信息分享结构与透明政府建设——路径的分析

[厦门大学 厦门 361005]

信息分享结构与透明政府建设
——路径的分析

□赵雅丹[厦门大学 厦门 361005]

信息技术的进步和信息社会的建立，要求公共管理模式进行相应的调整，透明政府已成为国家和国际组织的主要改革趋势。政府信息公开立法和电子政府虽然在一定程度上增加了民众获取公共信息的渠道，但是由于存在信息垄断、不确定吸纳和偏好伪装，上述透明政府的建设方法可能与透明政府的理想模式存在着差距。认为通过例外情况、标准程序和保障机制能够完善信息分享结构，落实透明的实践，并尽量达到透明政府的信息分享结构的理想状态。

信息分享; 结构; 透明政府

随着信息时代的来临，信息技术已经极大地改变了我们的生活。以前由于空间上的距离，信息传递总是会出现时间不同步和接收失真的情况。但是，随着电脑普及率和网络接入率越来越高，我们获取信息的条件越来越便利，获取信息的质量越来越准确，获取信息的数量也越来越大。同时，社会逐渐形成了一项共识——公平、便利的分享信息能够促进社会的发展，使个人和社会受益。

一、透明政府成为改革趋势

信息分享开始打破政府对信息的垄断，从根本上改变公共管理的组织形式和管理手段。公众常常批评庞大的、金字塔形的政府不能快速地了解公众的需求，也不能快速地回应公众的需求。于是，各国开始尝试通过建设电子政府，提高政府的回应性；并且尝试将信息技术和政府改革相结合，通过组织变革增进政府透明度，规范政府权力。目前，各国电子政府正在试图同政府体制改革相结合，从技术和制度上双管齐下，促进了信息的自由流通，在一定程度上改善了信息不对称的局面，让政府变得越来越透明。因此，“电子政府”、“开放政府”（open government）、“信息自由”（Freedom of Imformation）、“获取信息”（Access to Imformation）等等词汇频繁地出现在公共管理词库中，成为世界各国政府改革的方向之一。“电子政府”是政府信息公开的技术升级，“开放政府”、“信息自由”、“获取信息”都强调了政府要增进其回应性，加强政府与民众的联系，保障公众的知情权。“透明”和“民主”一样，成为了当代政治理念之一。政府的透明度也日益成为现代国家民主行政、公共服务质量和民主政治的一个重要标志。

为促进信息的流动，全世界有69个国家和地区的政府制定了信息公开法律法规或宪法修正案，还有更多的国家有了透明政府的实践。世界范围内的各国和地区政府也似乎正在形成共识——政府的透明是有益的，保障公民的知情权才能保证公众得益于信息社会。同样，跨国组织的“透明”也越来越受到关注。在过去的15年里，主要的跨国组织，如：世界银行（WB）、欧盟（EU）、世界货币组织（IMF）、世界经合组织（OECD）和国家发展银行，都受到过民主赤字的批评，为此制定了透明的政策，实行了监管透明的措施，促进了国际组织的透明建设。欧盟还成立了欧盟透明促进计划小组（简称ETI），来推动欧盟的透明建设。

二、透明政府的建设方法及其局限性

透明政府是一种理想状态，即政府掌握的公共信息可以自由流通且为公众所获得。根据委托代理理论，人民将统治权委托给政府，政府作为公民的代理人对社会实施治理。根据宪政设计，他们需要知道有关政府的信息来防止代理人滥用权力。政府的透明度，即透明政府的衡量指标，主要包含三项内容：信息的数量、质量和制度化程度。为了改善信息不对称，建立透明政府，必须尽量使足够多的公共信息能够被获取，并且有固定的渠道和制度提供真实可靠的信息。目前，学届和政府都提出了多项改进对策，政府改革中也履行了相当多的实践。目前，我国透明政府建设方法主要是制定了《政府信息公开条例》和建立电子政府，在建立透明政府上有了长足进步。本文试从全球透明实践的角度，分析目前建设方法及其不足。

（一）透明立法不一定就有透明实践

信息自由的立法和实践是保护公众的知情权的重要手段。各国的信息自由法律体系都是以法律强制力，限制政府保密动机和行为，强制政府公开公共信息，进行透明政府建设。各国也将信息自由立法视为政府透明化的表态，为转变政府形象作出努力，彰显着现代行政的透明、人本、诚信、廉洁、高效、责任等理念。2006年已经有69个国家制定了信息自由的相关法律。之后又有一些国家订立了信息自由的法律法规，包括中国、约旦和尼泊尔。目前订立了信息自由法律法规的国家已经遍及世界所有地区[1]。信息自由的立法为公众获取公共信息提供了渠道。

一些国家在处理危机时经常会制定信息自由的法律，表态尊重国民的知情权，希望能够重新获得民众的支持和国际社会的认可。比如，亚洲金融危机后，泰国为了扭转国际形象，迅速通过了《信息自由法》；罗马尼亚也在环境污染危机爆发下，在欧洲各国的压力下，紧急制定了该国的相关法律。但是这种表态很可能只是政府的作态。一些政府机关和领导干部可能会利用自由裁量权拒绝公开信息，透明建设也因此流于形式，公开的内容不真实、公开的形式不正规、公开的程序不规范、造成了法律执行的不到位。

一项政策的实行情况很大程度上决定于利益相关者，特别是执行群体的立场和行为。信息公开的立法依靠的是公共部门来执行，同时公共部门又是受信息公开立法约束的一方。根据理性人的假设，公共选择理论认为个别公共部门可能会为了自身利益而在实际工作中消解透明的实践效果。此外，即使公共部门动机正确，但是由于受公共部门的组织形式、对信息公开的主要限制因素、文化水平高低及公众整体觉悟层次等诸多因素的影响，各国执行信息公开呈现较大差异。世界各国的经验表明，如果公共部门执行不力的话，也不能达成立法目的，因此提高公共部门依法行政的水平是推动信息自由的重要组成部分。同时一些国家的司法权力小于行政权力，不能对行政权力进行有效的司法监督和约束，会使法律的执行遇到很大的问题。因此，信息自由的立法只是透明政府的基础成果，只有落实信息自由法律的执行，才能尽可能提高透明政府的制度化程度，达到透明政府的理想要求。

（二）依靠信息技术的电子政府不等于透明实践

计算机技术、通讯技术和软件技术的飞速进步，以因特网为基础的全球信息高速公路建设的全面铺开[2]，导致了信息加工和传递成本的剧降，也为政府收集、生成、管理公共信息提供了便利，公共信息的流动进入到强势、快速发展的阶段。以提高政府内部电脑普及率和网络化程度构建新型电子政府( E-Government)的举措是各国改革中最为普遍的技术手段。这些信息化的技术手段都提供了更多、更平等的政府和公众信息交换的渠道，也增加了信息分享的数量，开拓了人机交换的新的公共信息共享途径。随着电子政务沟通的增多，政府在公开信息上的成本和时间也减少了。电子咨询过程中能够在政府网页上事前回答提问度较高的问题，有利于政策的制定、决策和执行。电子政府，使政府工作的透明度大大提高，在一定程度上突破了时间和空间的限制，任何接入网络的个人都能从政府网页上获取一定的公共信息，哪怕只是简单的办事流程和规则。

不过，政府官员在缺乏信息知识和相应技术培训的情况下，很少在政府中推行新技术。即使在电子政务如此发达的美国，政府机构也很难在公务员未经相关培训的情况下对信息技术进行更新换代。中国刚推行电子政务时，也遇到了相应的问题。一些年纪比较大的公务员，即使接受了技术培训，也难以转变办公的习惯，依旧使用纸质办公，一时间，政府的成本不降反升。但是随着电子政务、电子政府的普及，拒绝使用电子办公的情况会大为减少。国际组织也是如此。一些国际组织官员来自于普遍使用电子邮件和互联网的国家，而少数国际组织官员可能来自于网络接入率不足1%的国家。这些来自网络化、信息化程度低的国家的官员可能缺乏必要的技术培训和电子沟通的经验。于是，即使政府和国际组织能够提供电子化的信息，这些官员还是会使用传统的信息提供和交流方式。因此，公务员的技能培训是必要的，建设电子政府的前期成本和更新换代成本都是巨大的。对于预算紧张的国家，难免出现捉襟见肘的情况。

多数学者都认为信息技术必然能够促使组织发生变革，信息技术可以通过流程再造、虚拟企业和网络化组织三种主要的组织创新方式，促进信息在组织中的流通，从而引发组织变革。但是电子政府真的能使政府更透明吗？答案是不一定，因为信息的转化速度和制度的转化速度并不是一致的。更改技术手段的速度明显快于社会制度、政治制度的革新速度。技术和组织结构的矛盾使得技术增进信息分享的作用有限。Audrey N.Selian通过实证研究发现技术对政治发展的作用是十分有限的。在有些发展中国家，公共部门/机构改革的技术进步只是制造了一个假象，技术进步根本没有促进透明或能够提供的服务，这些国家只是将公共服务机构的透明度和效率作为实际的次优选择[3]。

在政府信息化程度上，政府机构通常用政府网页来装点门面，而没有真正向公众公开政府运行的信息，也没有真正向公众负责。有的是政府网页更新不够及时，信息的广度和深度都不能满足公众需求。还有的政府是将尽可能多的信息放在政府网站上，使得公众查找需要的信息非常困难。有的国际组织的网页只是用来给政府、媒体、自己的官员看的，而不是向公众提供组织工作信息的平台。比如，南部非洲发展共同体内的成员国的平均网络接入率只有1.14%，而该组织却有个充斥着大量组织工作信息的复杂网页。

而且新型的人机交互的沟通模式并没有盛行，电子政府的信息交换还是以单方向的为主，政府网站也有可能沦为收集民意的工具。即使存在着网上咨询等双向互动，目前的互动也不是及时的，存在的时间差会造成交流双方的疏离感。某些国家的政府还试图通过控制因特网服务提供商、加强网络监管的方式，控制其公民联网。比如新加坡面临着一个信息自由和网络监管的两难困境：一方面需要培养高素质的、开创性的、和国际接轨的信息人才，另一方面又不希望国际化的信息交流对现有社会控制方式和政治文化传统产生冲击[4]。

可见，技术虽然带来了信息传递的便利，但是不一定改变政府的组织结构。信息技术不会直接推动公共管理体制的改革，也不会完全改变行政习惯和行政文化。像某些关于信息革命的当代评论家一样，他们太过直接地从技术转向政治影响，而没有充分考虑到信仰体系的连续性、制度的路径依赖，技术的更新速度和制度的更新速度是不一致的。同时，信息传递和政府组织之间的不协调，可能造成高层的信息过剩，可能会忽略大部分信息，只有一部分得到处理，而且未与组织结构协调的信息传递的渠道也不够固定。比如，我国多数政府虽然设立了接受民众投诉举报的政府信箱、群众热线，但是没能建立起上下贯通、规范、高效的热线运行机制，信访部门转到政府办公部门处理的效率较低。

三、完善信息分享结构对透明政府的必要性

透明政府的建设目标是避免信息传递过程中的信息垄断和不确定性吸纳，从而保证公众获取信息的质量、数量和制度化程度。从各国的实践来看，信息透明的立法和电子政府都为公众获取公共信息提供了渠道，但是由于信息把关者能力的有限以及组织惯性，实践中信息的质量和透明政府制度化程度并不能满足公众的需要，而且现有的信息分享结构并未完全符合透明政府的要求。

把关者能力决定了公共信息公开的内容。公共选择理论认为，不同的制度行动者：选民、政治家、政府和科层官员之间都存在着博弈。每个讨价还价的博弈都采取这样一种不对称的互动形式：即在一个弱的、碎片化的制度行动者——“透明的箱子”(open box)和一个铁板一块的对手——“黑箱”(black box)之间的不对称的互动[5]。政府在博弈中处于有利地位，特别是依靠其掌握的大量信息占据了博弈的先机。在信息分享的实际过程中，政府作为信息把关者试图保有自己的垄断地位。因此，政府利用信息技术推进透明政府建设可能只是政府的幌子，因为信息技术表面上增加了信息分享的渠道，但是不能从根本上提高信息质量，政府依旧能自行决定公开信息的范围和质量。

透明国际、自由之家以及世界银行的各项指数，以及国外学者的定量研究也显示出民主制国家的透明排名比较靠前。学界普遍认为民主制度会促进对透明政府的建设。不过，即使是民主政府也要依靠信息分享结构建立起透明政府，增进政府透明度。英国议行合一的政治体制中，赢得选举的政党同时掌握议院和内阁，也就相对垄断了大量信息，而不需要或尽量少和对手分享，有着长期的保密传统。而在美国三权分立的体制中，权力分散于两党，每党掌握一个机构，当选的政党也要向政治对手分享信息。因此，美国60年代就通过了信息自由法，而英国则晚了几十年，于2000年才开始实行信息自由法。而且，政府要处理的情况日益复杂多变。政府要不断打破条块限制、进行跨部门、跨层级的信息沟通行为，避免跨部门、跨层级的公共服务提供受到各跨部门、各层级不同工作职能的牵制。随着治理网络的出现，政府还要和其他治理主体进行跨越政治系统界限的沟通行为，公民和NGO都会参与其中。如果某一项任务同时涉及中央政府和地方政府，并且还涉及私营部门，那么信息分享的范围将会更大。可见，如果没有信息分享结构，政府就可能一直保持信息垄断的状态，信息分享结构对透明政府至关重要。

因此，在博弈论的理解中，信息分享结构实际上是为各个行为人设立了利益平衡的制度，是个互动博弈机制。每个行为人都有着各自不同的利益和复杂的动机。政府的行政价值本身就是多样且矛盾的，比如：效率、平等、国家安全、透明，需要在具体环境中进行选择。有时政府也会为了其他价值而牺牲透明。因此，信息分享如果长效化，必须将政府和公众信息分享的路径固定化、制度化，对强势政府进行约束，需要建立良好的信息分享结构保障信息分享的质量、数量和制度化程度，将不平等的互动变为平等的分享和沟通。

“信息分享结构”指的是实际的政治系统内部，以及政治系统和外部社会之间存在的正式、固定的信息分享路径和层次，并且这种信息分享路径和层次通常有章可循且制度化的。多条路径和多个层次共同组成了信息分享结构。信息分享结构决定了信息分享各行为人的地位，决定了信息分享的信息质量，决定了信息分享的路径，也决定了信息分享的规则。透明政府的信息分享结构，也是一种理想状态，即尽量降低信息垄断和不确定吸纳的信息分享结构，各行为人权利义务明确、地位相对平等的、有利于信息自由公平分享的信息分享结构。其中，一国信息分享结构的设计者（一般为政府或立法机关）能够民主的进行结构设计，有足够多的且固定的渠道进行信息传递，层级符合扁平化的、网络化的传递要求，有明确公开的标准程序保证信息顺畅地从政府流向目的地——公众；在开放的结构中，能够容纳任何需要公共信息的国内行为人；信息分享的把关者（一般为政府）决定了信息公开与否、如何公开、公开给谁，必须有明确公开的例外情况约束把关者的不作为，使其能够尽量满足受众的信息需求，提高信息的质量。正是由于理想的透明政府信息分享结构的存在，使结构中的行为人能够明确信息要求、信息分享的范围和规则，能够降低信息分享的随意性和不确定性，进而创造一个严谨的、标准化的信息分享环境。

四、完善信息分享结构与透明政府制度化的途径

透明政府的信息分享结构中，信息的获取渠道多少是一方面的衡量因素。信息的获得渠道，包括了公众获取公共信息的所有合法程序、设施和方法。这决定了公众获取公共信息的数量。目前各国都在通过信息自由立法和电子政府，在一定程度上改变了数量不足的现状，获取公共信息的数量正越来越多。随着国际组织与国内社会的信息交流日渐增多，国际组织成为了政府信息公开的一个中转站，政府信息流动路径多了一条从国际组织流回本国公众的路径，但主要行为人依旧是国内政府，主要的信息获取路径依旧是从政府流向公众。

而实际的信息分享结构与理想状态透明政府的信息分享结构之间的差距，关键在于信息渠道的制度化程度。如前所述，透明政府的建设目标是改变信息垄断和不确定吸纳的现状。为改变信息垄断，要求约束把关者能力、提高公众获取能力来完善信息分享结构。有学者就认为透明的本质是受众获取公共信息的能力，而不是政府提供公共信息的能力[6]。同时还要健全监督保障机制。为改变不确定吸纳，则需要通过在实际工作中设立并运行标准程序，形成传递规则，减少信息传递层次。信息渠道的通畅和制度化，能够有效约束把关者能力，能够帮助政府提供更为准确、更少瑕疵的信息，能够帮助公众顺畅的、广泛的、公平的获得权威的公共信息。主要依靠以下三个途径完善信息分享结构，进而推动透明政府建设：

第一，例外情况。通过立法形式明确公共信息公开的例外情况，能够有效约束把关者。现在欧美日各国都以“公开为原则，不公开为例外”的原则保障了信息的充分性。美国明确罗列了9类不予公开的信息，除此外的法律法规、政府文件等基本信息（结果）、甚至是一些合议会议、咨询会议（过程）都向公众全部开放。

第二，标准程序。过程的可预测性是透明的重要因素。Stephan Haggard和Beth Simmons通过案例研究发现制度能够有效的规范官员的行为——决策者在做出制度创新或制度修复的决定时，会主动考虑到名誉、降低交易成本、透明的需求等情况，可见制度能够改变行为者的利益和偏好。因此透明政府的构建也必须建立制度，变政策性的透明为制度性的透明。设立标准程序能够使信息获取渠道有章可循，利用公开明确的规则减少获取信息行为的不确定性，体现出“程序正当”的行政理念，规范政府的信息分享行为。规定了行政机关的必须作为，减少了政府在信息分享上不作为的机率。

在现实中，信息分享结构有多种制度安排，既包括受众不确定的新闻发言人、公告、电子政府等政府主动公开信息的制度，也包括受众特定的依申请公开、听证会、信息专员、信息裁判所等制度。应该为每种制度设计便利公开的标准程序。比如美国的《阳光下的政府法》在程序操作上详细规定行政机关会议公开的程序，详细规范了行政机关的会议通告的实践和内容，以及行政机关指定的回答公众询问的职员的姓名、电话等事项[7]。国内外的依申请公开制度也设计了信息申请人提出申请、政府机关的审查、政府机关的决定、申请人的救济等几个固定的程序问题，规定了每个环节的时限和相关要求。比如，在英国，信息公开申请人必须提出书面申请，对所要求公开信息的说明要清楚，如果申请的内容不清楚，公共机关可以要求申请人提供进一步的资料，以便确定信息是什么。公共机关收到申请后，对于属于公开的信息，公共机关应当向申请人发出书面收费通知书，并在20个工作日内将信息提供给申请人。如果申请人申请的信息是例外信息，则公共机关依法拒绝提供。如果申请人对此政府行为有异议，也可以提请行政复议，甚至行政诉讼[8]。我国的《政府信息公开条例》也有相应的程序规定，并绘制了信息公开的程序图，方便公众了解和掌握。

第三，监督保障机制。信息分享结构通过例外情况和标准程序的完善，为透明政府确立了新的规则、渠道和标准。但是信息分享结构能否达到透明政府的要求，必须看信息分享的渠道、规则的制度化水平，即实际的执行情况。如果行为不符合上述各项制度的规范，内容空泛、流于形式，则制度化水平依旧不高，有待改进。

监督和救济是透明政府的一个关键性的制度安排。纵览各国或地区的公开监督制度，既包括政府的内部监督、立法监督和司法监督，也设立了公开的考核评估制度，制定量化的考核指标。此外，还要建立相应的责任追究制度和救济制度。通过监督、考评能够发现制度不落实的情况或者是政府的不作为损害个别信息公开申请人信息需求的情况，责令改正，出现违法情况，也要依法追究责任，对个别信息公开申请人实施救济。在救济制度设计中，包括行政复议制度，也包括司法审查和司法救济制度，还可以直接向法院提起行政诉讼，要求行政公开或提出行政赔偿。有些国家还设立中立的或独立的第三方信息审查或仲裁委员会，专门处理公民不服政府信息公开方面的案件。比如，欧盟一些国家还设立信息专员制度或首席信息官(CIO) 制度，以此作为政府行政公开与共享的保障机制。

监督和救济制度是衡量制度化水平的一个重要方面。这样才能有助于改进的信息分享结构对抗制度惯性，约束把关者的动机、能力和行为，保障公众权益，落实为了透明政府设立的信息分享的新规则、新渠道，从而实现透明政府。

五、结论

透明政府的建设需要进一步完善信息分享结构，在政府和公众之间存在多条信息分享路径，能够带来竞争、打破政府垄断公共信息的局面，政府会倾向透明，进行透明政府的建设。而信息分享结构的制度化对信息分享结构的完善至关重要。为此，一是需要法律、制度设立例外情况和标准程序，二是需要监督和救济机制保障信息分享结构制度化程度。

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Information Sharing System and Transparent Government Construction——Analyzing the Approaches

ZHAO Ya-dan
(Xiamen University Xiamen 361005 China)

With the development of information technology and the construction of information society, the public administration mode is required to make corresponding adjustments.Constructing transparent governments has become the main reforming trend of countries and international organizations.Although the government information publication legislation and electronic government have increased people’s acquirement approaches of public information, due to the information monopoly, uncertain absorption and preference protection, however there may be distance between the construction methods mentioned above and ideal mode of transparent government.This paper considers that by exceptional situation, standard procedures and guarantee mechanism, the information sharing structure can be perfected, the transparency can be practiced, and the ideal status of transparent government’s information sharing structure can be reached.

information sharing; structure; transparent government

D035-0

A

1008-8105(2011)02-0013-05

2011−04−20

赵雅丹（1981−）女，厦门大学公共事务学院政治学理论07级博士生；上海政法学院国际事务与公共管理系教师.

编辑 范华丽