，商务机关、公安机关、海关、社会保障部门等等，但是，并没有一个独立的机关对如此庞大的出国务工人群进行统一的管理，这无疑给劳务输出的管理带来了不便。

4.签证管理不严格，为劳动纠纷埋下隐患。我国只负责查看是否有签证，有即可出国，不去检查签证是否与其在俄进行的活动相符合;而俄政府则检查其签证是否与在俄的活动相符合，不符合即遣返回国。这造成了一些在俄务工人员利用不符合活动签证而被查处，经常蒙受较大损失。

5.劳务输出人员法律意识淡薄，无法维护自己的合法劳动权益。

(二)改进建议

1.分析研究现状，尽快出台统一规范的地方法规。

2.严格管理，细致分工，发挥各政府机关能动性，采取主动，弥补劳务输出的制度漏洞。

3.统一培训，严格控制培训机构的数量，加大维权知识的比重，切实提高出国劳务人员素质。

［1］王化．论劳动权的基本权利属性［J］．法制与社会，2008(2)(下)．

［2］王月春．论农民工劳动权益的法律保障［J］．河北软件职业技术学院学报，2008，3(1)．

［3］肖黎副，谭忠真．制约我国劳务输出的障碍及对策［D］．湖南衡阳师范学院．

［4］林嘉．论劳动权的法律保障［J］．议政热点·热点研究，2006(6).

［5］郑春芹．浅谈如何加强和改进劳务输出管理［J］．胜利油田职工大学学报，2008(5)．

In the global contextof labor export，to solve the problem of surplus labor in China and to promote the labor exchange to improve the environment of labor abroad，with China exporting labor representative of the Heihe port，we aim the abroad way of labor services export，the industry which workers in，handling disputes，the role of government and labor rights protection and a series of issues related to elaboration．We explore the root causes of barriers to the domestic output of labor，and the fundamentalway to solve this problem．

labor export;labor rights protection;Heihe Port;exitworkers

F241

B

1002－2880(2011)05－0004－03

(责任编辑:马 琳)