加速水电开发亟需推进减排温室气体的立法

张博庭，雷定演

（中国水力发电工程学会，北京 100761）

能源是人类文明的最基本标志，人类文明始于火的使用。几千年来，随着人类文明的发展进步，特别是人类社会进入工业化和现代化以来，能源的作用已变得越来越重要。然而，大量化石能源的使用，在带给人们方便舒适的生活的同时，也给人类的发展带来难以解决的难题。

当前，威胁我们人类发展的能源难题主要有2方面，一是能源资源枯竭的威胁，二是大量化石能源的使用所带来的温室气体排放问题。针对人类能源难题的特点，我们解决这一问题的根本出路，就在于使用清洁能源和可再生能源。

核能是不产生温室气体的清洁能源，是当前我们解决人类环境难题的主力之一，应该大力发展。但是，核能又是不可再生的资源，核能的开发和利用最终也还是不能解决资源枯竭的问题。所以，人类可持续发展的根本出路，不仅在于要积极开发利用清洁能源，而且更要注重开发利用可再生能源。

水电是目前全世界唯一可大规模商业化开发的可再生能源，直到今天它仍然是人类社会替代化石能源解决能源难题的最主要方式。然而，水电的开发和利用又是迄今为止一种社会争议最大的能源开发。很多人都感到奇怪，为什么我们社会中的那么多不可再生的、不清洁的能源，都没有能引起那么大的非议，而偏偏只有水电被严重的妖魔化了呢？

1 水电被人为妖魔化的某些巧合因素

人类文明的领域非常广泛，任何一种人类文明活动都会有代价，然而，为什么在诸多社会发展都离不开的现代文明活动中，偏偏只有水坝和水电建设经历了这样巨大的反复和曲折呢？分析起来这确实有一定的历史巧合因素。

人类利用、建造水利工程已有几千年的历史。工业化以后，特别是发明电以后，利用水力发电造福人类，更是成为人类现代文明进步的象征。到20世纪初，大型水电站几乎成了经济发展和社会进步的同义词。不过20世纪90年代，大坝、水电的发展开始变缓。伴随着科技的进步和人类认识水平的提高，人们开始用现代的眼光来重新审视很多大型水坝工程的建设和运行。很多已经建成和在建的大坝和水电项目成为了敏感的话题，一些对环境和社会负面影响较大的项目，遭遇到公众的强烈抵制以致最终被迫停止。

为什么呢？是因为环保意识的觉醒吗？20世纪60年代，美国的海洋生态学家卡逊出版了一本著名的图书《寂静的春天》，提出了滥用杀虫剂的巨大危害。由此，唤醒了我们整个人类环境意识的觉醒。卡逊也因此成为全世界公认的环保先驱。这个环保英雄的成功具有很大的吸引力，于是社会上就有不少人想去模仿卡逊成功的经验，努力寻找出另外一种大家都认可的文明活动，找出它的问题，唤起公众对它的反感，最终达到表现出自己的惊人的环保觉悟的目的。与卡逊所不同的是，这些人并不都是业内的专家，很多只是想利用环保追逐名利的投机者。由于他们一般都不懂科学，他们的行动并不是出于科学的良知，而是名利的驱动。所以，环保投机者们往往很难获得卡逊那样的成功。但是，水电行业的某些特点和当时国际环境，却给了某些投机反水电环保的人士一举成名的可能。

因为，水电的特点之一就是资源的有限性。一个国家的水电资源一般都会在一段不长的时间内开发殆尽。而水电的这种特点，又恰巧被当时的美、苏政治对立的国际局势所利用。这就是有关阿斯旺大坝的争论。当时，埃及人利用美苏矛盾，嫌美国人要价太高，就把工程交给了苏联人建造。出于攻击政治对手的目的，美国人就开始发动全世界的资源给阿斯旺大坝挑毛病。然而，要把攻击阿斯旺大坝的理由，编造得让人信服，就难免要对所有的水电和大坝都进行贬低。好在当时美国已经基本完成了自己国家的大型水电开发，所以，他们不必再顾虑这种攻击会影响自己国家的发展。显然，正是水电资源的有限性和国际社会的政治对立构成了水电被环保投机人士妖魔化的历史巧合。

因此，从20世纪60年代后期起国际上充斥着大量的反水坝、反水电的所谓“科研成果”。其实，当时的这些成果都有很强的政治动机，其科学性和可信性是值得怀疑的。不过这种政治斗争的产物，却给某些反水坝、反水电的极端环保投机者制造了机会。例如，《寂静的河流》的作者卡麦利，就是一位利用（反水坝）投机环保的成功人士。这本书曾多次在中国境内翻译出版。投机成功之后，这本书再版的中译本改名为《大坝经济学》。以前它为什么叫《寂静的河流》？我觉得显然就是作者在模仿《寂静的春天》。

由于美苏争霸，人们可轻而易举的获得大量的资料来论证水坝、水电站的“罪恶”。因此，《寂静的河流》这本书本身和所引用的很多参考文献中，也难免充斥着大量的片面的意见甚至谎言。例如，为了危言耸听，书中说全世界的水库拦截水的总量，相当于所有河流的5倍（实际上还不足50%）。特别是书中还引用了一些水电站的特殊数据，居然得出水电所排放的温室气体是燃煤火电厂几倍的耸人听闻的结论。

众所周知，温室气体排放的问题是全世界最大的能源问题和环境问题，如果水电的排放居然高于火电，那么水电的发展必须要受到严格的限制。由于这个致命谣言的传播，从根本上否定了水电的清洁能源地位，并在全球范围内造成比较严重的影响。所以，在1996年的世界可持续发展高峰会议上，大型水电居然被明确排除在可再生能源的范围之外，只承认了小水电的可再生能源地位。

国际社会的这个态度不可避免的影响到各国的政策，我国很多的政府部门和那一时期制定的政策、法规都有歧视、排斥大型水电的内容。例如，在世纪之交制定的的我国科技发展规划，就把大水电排除在可再生类能源之外。这些歧视大型水电政策，至今对我国的可持续发展还有很大的负面影响。

不过，在全球的水电遭遇妖魔化困境的同时，不断发展的世界对水资源和水能资源的需求变得一天比一天尖锐。面对全球又20亿人不能得到电力供应，10亿人喝不上干净的饮用水的难题，水电大坝不可取代的作用不得不被人们重新重视。在许多发展中国家，水力资源是现实中能提供可持续能源的主要途径。在非洲大陆，化石燃料短缺，而水资源丰富。但是，由于对大坝建设产生的环境问题的争论阻碍了许多水电工程的建设，也延缓了这些国家的经济发展和社会进步。

针对这种情况，2002年在南非约翰内斯堡举行的世界可持续发展高峰会上，经过讨论，到会的192个国家一致认识到：在世界上各国都在鼓励发展各种可再生能源来减缓全球变暖的情况下，呼吁全球能源供应多样化和增加包括大型水电在内的可再生能源的份额。大型水电也有必要被确认为可再生的清洁能源。那次峰会还达成了具体的协议，承诺加大政府间推动包括水电在内的可再生能源领域的国际合作活动。并建议于2004年在中国三峡举行一次水电高层论坛，探讨相关的议题，进一步完成约翰内斯堡世界可持续发展峰会的任务。中国的国家发展与改革委员会接受了这一建议，与联合国经济与社会事务部于2004年10月在北京共同召开了水电与可持续发展论坛研讨会。并发表了倡导和支持水电开发的《北京宣言》。至此，国际主流社会终于完成了一次对水电从误解到重新认识的反复。

曾经一度停止了对水电贷款支持的世界银行，2003年恢复贷款后加大了对水电的支持力度，并在最近发布的一份《水电与发展》报告中总结到：水电占全球电力总供应量的1/5，曾一度带动了加拿大、挪威和美国等国的经济增长。然而，环境与社会方面的疑虑，以及财政支持的匮乏，导致了20世纪90年代水电投资停滞不前。时至今日，随着新兴经济体的崛起，在吸取了历史教训之后，水电行业的角色正在被重新塑造，并出现复兴盛景。

2 国内水电被妖魔化的原因和恶果

相对于国际社会关于水电的争论，我国明显有一个滞后期。20世纪晚期，当国际上的反水坝运动最高潮的时候，我们国内的声音还很少。当时国家建设水电的态度也非常坚决。特别是三峡工程的上马和最终成功建成，让国际上很多反水坝、反水电的谣言在事实面前碰得头破血流。

然而，随着中国社会的改革开放和民主化进程，在国际社会开始逐渐澄清和反思极端环保对水电的诬蔑之词之后，国内的一些炒作反水坝的极端人士却已经开始在国外极端组织的资助下活跃起来了，并且成功的实施了一系列极端环保理念和不实之词的传播。

改革开放以来，我国各种媒体的数量大幅度增加，市场化进程加快。一些传统的媒体概念已经从过去党的舆论喉舌变成了一种新闻产业。不少媒体工作者由党的宣传员变成了职业记者。社会民主化的进步也让国外极端环保组织，通过提供资金的诱饵在中国发展自己的势力，使得阻碍中国的发展成为了可能。特别是国家电力体制改革之后，电力企业之间形成了一种竞争对手的关系。企业为了少得罪人，没有人还愿意站在国家发展的角度上反击各种诬蔑水电的谣言。在国家没有明确的政府部门管理水电，其他部门对水电的误导宣传不表态，企业自己不投入的同时，在国外颜色革命组织的各种资金的支持下，国内反坝组织活动积极，成功的进行了一系列的媒体营销运作，一些媒体已经逐渐被反水电的宣传所影响，进行了大量的不实宣传。

像欧美国家早就停止了大坝建设，美国已经进入了拆坝时代等误导宣传广泛传播。从2003年起，我国国内反倒掀起了一次又一次的反水坝的高潮。例如，怒江水电开发被最后一条生态江的谣言所搁置；我国金沙江水电的开发程度至今还是零，但却一度因为开发过度而被叫停。几年来这些误导舆论的宣传，又反过来影响了我们的一些高级知识分子、政府部门以至于高层领导，甚至包括我们自己行业内的某些干部和技术人员。

尽管金沙江水电可以被叫停，怒江的水电开发可以被搁置，然而，中国的社会经济发展和能源需求却既不能叫停，也不能搁置。几年来也正是一批大型水电开发被搁置、叫停，刺激了我国火电建设和煤炭需求的增速。几大国有电力企业的竞争，都不得不集中在火电上。以至于我国的火电比重增速过快，能源结构严重恶化，从而带来了一系列严重的问题。在国内，由于火电厂的增速过快，煤炭供不应求、价格飞涨、矿难频发、煤电矛盾突出。由于能源结构严重恶化，我们国家煤炭的消耗量，早已大大超过了实际的开采和运输能力。2008年全球经济危机前一阶段，我国遭遇了严重的煤电危机。

管制电价必然出现电荒，放开电价必然出现煤荒。在这种情况下，2008年初国家一度只有鼓励遍布全国的小煤窑加紧生产，才能渡过难关。在我国煤电矛盾最突出的时刻，我国小煤窑的生产事故也达到了顶峰。据统计仅从2008年9月4日到21日短短的17 d时间里，就发生了9次矿难。372人死亡，50多人失踪。17 d的矿难的实际死亡人数达到400多人。平均不到2 d就发生一次矿难，一次矿难平均死40耀50人。

2008年10月全球经济危机的爆发，意外的缓解了我们的能源严重短缺的困境。然而，虽然当时煤炭价格已经大幅度下降，但是，社会用电量也急剧下降，我国能源结构不合理的矛盾并没有得到缓解。用电量的下降，导致大量新投产火电机组必然会成为利用率极低的不良资产。如果社会用电量上升，煤价飞涨，反之用电量下降，设备闲置。恶化的能源结构，让我国的电力工业陷入了进退两难的恶性循环中，历来都是国家利税大户的国有电力企业，最近几年面临全面巨额亏损。煤、电之争，矛盾重重，如果不改变能源结构，我国整个能源、电力行业的发展前景令人堪忧。

在国际上，由于排放了与我们的发展水平不相适应的温室气体，哥本哈根我们遭遇到全球的批评。以前由于受到经济能力的局限，我国水电的建设虽然进展缓慢，但是那种由于整体经济能力不足无能开发利用水电的情况在全世界非常普遍。同时也是由于经济发展水平不高，社会的能源需求量有限，因此，水电开发程度低的现象在欠发展国家中，似乎也并不会造成太大的问题。但是，当一个国家的经济腾飞以后，如果仍然不能及时地开发利用水电和其他清洁能源，那么其快速增长的能源需求，必然要靠燃烧更多的化石能源来解决。难免会带来一系列严重的生态环境问题。

正是由于我国的水电在经济发展的腾飞时期严重受阻，所以，我们的水电开发利用程度远远不能适应我国的经济发展水平。最近几年在全球的发达国家都积极地致力于减排的时候，我们却以每年2、3亿t煤炭的绝对增量，不断刷新着温室气体排放强度的新纪录。大量的煤炭开采和燃烧不仅引发了我国一系列严重的社会、经济和生态环境问题，也使得我国的经济发展与能源供应矛盾要比其他发达国家尖锐得多。为适应国际社会减排温室气体的需要，缓解国际压力，2009年我国已经向全世界做出承诺，要在2020年把单位GDP能耗降低40%耀45%，让我国非化石能源比重达到15%。

3 实现减排承诺我国必须要加速水电开发

根据我国经济发展的预测，2020年我国能源需求总量约为48.5耀53.5亿t标煤。为实现我国向国际社会承诺的双目标，最重要的是对能源消费总量进行控制。如果按照我国2020年能源总量控制在50亿t计算，那么2020年非化石能源消费总量的15%必须要达到7.5亿t标准煤，折算发电量约为2.2万亿kW·h。

根据国家能源局可再生能源司官员的分析测算，2020年核电和非水可再生能源最高可达到发电量1.1万亿kW·h（其中核电装机7 000多万kW，发电6 000亿kW·h。风能、太阳能、生物质能等发电量增长10倍达到5 000亿kW·h）。因此，2020年我国水电年发电量必须要达到1.1万亿kW·h。目前，我国2009年常规水电装机约1.8亿kW（不包括抽水蓄能），发电量6 000亿kW·h。按照这个比例2020年我国的常规水电装机至少达3.3亿kW以上，才能产生1.1万亿kW·h发电量，以实现我国的减排承诺。

然而，由于近些年社会舆论对水电的误导，我国特大型水电的核准几乎处于停滞状态，“十一五”规划中要求开工建设的7 000多万kW的水电项目，目前只核准了不足30%。要想把失去的时间抢回来，在下一个五年计划中完成国家发展的整体规划，实现中国向全世界作出的减排承诺，我们目前还有更艰巨的加速水电建设的任务。

今年以来国家有关部门已经意识到了反水电的伪环保宣传已经误导了整个社会，甚至干扰了政府的决策，开始高度重视水电的正面宣传。国家能源局不仅专门组织了新闻记者的水电知识培训，而且还要求各电力企业加大水电的宣传力度。借着中国水电100周年和装机突破2亿kW，国家能源局开始高调宣传水电的成绩和重要作用。一些被搁置、叫停的大型水电项目，也相继恢复了开工。

特别是国家最近出台的《十二五规划》建议中，不仅大幅度的增加了水电开工的项目，常规水电加上抽水蓄能达到超常规1亿多kW。而且还明确地把原来“十一五”规划中的“有序开发水电”的叙述，改为“积极发展水电”了。为什么要改变这一表述呢？其实这就是接受了“十一五”期间的教训，避免被伪环保的欺骗宣传所利用。

实践证明“十一五”中所强调的“有序开发”，非常容易被污蔑水电开发过度的欺骗宣传所利用。本来执行好“十一五”规划，应该是最重要的有序。但是，由于伪环保反对水电开发，总是污蔑说我国的水电是无序的过度开发。到头来“十一五”规划中要求开工建设的7 000多万kW的水电项目，最后只完成了1/3。摆在我们面前的事实是，重点强调要有序开发的“十一五”规划，反倒违背了最应该有的序。这个“十一五”规划导致事与愿违的现实，足以说明“有序开发”这个提法，不够科学、不够严谨，容易被伪环保所利用，所以，国家在十二五规划中，必须要改变它。

4 加速我国的水电开发仍然任重道远

尽管表面上看当前我国水电的形势已经是一片大好，但是，水电的发展仍然存在着巨大的隐忧。我们现在特别需要强调的是，水电形势的好转，不仅需要我们水电工作者在工作上更加谨慎的建设好每一个水电工程，注重环保友好和移民安置工作，保障安全，杜绝事故。同时，水电的宣传和科学传播任务将变得更加重要。因为我们当前水电形势的好转，并不是缘于我们整个社会对水电的认识的提高，而是迫于能源难题的压力。这与国际上的情况非常相似。

2002年在南非约翰内斯堡举行的世界可持续发展高峰会上，经过激烈的争论，到会的192个国家最终一致同意：在世界上各国都在鼓励发展各种可再生能源来减缓全球变暖的情况下，呼吁全球能源供应多样化和增加包括大型水电在内的可再生能源的份额。大型水电有必要被确认为可再生的清洁能源。可见，国际社会对水电态度的转变也并不是澄清社会各界对水电的误解之后，才开始大力提倡水电开发的。而是在温室气体减排的巨大压力之下，不得不恢复大型水电的可再生能源地位。最近我国水电被误解、被搁置的形势的改变，同样也不是因为社会各界已经清楚地认识到了水电所具有的巨大的生态环境和社会效益，而是迫于国际社会对我国减排温室气体的压力，才不得不把能源开发的重点转向水电的。

总之，在全世界范围内，强调水电开发的必要性和重要性，主要是缘于全球温室气体减排的压力，严酷的现实让我们不得不重新重视水电的开发与利用。这种情况无论在国际、国内都非常相似，尽管时间上并不完全同步。然而，如果水电被妖魔化的现状不能被澄清，我们水电的尴尬地位就有点像当年的戴帽右派。一方面需要水电来承担重要的减排任务，同时还要让水电背着（被妖魔化）黑锅。如果这种“右派”黑锅不能消除，水电发展一定会是如履薄冰。因此，我们当前水电开发被重新重视的大好形势，并不能取代和放松水电的宣传和科学传播工作。不管是在国际还是国内，水电被妖魔化一天不澄清，水电开发就不可能健康发展。

我们应该认识到：减排温室气体确实需要大力发展水电，但它却不能自然的还水电以公道。所以在积极开展水电建设的同时，我们还必须加强水电的正面宣传和水电的科学传播，同时还特别需要通过立法，保障国家支持水电开发政策的稳定性。这项任务已经变得十分紧迫。前不久，坎昆国际气候大会刚刚闭幕，会上虽然通过了包容各方意见2项决议，但实际上却让我国的减排形势变得更加严峻。因为原来的南北阵营已经出现明显的分裂，全世界各国都在加大减排温室气体的决心和力度。

为了迫使发展中国家也要承担减排义务，在继日本之后，俄国、加拿大、澳大利亚纷纷宣布不再执行《京都议定书》第二承诺期的减排承诺，金砖四国中的印度也表态将承担减排的法律责任。所有这些变化都说明全球越来越倾向“发展中国家也要承担法定的减排”责任。到目前为止我国自主提出的减排目标，还都是一些相对的指标，是在不影响经济发展的前提下的一种自觉减排措施。然而，在我们身后还有众多发展中国家，这种总量不确定的排放增长，确实是对整个地球生态的一种巨大威胁。随着印度的态度转变，我们这种自主减排的愿望很可能会将成为历史。如果要配合国际社会的减排行动，我们国家未来的发展，很可能就要接受排放（化石能源消耗）总量的法定限制。

能源受限制将会是什么样子呢？前一阶段我们的一些地方政府，曾经为了完成“十一五”节能的目标和向中央保证过的承诺，就出现了一些地方强制拉闸限电。不仅一些老百姓的正常生活受到了影响，而且，对经济发展也造成了巨大的冲击。一些企业由于不能生产，就自己买柴油发电，不仅造成了更大的浪费又加剧了全社会的柴油荒。所有这些混乱还仅仅是为了达到节能20%的小目标。如果将来国际社会给我们规定减排的指标，那个力度恐怕要比这严厉得多。因此，我们从现在起就必须要有所考虑，国际社会限制我们化石能源的增长以后，我们该怎么办呢？

5 通过我国减排温室气体立法保障水电开发

总之，目前我们国家的快速发展，必须要增加能源的供应量，然而，国际社会却一致要求减少排放。这是一个极大的矛盾。幸运的是我们目前在水电的开发利用程度上，与发达国家还有2/3的差距。只要我们能达到发达国家现在的平均水平，我国水电每年至少还可以再减少近7亿t原煤的燃烧。我国水电如此巨大、重要的环保效益，却因为以前国内外一些伪环保组织编造的水电破坏生态环境和我国水资源开发已经超过国际警戒线等等一些谎言，而被忽视、被搁置。为什么会出现这种失误呢？这与我国缺乏减排温室气体的立法不无关系。

到目前为止，我们国家对减排温室气体的要求，还没有上升到政策和法律法规层面。也就是说，我们国家对于减排温室气体的要求，还没能像我们目前的“节能减排”工作那样，以政策和法规的形式作为明确的环保指标。我国目前规定的“减排”，只是要求减排化学需氧量和SO2这2种污染物的排放。

前几年，正因为减排温室气体不是我国的环保指标，所以，我们环保部门的一些官员才会宁可支持上带有脱硫装置的大火电机组，而不愿意放行水电。甚至故意的拖延、压制水电项目。因为，大火电机组的燃煤效率比小机组高一点，上马大火电机组能够完成国家下达的“节能”指标，脱硫又有利于完成“减排”的指标。然而，如果投产更清洁、更环保的大型水电却与国家现行规定的环保指标无关。所以这几年，在我们国家的水电受到环保制约的同时，火电却出现了快速的畸形发展，使得总体上我国的能源结构严重恶化，造成了一系列严重的社会、经济和生态环境问题。

假设我们国家有了减排温室气体的硬性环保指标和政策，环保官员们马上就会发现，我国真正能够最有效的实现减排的，就是大型水电。根据我国环保部门以往对“节能减排”政策的执行力度。可以相信，一旦国家规定了减排温室气体的环保政策，环保部门可能会比任何部门都更加积极的支持大型水电的开发建设。

因此，当前我们“积极发展水电”的最有效、最重要的方法（捷径）之一，应该是积极推进我国在减排温室气体方面的环境立法工作。当前，严峻的现实留给我们的机会已经不多了，国际局势已经容不得我们在水电开发的问题上再次出现失误。同时，加速我国温室气体减排的立法，也完全符合国际社会的大趋势，有利于树立我国一个负责任大国的国际形象。前不久，已经有国家发改委的官员透露，我国正在准备通过立法保障减排温室气体，总之，要想在保障国家的发展的同时保护好全球的生态环境，加速我国减排温室气体的立法，已经势在必行。