社区矫正制度探析

管仁亮,王 璐

(1西南政法大学法学院,重庆400031;2青岛科技大学 法学院,山东 青岛 266061)

社区矫正制度探析

管仁亮1,王 璐2

(1西南政法大学法学院,重庆400031;2青岛科技大学 法学院,山东 青岛 266061)

社区矫正是一种与监狱矫正相对的行刑方式,反映了现代刑罚“报应主义”向“目的主义”的转变,作为一项新的刑罚执行制度,社区矫正工作有其自身的特征和发展规律,但社区矫正工作的理论基础、法律依据、法律程序、具体工作方法等缺陷不断暴露出来,许多热点和难点问题都亟需解决。社区矫正的运行现状考察、英美做法的借鉴、制度法理思考、制度缺陷及完善是社区矫正未来发展的进程。

矫正机制;矫正理念;借鉴;构建完善

引 言

开展社区矫正,是民主与法制建设发展到一定阶段的必然要求,是社会文明进步的一种方式,是构建社会主义和谐社会的必然要求,作为一项新的刑罚执行制度,实际上是探索建设中国特色的社会主义刑罚制度。社区矫正将矫正对象置于社区环境内,使之不脱离家庭生活与社会联系,由承担社区矫正管理监督职责的国家机关在相关民间社团组织和社会志愿者的协助下,整合利用社区资源,在司法裁决或决定的特定期限内,采用一种或多种科学措施实行教育、管理与矫正,帮助矫正对象矫治其心理和行为,促使矫正对象逐渐适应积极健康的社会生活,确保他们顺利回归社会。

一、社区矫正的社会解读

社区矫正,英文 Community correction,有的国家称之为“社区矫治”,它是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯的方法,是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。美国的《国家咨询委员会刑事司法准则与目标》将社区矫正定义为社区中的所有犯罪矫正措施,大陆法系社区矫正指以假释、保护观察和更生保护为中心,罪犯可以在社区自律性生活,以改善更生为目的措施。实务界将社区矫正笼统地定义为“执行刑罚的活动”,[1]或者限定为“非监禁刑刑罚执行活动”,[2]甚至解释为适用各种非监禁刑刑罚或刑罚替代制度,并充分利用社区资源参与罪犯矫正事业的一种罪犯处遇制度。[3]官方社区矫正将社区矫正界定为与监禁矫正相对的行刑方式,指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关组织以及社会志愿者的帮助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑刑罚执行活动。①社区矫正在刑法上,作为一种非监禁刑,有着严肃的刑罚惩罚性,需要法院判决,检察机关监督,公安机关执行。

1.社区矫正理念的转变

社区矫正的理念源于19世纪末期,“矫正复归”行刑理念逐渐走上了历史的舞台,并在随后的半个世纪里,经历了由监禁矫正向社区矫正嬗变的过程。基于监狱长期践行的“惩罚报应”理念逐渐丧失主导地位,监禁与犯罪陷入了一个恶性循环：监禁人数越多,犯罪人数就越多;犯罪人数越多,监禁人数也越多。“监狱是犯罪的学校,它教人实施最有害的犯罪和团伙犯罪”,由此社会对以监禁为主体的刑罚体系产生了怀疑。意大利犯罪学家龙勃罗梭认为,监狱几乎起不到矫正犯罪的目的,应当弱化监狱在刑罚执行中的地位。再者监禁刑的行刑成本巨大,国家投入大量的资本建造监狱、提供监管设备、配备监管人员、为罪犯提供衣物等,这本身并不符合经济学投入与产出原理,逐渐监禁刑不能实现矫正罪犯的功效。第二次世界大战后,犯罪日益增长,监狱人满为患,日益严重的监狱暴力等问题,使人们不得不对监狱制度进行新一轮改革,基于刑罚经济原则的考虑,②现代社区矫正发展的一个重要动因是罪犯的激增导致监狱的爆满,财政经费大幅度增加,以美国为例,州政府行刑设施的运作经费由1984年的59亿美元增加至1996年的207亿美元。面对如此庞大的巨资,政府不得不寻找有效的花费方式来惩罚罪犯和预防犯罪。根据美国矫正项目的平均费用统计,每一个罪犯在监狱服刑每年需要花费15000至25000美元,而在社区监督下,每人每年仅需花费500至1000美元。参见(日)斋藤行博.美国政府行刑设施民营化的动向[J].日本：刑政,2002,(8);刘强.美国社区矫正的理论与实务[M].北京：中国人民公安大学出版社,2003：33。社区矫正模式便应运而生。中国社会矫正的产生,也是基于“矫正复归”行刑理念,国家意识到社区矫正具有刑事制裁性,同时又具有社会工作属性。①社会工作是“国家和社会解决并预防社会成员因缺乏社会生活适应能力、社会功能失调而产生的社会问题的一项专门事业和学科。它的性能是通过社会服务和社会管理,调整社会关系,改善社会制度,推进社会建设,促进社会的稳定发展”。参见张昱.社区矫正中刑罚执行与社会工作的统一性[J].社会工作,2004(5)。

2.社区矫正的惩罚属性

从社区矫正产生来看,社区矫正作为一种刑罚种类,体现了国家对犯罪分子的否定性评价,不仅剥夺了他们的权益,而且使刑罚的痛苦大于或者等于犯罪的快乐。同时认识到社区只是相对于监狱之外的服刑场所,社区矫正的行刑权力不能由社区自主行使,只能由专门的机构来行使。[4]矫正对象尽管获得了更多的自由,但是其社会行为却受到限制,如美国得克萨斯州的监狱犯人宁愿用较短的时间在看守所或监狱而不愿较长时间在社区的监督下,他们认为社区的限制使罪犯负有更多的法律义务,被关着的时间较短则相对容易度日,而且一个公开的事实就是罪犯受到了判决后比守法的公民社会地位低的多。[5]社区矫正总之是一种轻微的惩罚,没有脱离刑罚制裁的本质属性。

3.社区矫正立足于矫治

从发生学意义来看,社区矫正是随着个别预防理论和教育刑理论在刑罚执行领域占主导地位而确立的,如果说社区矫正与传统监禁刑在惩罚的区别仅在于程度上,那么社区矫正的改造则是其与传统监禁刑功能定位上的重大区别。目的刑主义和教育刑主义认为,犯罪是以社会因素为主的多种因素综合作用的结果,犯罪原因大体上包括：(1)犯罪人的自身因素,包括犯罪人的年龄、性别、社会地位等; (2)犯罪的自然因素,包括气候、温度及地理等情况;(3)犯罪的社会因素包括人口密集、公共舆论、家庭情况、立法状况等。[6]犯罪是一种非常复杂的生理、心理和社会反应过程,涉及心理学、医学、社会学和法学等方面的知识,从矫正的历史来看,人们曾试图发现“神奇的方法”来改造罪犯。一些专家曾假设人们能发现一个单独类型的矫正项目来适用于每一个人,但效果并不理想。社区矫正针对传统监禁刑矫治罪犯单一性的缺陷,基于“处遇的特色”思想,认为对罪犯应采取一个更为综合的、全面的方法。[7]从各个角度认真分析犯罪人的犯罪心理,才可能“对症下药”成功地矫正犯罪人,主要通过各种心理咨询、物质帮助、情感关怀等手段将其成功改造为适应社会主流文化的人。[8]社区矫正是一项高度复杂的社会改造系统工程,这是社区矫正与传统监禁刑所不同的重要特色。

4.刑罚执行空间的转变

刑罚执行空间的转变是社区矫正与监禁刑的重要区别,谈及社区矫正将矫正对象置于社区之中进行教育、矫治,适应他们需要的环境之中,包括居住在他们自己的家中,获得一定的教育和咨询,扮演作为公民或家庭成员的“正常”角色,在一个开放的空间中从事自由社会中的工作和生活。社区矫正通过刑罚执行理念的转变,减弱这种标签化给罪犯带来的负面影响。但是,社区矫正与无罪释放有本质的区别,矫正对象仍然受到社区的监督②以美国为例,在社区中对罪犯的限制主要表现在以下方面：晚上宵禁,每周的毒品测试,每月到办公室汇报情况,进行社区服务,一些人需要参加毒品矫治项目,限制他们对武器的拥有。,罪犯可能因越轨行为而被撤销社区矫正,重新被送入监狱或看守所,社区矫正仅仅是刑罚执行空间的转换,自由是相对的自由。

二、社区矫正的历史沿革

1.发达国家地区实行社区矫正法律制度的历史现状

20世纪60、70年代,社区矫正制度在发达国家和地区得到迅速发展。美国的矫正教育运动始于1789年,那时基督教牧师威廉 ·罗各斯(W illian Rogers)在美国费城的核桃街拘役所 (Walnut StreetJail)首次为被收容者开设教育教学课程,从此在美国拉开了矫正刑的帷幕。[9]20世纪60年代,社区矫正逐渐代替了监禁刑,成为了当时流行的刑罚执行方式,处罚措施主要有：转向处置、缓刑犯和假释犯的保护观察、家中监禁。[10]美国正式的社区矫正工作人员约7万人,其中在缓刑办公室的有3.2万多人,在假释办公室的有1.03万人,在缓刑和假释合署办公室的有2.6万多人。[11]英国的社区矫正实践始于19世纪后半叶,矫正刑制度在立法的框架之下,是作为一种针对较轻犯罪的单独主刑刑种而存在,社区矫正立法体系是由多个单独的社区矫正令组成,社区矫正的刑罚措施主要有：缓刑和假释的保护观察、社区服务令、将缓刑与社区服务令结合起来的混合令、宵禁令、禁入令、电子监控。[12]加拿大联邦级的矫正局负责对联邦矫正机构(加拿大已将监狱统称为矫正机构)和联邦社区矫正的管理,省级矫正机关负责对省一级矫正机构和社区矫正的管理。与联邦矫正局平行的机构有国家假释委员会,在部分省一级也设有假释委员会,设有高级假释官、行政经理、项目管理者、牧师、电脑技师、个案管理工作者等,假释官又分为监狱的假释官和社区的假释官。[13]日本实行社区矫正侧重于保护观察和更生保护,保护观察是适用范围最广的社区矫正制度,主要适用少年犯、缓刑犯和假释犯;更生保护制度主要适用于刑满释放人员、免除刑罚执行者、暂缓起诉者,强调帮教和对困难者的指导与帮助。我国港台地区,没有专门的社区矫正法,也没有专门的刑事执行法,而是采取制定一些单行的法规和条例来调整社区矫正中的法律关系。①例如,香港地区制定的《社会服务令》和《感化缓刑令》,社区矫正的措施主要有：感化服务、住院训练、社区服务令,对刑满释放人员还包括家庭辅导服务、出狱人辅导;台湾地区制定的《更生保护法》和《少年事件实施细则》。

2.中国社区矫正司法实践现状

(1)社区矫正的司法实践

新中国成立之后,从20世纪50年代中期,相继建立各类少年矫正制度,属于社区矫正的雏形。2000年之后国家对社区矫正制度建设的步伐加快,最早的社区矫正实践是由石家庄市长安区人民检察院[14],2003年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于开展社区矫正试点工作的通知》,[15]截止至2009年底,全国共有29个省(区、市)的 15621个乡镇(街道)开展试点工作。上海市②上海建立了包括《社区矫治工作细则》《、社区矫治工作者手册》《、社区矫治对象手册》《、社区矫治志愿者手册》《、社区矫治对象考核奖罚办法》等在内的一系列制度。在矫正试点初期就提出了培育社团、强调非政府机构参与矫正工作的思路,秉承公众参与的理念,成立了专门介入矫正工作的社团——上海市新航社区服务总站,聘用了450名社工,富有成效地从事社区矫正的事务性、服务性工作,也成为上海社区矫正工作的特色之一。[16]北京市成立了社区矫正工作领导小组③中共北京市委政法委员会、首都社会治安综合治理委员会《关于开展社区矫正试点工作的意见》,北京市社区矫正领导小组起草并发行的《北京市社区矫正工作实施细则(试行)》。自2005年3月份以来,北京市司法局通过与区县政府共建的形式,分三批在18个区县成立了区县级阳光社区矫正服务中心,每个中心至少配备3-5名社工,负责组织对社会工作者和志愿者的管理、培训和协调工作。中心在各街道(乡镇)依托司法所建立工作站,按照1名社工管理5名社区服刑人员和15名刑释解教人员的比例配备。,由北京市公安局、检察院、法院、司法局、监狱管理局、劳动与社会保障局、民政局、市委宣传部、财政局和劳教局等单位组成,基层主要通过司法所助理员对社区矫正对象进行管理,同时组织了志愿者队伍,形成了北京市社区矫正组织体系。广州市成立了社区矫正工作领导小组及其办公室作为组织机构,对青少年服刑人员心理矫治方面,该街道司法所邀请区工作委员会的心理辅导专家,设立了“红棉心理矫正室”,参与社区矫正的心理咨询和矫治工作。[17]

(2)社区矫正制度建设的制约因素

其一先天性的立法缺陷。我国社区矫正制度相关规定散见于《刑法》、《刑事诉讼法》和《监狱法》等法律和法规中,仅涉及适用对象、执法主体,但对社区矫正工作人员的职责和社区服刑人员的法定义务,《刑法》、《刑事诉讼法》中以及相关的司法解释中都没有相关的法律规定。非监禁刑的执行却没有相应的配套法规,致使原有非监禁刑的执行、社区矫正的实施,处于无法可依、无章可循的状况;其二社区矫正执行主体权责不明。现行立法对社区矫正没有一个明确的概念,更没有对执行主体矫正监管职能、权利义务、法律责任作出明确的规定,“两院两部”《通知》也没有明确划分权限;其三社区矫正对象范围过于狭窄。从发达国家的社区矫正措施来看,缓刑和假释的保护观察措施得到普遍采用,原因在于缓刑、假释得到社会普遍接受。[18]我国近些年常年在押犯为150万以上,适用于社区矫正的犯人不到25万,尚不足在押犯的16.7%,[19]这个比例远远低于发达国家;其四社区矫正专门管理机构的缺失。目前国家尚未建立社区矫正的管理体制及其专门机构,从各地的试点来看,尚未形成社区矫正的管理体制及其专门的机构,基本上都是由党委政法委员会、社会治安综合治理委员会牵头成立领导小组,下设办公室(放在司法局),形成所谓“各级党委政府领导、司法行政机关组织实施,公、检、法、司相关部门协作配合,基层司法所具体执行”的组织格局。[20]

三、社会矫正制度完善路径

社区矫正的路径也是行刑社会化的的过程,实际上是把社会学中的术语：“社会化”移用于刑事法学,它具体指在执行刑罚过程中,通过放宽罪犯自由,拓宽罪犯与社会联系,促使罪犯掌握生活技能与相关社会知识,塑造罪犯符合社会正常生活的信念和人格,最终促成罪犯回归社会。[21]社区矫正制度的完善宜从如下路径进行：

1.制定专门的社区矫正法律

社区矫正作为相对监狱矫正的行刑方式,本身具有刑事处罚的本质属性,实际上是对原有非监禁刑外延的扩展,需要完善的法律规范予以保障。发达国家和地区立法实践,大致采取了3种形式来调整社区矫正的法律关系：专门的社区矫正法律;专门的刑事执行法律;单行的社区矫正法律。[22]鉴于此,国家基于刑罚执行本土化,除对刑法、刑事诉讼法有关条款作出修订调整,宜抓紧制定与之配套的专门的《社区矫正法》,设置社区矫正的专门机构和队伍,确立社区矫正的管理体制。

2.理顺社区矫正执行主体

行刑活动是一种具有相对独立性的司法活动,它的运行必须遵循刑罚制度的共同原则,追求一致的价值目标,实现行刑执行的一体化。行刑权的本质而言是一种司法权与行政权的统一,由司法行政机关作为监禁刑的执行部门①公安机关作为刑事侦查机关,同时又赋予刑罚执行职能,这种双重身份上的冲突,从法理上讲不符合权力制衡的原理,违背了刑事诉讼法“分工负责、相互配合、相互制约”的基本原则,在实践中必然影响到刑罚的执行。,承担起非监禁刑的执行任务,行使非监禁刑执行权,亦在情理之中。社区矫正体现了国家行刑法律制度的发展方向,有助于解决目前存在的行刑主体过于分散及行刑权的非均衡性等问题,从而实现合理配置行刑资源、规范行刑权运作、提升司法行政机关法律地位、加强狱内改造与狱外改造的衔接配合、提高行刑质量和效率,具有重大司法实践意义。因此应当对现行刑罚、刑事诉讼法中有关非监禁刑执行主体的条款进行修订,将社区矫正的概念引入法律,将社区矫正非监禁刑的执行权赋予司法行政机关,并设置保障职权行使的法定强制措施。

3.将政府购买服务②政府购买服务(Purchase of Services)是政府提供公共服务的一种方式,是指政府将为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交由社会组织等服务提供者来完成,并根据其提供服务的数量和质量,按照一定的标准进行评估并支付服务费用的做法。引入社区矫正

政府购买服务与社区矫正的结合,是社区矫正工作形式的创新性探索。由政府相关职能部门设立社会工作政策、执行岗位,以政府购买服务或相关服务岗位的方式,通过社会非营利机构,根据社区矫正对象等具体情况在基层司法所配备专职社工,配合司法所和派驻到区的司法干警开展社区矫正工作的一种创新形式。具体措施如下：由司法局负责购买服务,社区矫正项目招聘有资质的个人运作,项目承接方——区社工协会专门到司法局和有关街道、社区调查了解情况,制定每个项目的实施方案,就服务内容、工作方法、评估方式等作出相应规定。负责社区矫正的项目工作人员运用专业知识,采取“风险评估——量化核定——调查摸底——个案排查——确定个案服务对象——开展针对性服务”的模式,全面、深入、专业性、针对性地开展社区矫正工作。随后,深圳、宁波市、广州市珠海等③广州市海珠区模式由共青团海珠区委员会作为甲方代表向启创社会工作发展协会即乙方购买海珠区青少年服务,从2008年2月13日开始,试点工作期限为一年,试点投入经费150万元。该项服务提供方启创社会工作发展协会是一个专业的非营利组织,是由中山大学社会工作系成立的具有独立法入资格的社会团体。在整个服务购买过程中,负责自行招募、培训、组织、考核青少年事务社会工作者,其内部运作及人事管理按社团模式自主运营,社团及承载服务的青年地带社工站也不隶属于街道社区行政体系,实行独立化运作。海珠区团委则负责对试点进行规划管理、指导并监督服务工作,定期向区政府和团市委汇报服务情况。参见庄文嘉、余琴.中国地方政府购买服务的创新与实践——基于两个社工服务购买个案的分析[J].广东民政,2009(9).地的社区矫正试点工作中也开始引入政府购买服务。

4.推动社区公益服务

社区公益服务可以理解为公益劳动或者社区服务,是指要求罪犯到社区中进行一定时间无偿劳动的惩罚性措施④20世纪后半期,社区矫正在国际社会中的发展,与恢复性司法理念的兴起有密切的关系,恢复性司法认为犯罪就其本质而言,首先侵害的是被害人的权利,其次是侵害了社区的权利,最后才侵害了国家的法律秩序。恢复性司法的基本信念包括：(1)犯罪造成对被害人、犯罪人本身和社区的伤害;(2)不仅政府,而且被害人、犯罪人和社区都应当积极地参与到刑事司法的过程中;(3)在促进正义的过程中,政府应当担负起维护秩序的责任,而社区应当担负起建立和平的责任。D.van.Ness.Restorativejustice".inB.Galawayandj.Hudson(eds).Criminal Justice,restitution and reconciliation.Monsey,New York：Willow Tree Press,1990.p14.。司发通(2004)88号《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第32条规定：“司法所应当按照符合社会公共利益、社区服刑人员力所能及、可操作性强、易于监督检查的原则,组织有劳动能力的社区服刑人员参加必要的公益劳动⑤当然可以在刑法中增设社区服务刑,即由法院依法判处犯罪人无偿地在一定时期内从事社区内的公益劳动,或者为社区成员提供特殊服务的一种刑罚方法,这样扩大社区矫正对象适用范围,提高适用的灵活性,对于教育矫正犯罪分子,弥补被害人和社会的经济损失与损害,维护社会秩序的积极作用也受到越来越广泛的关注。。”在国外,将公益劳动作为一种刑罚方法或监禁替代措施有着久远的历史。19世纪末开始,许多欧洲国家如意大利、挪威、德国、葡萄牙、瑞士等均在其刑事法律中规定了社会服务这一替代措施。尤其值得注意的是：所有的立法规范都把被告人的“同意”(consent)作为适用社会服务的前提。⑥在国外,将公益劳动作为一种刑罚方法或监禁替代措施有着久远的历史。19世纪末开始,许多欧洲国家如意大利、挪威、德国、葡萄牙、瑞士等均在其刑事法律中规定了社会服务这一替代措施。尤其值得注意的是：所有的立法规范都把被告人的“同意”(consent)作为适用社会服务的前提。参见谢望原.欧陆刑罚制度与刑罚价值原理[J].北京：中国检察出版社,2004：16

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1671-511X(2011)0S-0128-05

2011-03-01

管仁亮 (1986-),男,山东日照人,西南政法大学法学院硕士研究生,研究方向：比较司法制度。