浅议反倾销法上的从低征税原则

王萱，崔景

(苏州大学王健法学院，江苏 苏州 215006)

从低征税(lesser duty)几乎是各国反倾销法和WTO《反倾销协议》关于征税额所确立的一个共同原则①，其表述以WTO 1994《反倾销协议》第9条第1款的规定最为经典。原文规定“the duty be less than the margin if such lesser duty would be adequate to remove the injury to the domestic industry”，直译为中文就是：如果成员方征收“反倾销税小于倾销幅度即足以消除对国内产业的损害，则该反倾销税是可取得”。不过，这不是一个强制性的规定，仅仅具有“建议性”②，各国的国内立法一般也是把它定性为一种建议性条款，而不是一种强制性规定。

一、立法概况

(一)WTO《反倾销协议》

这里要先清除一个误区，反倾销中的从低征税原则虽然以WTO《反倾销协议》的规定最为典型，并不是说WTO《反倾销协议》的规定最早、最具有开创性，WTO《反倾销协议》的规定也是在吸收各国已有立法的基础上才制定出来的。

WTO《反倾销协议》第9条第1款是对反倾销税一个原则性的规定。学者在讨论从低征税原则时一般仅仅盯着这一款进行论述，而且总是将其定性为一个“建议性、毫无拘束力的条款”。笔者对此持保留态度，我们看法律条文不能一叶障目，也不能以偏概全，要把这一款放到整条，放到整个法律文件中去理解。前文所述，这一款是对征收反倾销税一个原则性的规定，对以下的两款都应具有指导性。

第9条第2款规定了非歧视性征收反倾销税，非歧视性是指进口国对于来自一个以上国家的已发现倾销并造成损害的进口产品，在征收反倾销税时，应在非歧视的基础上按适当的数额进行征税③。

第9条第3款规定“反倾销税的金额不得超过根据第2条确定的倾销幅度”。9.3.2规定如反倾销税金额在预期基础上课征，则应请求，应对超过倾销幅度的任何已付反倾销税的迅速退还做出规定。对于超过实际倾销幅度的任何此种已付反倾销税的退还，通常应在被征收反倾销税产品的进口商提出以适当证据支持的退还请求之日起12个月内做出，决不能超过18个月。批准的退还通常应在做出上述决定后90天内完成。9.3.3规定如出口价格依照第2条第3款推定，则主管机关在做出是否偿付和偿付限度的确定时，应考虑正常价值的任何变化、进口与转售之间发生的成本的变化以及适当反映在随后售价中的转售价格的任何变化，且如果提出对上述情况的确凿证据，出口价格的计算不应扣除已付反倾销税的金额。这一款规定了反倾销退税制度，超过倾销幅度征收的反倾销税要退还。不过，以上两款对于从低征税原则的体现只能是“间接的”，因为非歧视征税也好、退税也好，对反倾销税的征收都是规定了不能“多征”；从低征税原则则是强调“少征”，是在现行征税制度下的进一步限制。从低征税虽是一个原则，但是缺乏直接的具体规定，这也是被人们认为其“建议性”的一个原因。2009年11月25日，WTO贸易规则谈判小组(Negotiating Group on Rules)非正式会议上的主席发言中，要求代表对公共利益与从低征税(public interest & lesser duty)问题进行探讨④。这说明，WTO也在努力制定对从低征税原则直接进行体现的规则，如果说非歧视征税与退税是对这一原则的外部保障，现在亟需讨论的就是内部保障问题。

(二)各国立法

美国反倾销法规定，反倾销税的数额即是该进口产品的倾销差额(幅度)；还规定，如果最终裁决征收反倾销税的税额，超过出裁决定征收临时反倾销税的税额，则超过部分不再补征，但如果前者小于后者的话，则征收的临时反倾销税的超过部分应予以退还⑤。欧盟反倾销条例规定，征收最终反倾销税的数额不应超过最终确立的倾销幅度，如果征收较少的税额就能足够消除损害，则应征收较小的税额⑥。日本关税法规定，政府应毫不迟延地在应退限额内退税⑦。与日本规定“毫不迟延地”相对照，WTO《反倾销协议》规定的还款期限是“90天之内”，日本反倾销调查官员声明，在实施中“毫不迟延地”应该比“90天之内”更迅速。同时，澳大利亚1975年《反倾销关税法》第8条第4款、新西兰1966年《关税法》第129条第4条第1款的规定也与WTO《反倾销协议》第9条第1款的规定相类似。以上是发达国家对反倾销税额的规定。可以看出，美国对反倾销税征收得比较严厉，法条中只是间接体现了从低征税原则，也就是“多退少不补”。欧盟的规定比较灵活，法条中直接体现了从低征税原则，这是因为欧盟在进行反倾销调查时要考虑公共利益(public interest)的因素。日本更进一步从程序上保障“多退少不补”原则。

发展中国家，阿根廷反倾销法规定，如果进口商有充分证据证明反倾销税超过实际的倾销幅度，可以请求返还已支付的超出部分；巴拿马反倾销法规定，巴拿马反倾销税，无论如何不得超过已证实的倾销幅度，该税一直有效，直到抵消造成损害的不公平贸易做法所造成的影响；印度反倾销法规定，反倾销税征税幅度以不超过确定的倾销幅度为准，如果是对来自优惠国的产品则低于倾销幅度，即不能超过以使国内产业损害得以消除的幅度⑧。可以看出，发展中国家的反倾销法也或多或少体现了从低征税原则，只是大多附有条件，例如印度仅对优惠国从低征税。

我国的法律是以WTO 1994《反倾销协议》为参照，但是对从低征税也没有直接体现，而是用间接的方式。同时，引进了一个区别对待条款，“反倾销税应当根据不同出口经营者的倾销幅度，分别确定。对未包括在审查范围内的出口经营者的倾销进口产品，需要征收反倾销税的，应当按照合理的方式确定对其适用的反倾销税。”其实是对WTO 1994《反倾销协议》征收反倾销税非歧视原则的进一步体现，使其更加合理。

二、原因分析

要分析从低征税的原因，首先要分析征收反倾销税的原因，其实也是分析反倾销法存在的合理性问题。一般认为，反倾销法是为维护正常的国际贸易秩序对出口贸易中的倾销行为和进口国所采取的反倾销措施进行限制和调整的国内法规范和国际法规范的总称。保护国内产业免遭倾销损害是反倾销法的最直接目的⑨。这是因为，外国的企业凭借其经济实力与优势工业，短时间内通过其商品价格优势占领另一国的国内市场，击垮另一国的同类产业，其后迅速提价，借以弥补其损失。对进口商征收反倾销税是一国反倾销的主要手段。既需要征收反倾销税，又要从低征收，这一对命题似乎矛盾，但是有其合理性的。

(一)从低征税原则的价值合理性

国家在创设一项法律制度或法律原则时，都必须考虑到各方面社会利益的平衡，即公平、秩序、自由、效率，而当两种社会利益之间的冲突难以协调时，它就必须做出取舍，这就表现为法律的价值取向⑩。国外产品倾销不但会直接损害国内的相关产业，而且从长远来看也会损害本国消费者的利益，因为当外国产业对市场达到独占以后，必然会有一个提高价格以弥补损失的过程；同时，因其对生产领域的独占，必然会操纵价格，损害上下游企业的利益，所以多数国家选择了以反倾销法对本国的相关产业提供保护。但是，如果一味用反倾销措施保护国内产业，恰恰会使国内产业处于垄断地位，获得大量垄断利益，从而不思改进自己的生产技术与管理方法，使其国际竞争力下降，从长远来看恰恰不利于其发展。反倾销措施的不当使用很可能导致对方国家的贸易报复行为，会减少本国的贸易出口，起不到实现本国国际收支平衡的作用，造成国际贸易秩序的扭曲。经济基础影响上层建筑，贸易大战势必影响国际关系，造成国际关系的紧张。此外，产品短时间内迅速降价，对于上下游产业来说会有大量订单；对于消费者来说可以获得大量物美价廉的产品，反倾销措施也会影响这些福祉。这些是与反倾销的目的和初衷以及WTO的自由贸易和公平竞争的根本宗旨是相悖的，这就需要引进机制对反倾销措施进行规制。

从低征税原则是为了缓解反倾销措施的局限性应运而生。当然，有学者认为，在反倾销法领域中引入公共利益(public interest)原则，能够以社会整体福利最大化为标准，较充分地考虑各利害关系方的利益，平衡各相关利害方的利益，经过综合比较权衡再做出决定。另有学者认为，反倾销税作为贸易救济措施之一种，目的在于提高进口商品的价格，使之回复到正常水平，足以消除倾销或消除损害，使得贸易竞争达到公平状态；另一方面，其使用不是无限制的，需要在一定的范围内，如果超出该范围，就会有相应的制度与之配套，协调发挥贸易救济的功能。可以说，退税制度是确保反倾销税公平、公正征收的重要保障。笔者认为，公共利益原则是对反倾销措施(包括征收反倾销税)的一种外在的限制，在是否采取反倾销措施时要考虑公共利益原则；从低征税原则是对反倾销措施的一种内在限制，在已经决定采取征收反倾销税时，要考虑按照何种幅度征收；退税制度也是对征收反倾销税的一种内在限制，不过和从低征税相比是一种事后救济，是在已经征收完毕以后的一种纠正。

(二)从低征税原则的实践合理性

在当前金融危机的情况下，世界各国为了保护国内产业，对反倾销措施的适用日益增多。世界贸易组织表示，2009年1月至6月，各国制定的反倾销措施数量增长幅度超过30%。这个数字说明在金融危机期间，成员国政府在发现进口品对国内产品构成不公平的竞争时采取了更为积极主动的态度。截至2009年10月28日，WTO成员共发起171起反倾销调查，其中第三季度发起的反倾销调查数量较2008年同期相比增长23%以上。如此多的反倾销案件说明，一方面，各国内需疲软，国际市场萎缩，企业面临争夺国际、国内市场的双重压力；另一方面，为扶持和保护国内产业，一些国家通过提高关税、增加非关税措施、频繁实施贸易救济措施等，导致贸易保护主义急剧升温。按照各国法律，反倾销调查的启动机制一般掌握在企业和民间团体手中，但反倾销措施的如何适用则掌握在主管机关手中，即在所有征收反倾销税的要求均已满足的情况下，是否征税以及征税金额是否应等于或小于倾销幅度，均由进口成员的主管机关决定。在全球经济一体化的今天，为了使世界经济尽快复苏，避免造成更大的破坏，各国在采取反倾销措施，征收反倾销税的时候，一定要接受从低征税原则的指导，发挥反倾销措施的作用，避免反倾销措施的局限。

三、相关制度的比较

(一)退税制度

反倾销退税是反倾销程序中主管机关对超过倾销幅度征收的反倾销税予以退还的一项制度。《WTO反倾销协议》第9条第3款专门就反倾销退税作了规定。该规定是指导WTO各成员方制定相应国内立法的基本准则，各成员方以此为基础，制定了本国的立法。我国《反倾销条例》第46条规定：“倾销进口产品的进口经营者有证据证明已经缴纳的反倾销税税额超过倾销幅度的，可以向商务部提出退税申请；商务部经审查、核实并提出建议，国务院关税税则委员会根据商务部的建议可以作出退税决定，由海关执行。”

一般认为，反倾销税是一种临时性附加关税，也就是在正常关税之外附加征收的税，这种税收的设计应该以中性税收为指导。中性税收，作为针对税收超额负担提出的一项原则，在实践中指导着税制设计。中性税收作为一种理论是在近代西方产生形成的，其思想源流最早体现在亚当·斯密的赋税理论之中。19世纪末新古典学派的英国剑桥大学教授马歇尔在其所著的《经济学原理》中第一次对作为中性税收理论基础的税收超额负担问题进行了研究。反倾销税的征收不仅给纳税人造成正常关税以外的超额负担，还可能给政府和社会带来超额负担：一方面，征税改变了商品的相对价格，如果对纳税人的消费和生产行为产生不良影响，则会发生经济运行方面的超额负担；另一方面，征税增加政府部门支出，若因征税而导致纳税人的经济利益损失大于因征税而增加的社会经济效益，则发生在资源配置方面的超额负担。税收中性就是针对税收的超额负担提出的，其含义有二：一是国家征税应使社会所付出的代价以税款为限，尽可能不给纳税人或社会带来其他的额外损失或负担；二是国家征税应避免对市场经济正常运行的干扰，特别是不能使税收超越市场机制而成为资源配置的决定因素。反倾销税是对国内企业损害或者损害威胁的一种救济，其征收幅度上限是倾销幅度。存在倾销行为并不一定就会有损害的发生，短时间的倾销行为对消费者甚至是有利的，因此，征收反倾销税时要综合考虑这些因素。

在实践中，反倾销税的征收主要有以下两种方式：一种是以美国为代表的预收制，或称追溯收取制度(RETROSPECTIVE SYSTEM)；另一种是以欧盟为代表的实收制度,或称预期收取制度(PROSPECTIVE SYSTEM)。预收制度，是指反倾销调查最终裁定确定的反倾销税率并不是最终的，反倾销税是否最终征收以及最终征收的数额均在最终裁定发布满一定的时间后，通常在一年后的年度复审中最后确定，这种制度下退税遵循“多退少不补”的原则。

实收制度是指根据反倾销调查最终裁定确定的反倾销税率对反倾销措施实施后进口的涉案产品征收反倾销税，无论反倾销措施实施后，进口涉案产品的价格高低，都要按照既定的反倾销税率交纳反倾销税。这种制度下，反倾销税的征收水平可能不能和损害水平相一致或者超出了损害水平，也需要退税制度来弥补。

总之，退税制度是在反倾销税征收中的一种内在制度，其以返还的方式纠正反倾销税的偏差，以维护当事人的合法权益。从低征税原则也是在反倾销税征收中的一种内在制度，是在征收反倾销税的同时就应考虑的因素，是一种事前或者事中救济。从低征税原则比退税制度的救济方式更科学，因为从低征税在倾销幅度内还要从低，而退税只是退还高于倾销幅度的税收。

(二)公共利益原则

在反倾销领域中，公共利益涉及到哪些范围并没有一个明确的范围，在不同的国家地区、不同的历史阶段，其对象、内容、标准均不是固定的，即是动态的而非静态的。从公共利益原则的发展阶段来看，其处于一个不断扩大的概念。笔者认为，公共利益作为一种对反倾销措施进行外在约束的制度，要首先考虑其操作性，这就需要对其清晰定义。现阶段金融危机情况下，反倾销措施虽然在不断地扩大适用，它还是没有脱离经济领域，虽然在经济的背后有政治和其他因素，但反倾销税的征收毕竟还是一种经济手段，对这种经济手段的规制还是要用经济方式，所以反倾销领域的公共利益要从经济角度进行界定，只不过要尽量全面考虑反倾销措施所带来的经济影响。我们认为，反倾销法上的公共利益从微观角度是指国内各个利益主体，包括：同类产品产业利益、贸易中间商的利益、该产业下游生产者的利益、上游生产者的利益、最终消费者的利益、涉案以及相关产业劳动力的就业。从宏观角度是指影响到一国的整体经济结构，包括：产业结构调整、产业以及整体经济的安全、贸易结构和水平、海外直接投资、贸易盈余与外汇储备，甚至一国的经济发展的速度、水平和整个发展战略。

在欧盟反倾销法中，公共利益被称为“共同体利益”(the Community Interest)，其对公共利益的保护最为典型。欧盟在第3283 /94号《反倾销条例》中指出“共同体利益”包括国内工业、消费者和使用者三方的利益，规定各方的代表机构在欧共体反倾销调查中均有提供情报、要求听证、发表意见的权利。欧盟在第3284/96号《反倾销条例》中对公共利益作出了更为明确而详细的规定。该法第21条第1款规定：关于是否应欧共体利益要求进行干预的裁定，应当建立在对所有的不同利益，包括国内产业的、用户的和消费者的利益整体评价的基础上。只有当所有当事人根据第2条都有机会发表意见，才能根据本条做出裁定。WTO《反倾销协议》中没有明确规定“公共利益标准”，但它鼓励成员方在反倾销调查时给予工业用户和消费者组织提供相关信息的权利以及采取较少征税规则以尽量减少对公共利益的损害。这为一国主管机关在实施反倾销措施时，充分考虑公共利益问题提供了依据。《反倾销协议》第 6 条第12款规定：主管机关应向被调查产品的工业用户，或在该产品通常为零售的情况下，向具有代表性的消费者组织提供机会，使其能够提供与关于倾销、损害和因果关系的调查有关的信息。我国对公共利益也有相关规定，此处不再赘述。

公共利益原则对反倾销措施的约束主要是在反倾销调查的过程之中，我们不可以忽视公共利益原则的巨大作用。2009年11月份，欧盟成员国贸易部长投票决定是否把对中国和越南产皮鞋所征收的反倾销税延长15个月。在27个成员国中，15国反对，10国支持继续征收，2国弃权。反对国就是充分考虑了各方面的利益做出了决定。同时，荷兰外贸大臣亨斯科克表示：国际贸易是世界经济复苏的基础，任何妨碍国际贸易发展的不公平关税都应该被废除，因此，我们不支持对中国鞋类征收反倾销税。如果倾销已经确定，决定征收反倾销税，公共利益原则则是鞭长莫及，此时需要从低征税原则与之补充。同时我们看到，2009年11月25日，WTO贸易规则谈判小组(Negotiating Group on Rules)非正式会议上的主席发言中，对公共利益与从低征税问题是放在一起进行探讨的，更加说明二者的紧密联系。

四、结论

目前在一个基于开放的多边体系的世界贸易组织机制下，反对贸易保护主义才是最佳的保险措施。因此，尽快完成多哈回合谈判是重中之重，这将对推动世界经济发展发挥重要作用。在以后的国际贸易规则谈判中，应充分认识到从低征税原则重要性，提升其地位——由一个“建议性”条款变成一个普遍遵守的法律原则，并且协调与公共利益原则的关系，使其真正为公平规则与公平价格的国际贸易发挥作用。

注释：

①王承斌、史学瀛：《国际反倾销法》，法律出版社，2006年，第124-131页。

②Harald Wenig著，吕航译：《欧共体反倾销制度的突出特点》，《国际经贸探索》，2008年第24卷第4期，第80-84页。

③陈立虎：《当代国际贸易法》，法律出版社，2007年，第366页。

④“In the anti-dumping area，I identified eleven issues as lacking the convergence necessary to justify maintaining proposed texts.They are: zeroing，causation of injury，material retardation，the exclusion of related producers，product under consideration，information requests to affiliated parties，public interest & lesser duty，anti-circumvention，sunset reviews，third country dumping and special & differential treatment/technical assistance.”http://www.wto.org/，2010-01-12。

⑤美国1930年《关税法》第1673节规定。

⑥欧盟《反倾销条例》第13条第3款规定。

⑦日本《海关关税法》第8条第33款规定。

⑧高永富、张玉卿：《国际反倾销法》，复旦大学出版社，2001年，第118页，第131页，第140页。

⑨王祥修：《论反倾销法中的公共利益原则》，《经济与法》，2009年第7期，第173-177页。