村民自治：回顾与展望

○郝涛

村民自治：回顾与展望

○郝涛

十七大报告指出，扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，是社会主义民主最广泛的实践，是社会主义民主政治建设的基础性工作。民主的发展离不开一定的社会基础，更离不开基层群众的广泛参与，基础不牢地动山摇，村民自治作为基层民主的重要组成部分，在乡村治理中发挥了积极作用，也影响着我国社会主义民主政治的发展，因此，有人认为村民自治是一场“静悄悄的革命”。

一、村民自治的发展历程及特征

我国的村民自治发端于20世纪80年代初，这一新生事物在党和国家的支持下逐渐成熟完善，现已成为基层民主政治制度建设的重要内容。

（一）村民自治的发展历程

改革开放后，人民公社逐步退出了历史舞台，“三级所有，队为基础”的农村管理制度发生了变化，农村开始实行家庭联产承包责任制，农民一下子从过去高度集中的政社合一的管理体制中释放了出来，积极性得到了极大发挥，农村有了前所未有的发展活力。

然而，旧制度退出历史舞台时，新的制度并没有及时建构起来，于是乡村社会陷入了“旧制已亡,新制未立”的制度真空状态，由此造成的一系列问题也浮出了水面。社会的急剧转型让农民无所适从，以个人为中心的价值观逐渐取代了集体主义的价值观。由于失去了掌控农民的制度资源，一些村级组织处于瘫痪、半瘫痪状态，乡村治理的管理功能不断弱化，村组织再也不像过去那样无所不能了，农民的命运逐渐掌握在自己手中。

在此背景下，一些地方的农民自发建立了村民委员会，这一新的社区管理组织在国家的认可下，迅速在全国推广开来。通过总结各地的经验，1982年修改宪法时，把“村民委员会”这一组织形式写进了宪法条文，明确规定了村民委员会的性质和任务，从而在法律上确认了村民委员会的合法性地位，这为其此后的进一步发展奠定了法律地位。

2.探索阶段

村民委员会的建立填补了人民公社解体后的组织真空，其在乡村治理的独特作用得以充分体现，不仅得到党和政府的重视，也受到了农民的欢迎。1987年第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《村民委员会组织法（试行）》，该法律是在总结村民委员会建设的基础上出炉的，自此之后，村民自治走上了法制化、规范化道路，也开启了我国自下而上的民主化改革，在社会主义民主政治建设中具有十分重要的意义。

制药工程专业教学质量国家标准对于实验课程有着明确要求，在化学、药学类、生物类、工程类学科基础课程和专业课程中必须包括一定数量的实验。工程教育专业认证标准及其补充标准中明确指出，实践教学学分(含课程实验折合学分)不少于总学分的25%。

伴随着《村民委员会组织法》的试行，全国各地的农民踊跃参与了村自治，尤其在村民委员会选举中，农民表现出了极大的政治热情，一改过去“事不关己、高高挂起”的政治冷漠态度。所以，这一时期是村民自治不断探索的时期，各地农民充分结合自身的实际，创造了一些很有价值的村民自治形式。

3.完善阶段

通过村民自治的民主实践，农民参与民主的意识日益提高，也掌握了一定的参与技巧，这意味着村民委员会组织法的试行促进了村民自治在农村的迅速发展，并在实践中不断完善。在总结过去10年试行的经验教训基础上，1998年，《村民委员会组织法》正式颁布实施，村民自治迎来了发展的春天，农民作为村庄的主人，参与村庄治理的积极性空前高涨，对村庄事务更加关心，民主选举、民主监督、民主决策和民主管理的制度不断完善。

（二）村民自治发展的特征

20世纪80年代以来，村民自治从产生到发展经历的时间并不长，其间有过挫折，甚至遭到很多人的质疑，但村民自治仍在徘徊中艰难前行，其发展历程具有特殊的历史性和鲜明的时代特征。

一是外在性。二战以来，世界民主化浪潮席卷全球，民主成了衡量政治正确性的标准之一，否则，就会在国际主流话语中处于劣势地位。肇始于20世纪80年代的村民自治无疑也契合了这一国际背景。

二是自下而上性。20世纪80年代末、90年代初，东欧剧变，苏联解体，国内外的形势使我国面临巨大的改革压力，如何进行政治体制改革成为一个难题。高层改革牵一发而动全局，如果一步走错，就会酿成难以挽回的损失，我国社会主义民主建设必须另辟蹊径，于是党和国家着手从基层进行改革，开始在农村实行村民自治，希冀通过这种自下而上的民主改革方式，提高民众的民主意识，锻炼民众的参与能力，提高民众的参与技巧，待条件成熟时逐步进行更高层次的改革。

三是农民的首创性。村民自治最早是由农民创造的，其后来的发展也始终没有离开农民的首创精神，从这个意义上说，农民为我国基层民主乃至整个国家的民主建设做出了重大贡献。

四是政府的主导性。农民是村民自治发展的首创者，政府是村民自治的主导者，如果农民对村民自治的实践没有得到政府的认可，村民自治也不可能蓬勃发展，更不可能在全国得以普遍推广。一直以来，政府在村民自治的发展中扮演了主导者角色，它在总结村民自治经验教训的基础上，制定了《村民委员会组织法》等法律法规，从而使村民自治的发展沿着法律的轨道进行。

二、影响村民自治的主要因素

经过几十年的发展，村民自治取得了举世瞩目的伟大成就，已经成为我国民主政治建设的一道靓丽的风景。正是基于村民自治等制度的逐渐成熟和完善，十七大把基层群众自治制度作为我国的政治制度写进了党的报告。从调查来看，村民自治的发展也不是一帆风顺的，其发展受到了不少因素的制约。

（一）“乡政村治”格局的乡村关系

人民公社解体后，乡镇政府以及村民委员会登上历史舞台，填补了农村社会管理的组织真空，以研究基层民主政治著称的张厚安等学者称此为“乡政村治”格局[1]。也就是说，乡镇政府属于我国最基层的政权组织，是政府管理序列的神经末梢，而村民委员会是村民的自治组织，组织性质上的截然不同使两者关系难以协调。根据村民委员会组织法的规定，乡镇政府与村委会不是领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系，这一模棱两可的规定仅具有理论上的意义，实际操作起来难度很大，村民自治不可避免地陷入尴尬的境地，走向两个极端。

一是村干部只对乡镇政府负责。在实际工作中，由于指导与被指导的关系缺乏操作性，乡镇政府更多的在领导着村委会，村委会成为执行乡镇政府命令的下级机构，仅有自治之形，而无自治之实“。从村民自治制度运作过程来看，目前村民自治中出现的问题主要源于村干部偏离其应然角色，即作为村民利益代表者与维护者”[2]。调查发现，很多乡镇政府把政治触角延伸到了村里，年初会让村干部签订工作责任状，年底对村干部进行考核。在考核压力下，村干部往往背离村民自治的目标，仅对乡镇政府负责，不对村民负责。

二是村干部游离于乡镇政府的管理之外。有些村干部认为自己是村民选举出来的，不是乡镇政府任命的,可以不服从乡政府的管理。在调查中，一位村主任就表达了这样的想法：“想齿它就齿，不想齿就不齿，反正我是老百姓选出来的。”按照“谁授权向谁负责”的政治学原理,村干部的这个想法并没有错，也是可以理解的。但问题是，村干部游离于政府的管理之外，既不利于国家基层政权建设，又将使乡镇政府在政务管理上陷入困境。因为村民自治的范围也是有限度的，村庄内部的事务可以自行解决，而有些事务不仅是村庄内部的事情，更是关系到整个国家宏观管理的大问题，比如计划生育是我国的基本国策，农民应该积极响应国家的号召。

在“乡政村治”格局下，村干部究竟代表谁的利益？看来不同的场景会有不同的表现形式，这一独特现象还会在乡村关系中长期存在。

（二）两委之间的制度张力

两委指的是村党支部委员会和村民委员会，两者之间的制度张力主要表现为书记与主任关系的紧张。根据《村民委员会组织法》的规定，村主任是由村民自己选举出来的，而村党支部书记大多是由乡镇党委任命的。村党支部委员会是党在农村的领导核心，贯彻落实党的大政方针，主任和书记的合法性来自于不同的系统，这就难以避免地出现了一个困境,即究竟谁是一把手。有人认为主任是全村村民选举出来的，书记应该服从主任，又有人认为共产党是执政党，主任应该服从书记。如何协调好二者之间的制度张力成为影响村民自治发展的制约要素。一些地方也尝试探索解决之道，比如湖北随州的“两票制”就是这方面的典范。

（三）乡村社会内部的制约力量

在乡村社会，有很多因素影响着村民自治的健康发展。从调查来看，当前有两个方面的制约因素值得重视。

一是宗族势力。少数服从多数是民主的主要游戏规则，在村民自治中，人数多就是政治优势表现得淋漓尽致，宗族势力较大的候选人往往在选举中占据优势，而宗族势力较小的候选人就很难当选“。同一宗族的人，可以充分利用本宗族的人脉资源，通过串联，共同选举本宗族的候选人，以合法的方式控制村委会的组成”[3]。从一定意义上说，这也是一种不平等和暴政，人数决定选举的政治逻辑剥夺了宗族势力较小的候选人的权利。

二是宗教势力。近年来，宗教在农村得到迅速发展，越来越多的农民加入信教的队伍。究其原因，可谓错综复杂，比如农民缺少丰富多彩、喜闻乐见的精神文化生活，或者遇到天灾人祸，就把希望寄托在神灵的身上等，加之宗教有组织地帮助农民解决一些生活实际困难，这为农村的传播奠定了社会基础，以至于有些地方出现了农民相信宗教组织，却不相信基层组织，严重影响了村民自治的健康发展。

三、村民自治的发展与展望

面对村民自治的困境，需要从多方面进一步发展和完善，下面几个主要方面应引起重视。

（一）处理好乡镇与村之间的关系

“乡镇人民政府与村民委员会的关系问题，是推进村民自治的首要问题之一，也是农村基层政治体制和管理体制中的重大问题”[4]。实行自下而上的村民自治无疑具有十分重要的民主价值，农民通过自主参与村庄治理，可以提高参与的意识，增强政治参与的责任感，锻炼参与的能力，掌握参与的技巧，与此同时也需要顶层设计，因为仅仅靠农村基层改革，而上面岿然不动的话，村民自治的积极功能终究会消耗殆尽。

因此，在发展村民自治的同时，只有从宏观上进行政治体制改革，理顺村民自治与上面的关系，才能真正弥补乡村关系的制度张力。

（二）破解两委关系的困境

“村党支部具有政治领导、思想领导和组织领导的职能，而村民委员会则是自我管理、自我服务、自我教育的群众性自治组织，两者的权力来源不同，前者的权力来源是 《中国共产党农村基层组织工作条例》，而后者的权力来源则是《村民委会组织法》”[5]。如何协调好两者之间的关系，直接决定着村民自治的实践效果，基于现实法律和政治的考量，破解两者困境的主要路径有两个方面。

一是完善法律制度，使两委能在法律规定的范围内，各司其职，各负其责。正如黄海所言：“两者的部分内容交错重叠是造成两委职权冲突的根本原因，因此，完善相关的法律制度才是解决两委紧张关系的治本之路”[6]。

二是大胆创新，积极探索两委关系的新形式。实际上，一些地方的农民也创造了不少好经验。比较典型的有“两推一选”以及湖北省随州市的“两票制”、“两会制”；山东威海等地为了避免二者的冲突，干脆实行书记、主任“一肩挑”。

（三）培育农民的公民文化意识

党的十七大报告明确要求：“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。”[7]列宁也指出：“文盲是处在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不可能有政治，不识字只能有流言蜚语、谎话偏见，而没有政治。”[8]因此，培育农民的公民文化意识，关键在于教育。通过教育从根本上提高农民的整体素质，增强参与的权利意识和责任意识，实现农民由动员式参与为主向自主式参与为主的转变。

[1]张厚安：《中国农村基层政治建设》，四川人民出版社1982年版。

[2]陈永刚、毕伟：《村干部代表谁，应然视域下村干部角色与行为的研究》，《兰州学刊》2010年第12期。

[3]刘雪华、田玉麒：《农村宗族势力的时代变迁对村民自治的影响——以山东省临沂市河湾村为个案》，《行政与法》2010年第8期。

[4]王文惠：《实行村民自治后乡镇人民政府的行政管理问题探究》，《贵州师范大学学报》(社会科学版)2010年第6期。

[5]曹利：《村民自治的困境与出路》，《广东社会科学》2010年第4期。

[6]黄海：《化解农村两委矛盾需要从制度入手》，《中国改革报》2004年9月13日。

[7]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《人民日报》2007年10月25日。

[8]《列宁全集》第42卷，人民出版社1987年版，第200页。

（作者单位 湖南省张家界市委党校）

（责任编辑 杨 慧）