我国环境公益诉讼制度探析

吕晓丹

(甘肃政法学院法学院，甘肃兰州 730070)

我国环境公益诉讼制度探析

吕晓丹

(甘肃政法学院法学院，甘肃兰州 730070)

随着经济的迅速发展，各种环境问题日益严重，环境污染与生态破坏不仅损害公民个人的利益，而且损害社会公共利益。人们的环保意识逐渐增强，但传统的诉讼方式及法律规定无法解决环境纠纷，因此环境公益诉讼制度应运而生，文中针对我国环境公益诉讼的现状与缺失，提出了建立环境公益诉讼制度的构想。

环境公益诉讼；原告资格；诉讼费用；举证责任

一、环境公益诉讼制度概述

（一）基本含义与源起

环境公益诉讼是指当环境公共利益遭受侵害或者有遭受侵害的可能性时、法律允许特定的国家机关团体和个人为了维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。

环境公益诉讼制度在其本质上属于公益诉讼的范畴，公益诉讼可以追溯到古罗马法时期，是相对于私益诉讼而言的。公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，凡市民均可向法院提起，法律有特别之规定者除外，又被称为罚金诉讼、民众诉讼等。私益诉讼是只保护市民个人所有权的诉讼，仅由特定人才可提起。

环境公益诉讼制度起源于美国20世纪70年代，之后被许多发达国家所采用，进而成为保护环境、实现环境权益的重要手段。环境公益诉讼包括环境公益民事、行政和刑事诉讼。公益诉讼自古罗马法发展至今，经历岁月的洗礼与时代的变迁，在当代英美法系国家作为一种“现代型诉讼”①获得了巨大的发展。在近代环境危机的复杂时代背景下，其理论与实践上的系统化为解决环境问题、保护环境资源、维护社会公共利益等方面发挥了极其重大的作用，其中以美国的公民诉讼制度为典型代表，该制度曾被许多发达国家借鉴和移植，同时也是我国法学学者研究的重点。“公民诉讼是指由公众提起的公益性环境诉讼”②。它以保护公共利益为设置目的，正如该制度的建立者在阐述建立公民诉讼制度的理由时指出，该制度是为了“促进法律执行，保证联邦和各州的行政机关积极履行其职责，并且补充其资源的不足”。

（二）环境公益诉讼的特征

环境公益诉讼制度与传统的诉讼制度相比，是一种新型的诉讼制度，因而具有明显的特征：

1、环境公益诉讼的设置目的具有公益性

环境公益诉讼的目的不是为了个案救济维护当事人自己的利益，而是为了保护不特定多数人的公共环境利益，保护公共环境免受不法侵害。环境公益诉讼的起诉人是因为环境公益受到损害或有遭受损害的可能时，向法院提起诉讼，从而达到维护环境公益的目的。环境公共利益作为一项独立的利益区别于个体利益，个体利益的满足并不意味着社会公共利益的满足，环境公共利益并非社会个体成员环境利益的总和，因为环境公共利益与环境个体利益在内容上并不具有可比性和同等性。现代经济学揭示，由于存在信息不对称性和外部不经济性，对单位或个人来说是有利的事，对环境公共利益而言则可能是严重的损害。公益诉讼与基于传统诉讼的环境侵权损害个案救济的私益诉讼存在根本的不同，其诉讼主张指向的是环境公共利益而非某个人或某些人的环境利益。

2、环境公益诉讼的原告资格具有广泛性

环境公共利益与当代每个人及其子孙后代都有着密切的联系，直接关系到人们的生命、身体健康和社会经济的可持续发展。因此，环境公益诉讼的发动者，既可以是因为环境问题直接的受害人，也可以是因为环境公益受到间接损害的受害人；既可以是与案件有直接关系或间接关系的公民、法人或其他组织，也可以是国家机关。只要其认为加害人的行为侵害了社会公众的环境权利或者有损害公共环境利益的可能性即有被侵害的现实威胁，就可以提起民事诉讼[1]。从而突破了传统诉讼中“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的限制，使得原告具有广泛性。

3、环境公益诉讼的对象具有多样性

环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关及其公务员。一般的民事主体如公民、企事业单位和社会团体，其行为都可能造成对环境的污染和破坏，进而损害环境公共利益。国家的有关行政机关及公务员在利益衡量及其他因素的影响下，未履行法定职责，应作为而不作为、不应作为而作为的情形屡有发生，从而损害了环境公共利益，其危害性可能远远超过一般民事主体的行为。因此，环境公益诉讼的对象具有多样性。

4、环境公益诉讼的功能具有预防性和补救性

环境公益诉讼的提起及最终裁决，只要存在违法行为，不论其是否给社会公共环境利益造成损害，都可以提起诉讼并经法院审理后作出相应的判决，而并不以发生实质性的环境损害为构成要件。由违法者或环境侵害行为人承担相应的责任，体现了环境公益诉讼功能的预防性。这种诉讼模式有利于把潜在的大规模环境污染和破坏消灭在萌芽当中，对于保护环境公共利益起着重大作用。与此同时，对于那些已经发生了的环境公共利益损害，可以通过民事赔偿和国家赔偿以补救被损害的环境公共利益，体现了环境公益诉讼功能的补救性。

二、我国环境公益诉讼制度的现状与缺失

目前，随着我国经济的快速发展，人们一味地追求经济迅速增长而忽略了对环境的保护与关注，对环境的破坏越来越严重，环境是人类赖以生存和发展的重要资源，与人民的生命安全、身体健康以及后代子孙的生存发展密切相关。近些年来，由于环境而引起的纠纷日益增多，甚至是呈现急剧上升的趋势，而且环境纠纷往往不同于一般的民事纠纷，其纠纷的原因具有复杂性和多样性，环境污染和生态破坏损害的不仅是个人的环境利益，更多的是损害到公共环境利益或者是存在着现实威胁。从实体法上来说，我国环境公益诉讼的法律体系不够完善，虽然形成了由宪法、单行法律法规、环境标准及其他部门法进行各层面保护的法律体系，就其总体来看，我国环境保护的法律体系并不健全而且缺乏一定的可操作性。如我国的宪法、环境保护法、水污染防治法等均未规定我国公民享有环境权，同时环境保护法、水污染防治法等相关法律规定：只有直接受到损害的人才有权提起诉讼并获得相应的赔偿，而因社会公共环境利益受到损害则无权得到应有的赔偿。从司法实践上来说，法院在审理环境公益诉讼案件的时候既缺少实体法的规定也缺少程序法的相关规定，因此法院很难受理此类案件。

伴随着经济的快速发展与社会的文明进步，公民的环保意识逐渐提高，环境问题公益化的趋势也越来越明显，但是按照现有的传统的诉讼机制与法律体系，不能强有力地保障环境公共利益，势必也会影响人们参与环保的积极性。由于长期以来片面追求经济增长，缺乏对环境保护的认识，导致我国的环境公益诉讼制度严重滞后，存在以下几个方面的缺失。

（一）环境公益诉讼法律体系不健全

对环境权的确认是进行环境公益诉讼的基础，实施环境公益诉讼是环境权的内在要求，两者相辅相成，但在我国的立法体系中，对于环境权的确认存在严重缺失。中国的环境保护虽然已形成由宪法、单行性法律法规、环境标准及其他部门法进行多层面保护的实体法体系，但总体看来，环境保护法律体系仍不健全，这就导致在发生环境纠纷时不能及时得到有效解决，无形中放纵了破坏环境的行为，与环境保护的目的相悖。目前，国家已颁布《森林法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》、《大气污染防治法》、《水法》等有关环境保护的法律法规，初步建立了国家的环境保护法律体系，有助于保护环境，对破坏环境的行为进行惩治。这些法律规定虽然涉及到环境公益诉讼，但由于过于概括和笼统，在实践中缺乏可操作性，使得这一法律体系难以形成其合理、高效性，缩小了其发挥作用的有效范围，导致各项环境法律制度的规定，更像一种宣示性的规范而缺少了其可操作性，从而在整体上大大削弱了国家环境法律体系的有效性。

（二）诉讼主体资格过于严格

在我国三大诉讼法中，明确规定了的公益诉讼只是针对危害国家利益和社会利益的违法犯罪行为，由检察院向法院提起刑事诉讼。我国《民事诉讼法》第一百零八条规定的起诉条件是：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”，即提起民事诉讼的条件是原告与本案有直接的利害关系。《行政诉讼法》第二条也规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，即原告是因自己的权利受到侵犯或者与其他人发生权益争议时，才能以原告资格向法院提起诉讼，从而排除了其他人或组织为了他人利益或是公共利益提起诉讼的可能。环境公益诉讼的一个主要特征就是它具有公益性，因此难以确定一个具体的原告。诉讼法对于原告条件的规定，使得环境公益诉讼的主体不适格，使环境侵权行为得不到有效的司法救济[2]。

（三）举证责任设置不合理

我国的三大诉讼法中分别对举证责任作了如下规定：在民事诉讼中实施“谁主张谁举证”；在刑事诉讼中实施“谁指控谁举证”；在行政诉讼中实施“谁做出具体行为谁举证”。由于环境诉讼的特殊性和环境侵权行为的复杂性，以及在诉讼当中当事人地位的不平等性和对诉讼方面知识了解程度的不同等原因，无法保证环境公益诉讼的公平、公正。在诉讼中如何分配举证责任，什么时候实施结果责任，什么时候实施行为责任，什么情况下实施举证责任倒置，当前我国的法律都没有作出明确的规定。

（四）诉讼费用过高

环境公益诉讼的费用不仅要考虑总支出与总收入之比，还应当考虑原告的支出与收入之比，当环境公益诉讼的费用超过原告的承担能力时，原告很有可能在权衡利益之后而放弃诉讼。在诉讼过程中，原告要付出各种费用如律师费、误工费、交通费等等，同时也要付出大量的时间，因此承担高额的诉讼费用成为提起公益诉讼的一大障碍，还会影响人们维护公共环境利益的积极性。

三、关于我国建立环境公益诉讼制度的构想

（一）在相关法律中明确规定环境公益诉讼制度

我国可以在环境单行法中设立专门的环境公益诉讼条款。只有以法律形式建构环境公益诉讼制度，才能给环境公益诉讼的提起提供法律依据，从而为环境公益诉讼提供强有力的制度支撑，以保护环境公共利益免受侵害。此外，中国可以引进美国法律中的“公民诉讼”条款。所谓公民诉讼，是指原则上利害关系人乃至任何人，均可对违反法律规定或主管机关核定的污染防治义务、包括私人企业、政府或其他各级政府机构在内的污染源提起民事诉讼。环境公益诉讼应当扩展环境民事损害的范围，扩大环境和其他社会团体行使环境民事起诉权的案件范围。中国民事诉讼法应当确认在环境上原告之资格可扩大到“与案件有间接利害关系的公民、法人和其他组织”，承认居民和环境保护社会团体的环境诉讼的原告资格。

（二）原告资格的合理界定

我国应对环境公益诉讼的原告资格进行合理的界定，打破原有的传统的限制，即在《民事诉讼法》中规定的无直接利害关系便无权提起诉讼，这一局限性就排除了我国公民、法人，社会团体以及国家机关对环境公益诉讼提起的资格。环境具有一定的特殊性，它与社会公众的生命健康和社会生活息息相关，具有公益性，因此任何公民都是环境的保护者和享有者。

英美是比较早建立环境公益诉讼制度的国家。在美国的《清洁空气法》中规定了任何人可以对污染空气的行为提起诉讼，不需要原告证明在法律上有利害关系。在英国只有检察官才有权作为公益诉讼的代表提起，可以依照法律赋予的职权或者是当事人的申请提起环境公益诉讼。

我国可以借鉴发达国家在环境公益诉讼制度方面的立法经验，并结合我国的国情，逐步完善环境公益诉讼制度。可以将我国环境公益诉讼的原告分为三种类型：首先是受害人之诉，既包括了环境侵害的直接受害人，也包括间接受到损害的受害人或是存在现实威胁的公共利益。其次是环境公众提起诉讼，是指原告与环境公益损害并无直接利害关系，法律允许这些公民个人或是社会团体代表社会公众提起环境公益诉讼。最后是环境保护机关作为原告提起诉讼，即具有环境保护职能的国家各级环保机关对其他机关造成环境污染、生态破坏的行为提起公益诉讼。

（三）举证责任的合理配置

环境损害案件的举证责任比一般民事案件的举证责任复杂，要查明公害污染源或污染物质，不是通过肉眼就能鉴别出来，而是需要借助高科技手段和大量的科学调查研究。作为原告通常在经济、技术、信息等方面都处于劣势地位，要他们获取这些证据非常困难，若还是继续采取“谁主张，谁举证”的规则，显然有失公平。因此，我国《最高人民法院关于〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》明确规定因环境污染引起的损害赔偿诉讼实行举证责任倒置。因此，为了维护社会公平和打击环境违法行为，我国的环境公益诉讼应采取举证责任倒置的原则，环境民事公益诉讼的原告只需提出加害人有污染行为的初步证据，即可以支持其请求，对于污染事实是否确实存在、污染行为与损害结果之间是否有因果关系等举证责任则倒置给被告承担。

（四）诉讼费用的公平承担

随着环境侵权案件的类型呈现新型化、多样化趋势，又因为环境侵权案件涉及的范围比较广，还需要许多高科技的手段和技术进行鉴定，原告即使承担较轻的举证责任也要支付高额的诉讼费用，这一高额的费用很可能成为原告提起环境公益诉讼的障碍，迫使原告放弃诉讼。因此，一些国家在环境公益诉讼的费用承担上实行有利于原告的原则并且建立了相应的保障和奖励机制。我国也可以借鉴此种方式，在胜诉时诉讼费用全部由被告方承担，败诉时原告承担相应的诉讼费用，为了鼓励社会公众维护环境公共利益，提高公民环保意识和积极性，在原告胜诉时可以对其进行物质奖励，例如在被告的行政罚款中提取10箛-20箛的奖金。

四、结语

环境是人们赖以生存和社会发展的重要保障，直接关系着每个人的生命健康和生产生活，但是当今时代经济飞速发展，人们只是片面地追求经济增长而忽略了环境保护，因此出现了大量的环境污染、生态破坏等问题。近年来，人们的环保意识逐渐增强，认识到了环境对于整个社会的重大意义，仅仅靠国家来完成维护环境公共利益是远远不够的，就必须需要每个公民积极参与环境保护管理，环境公益诉讼制度应运而生。在我国建立环境公益诉讼制度具有必要性和现实可能性，一方面借鉴发达国家的经验，另一方面结合我国的具体国情建立该项制度，进而保护环境，推动经济快速发展，推进我国法治建设。

［注 释］

①颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京：中国检察出版社,2002.210.

②汪劲、严厚福、孙晓璞[A].环境正义:丧钟为谁而鸣———美国联邦法院环境诉讼经典判例选[C].北京:北京大学出版社,2006.47.

[1]张旭东.环境民事公益诉讼法律制度研究[J].江汉大学学报,20,(4).

[2]周琪雪,许玲,高勤琴.构建我国环境公益诉讼[EB/OL].http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=30269，2009-10-23.

DF72

A

1671-5136（2011） 01-0064-04

2011-03-11

吕晓丹(1985—)，女，甘肃人，甘肃政法学院硕士研究生：研究方向：经济法。