后农业税时期的土地调整与地权保障——以土地承包经营权为中心

唐 飞

（长江大学 政法学院，湖北 荆州 434023；中国政法大学 民商经济法学院，北京 100008）

后农业税时期的土地调整与地权保障
——以土地承包经营权为中心

唐 飞

（长江大学 政法学院，湖北 荆州 434023；中国政法大学 民商经济法学院，北京 100008）

土地调整在《物权法》、《农村土地承包法》中原则上被禁止，而当前农村土地调整仍然存在。重新审视土地调整的功能及其存在的合理性，对于土地调整，不宜绝对禁止。合理的做法应是，一方面，禁止以土地调整之名，违法地、随意地终止承包经营合同，剥夺土地经营权；另一方面，认可合理的土地调整，平衡集体内部的供求矛盾。同时，制定相应的措施，保证集体成员的权利不受侵害。

土地调整；土地承包经营权；冲突；协调

一、问题的提出

土地承包经营权的物权属性，在《物权法》颁布后几无争议。这一旨在保护土地承包人利益的制度设计，赋予承包人排除他人干涉的权利，其中亦包括对抗来自集体的土地调整。虽然立法者将土地调整理解为破坏承包关系、影响农民稳定投资的行为并予以禁止，但当前农村仍然存在着不同程度的土地调整。在取消农业税后，集体行政权力很难通过土地调整来违法分配土地上的利益，那么，是何种原因导致现实的土地调整？这使得我们必须重新审视土地调整的功能及其存在的合理性。同时，需要解答现阶段能否让土地调整和承包经营权和谐并存。

二、禁止土地调整之质疑

立法中禁止土地调整，源于立法者判断土地调整会破坏土地承包关系。①参见 《中华人民共和国农地承包法（草案）及议案说明》。此外，还有部分人认为土地调整不利于农民对农业的长期投资。但实证调查研究结果却与上述判断相悖。

（一）土地调整是否破坏土地承包关系

尽管相关的土地法律和政策规定“30年不变”，“增人不增地，减人不减地”，但是，在很多农村地区仍然存在着“5年一小调，10年一大调”的现象。如果说土地调整破坏土地承包关系，其前提应该是农民对稳定土地的政策是支持的。而事实上，大量的调查和实证研究结果显示，稳定土地的政策和法律并未如制定人所愿受到农民的广泛支持。以“增人不增地，减人不减地”的政策为例，中南财经政法大学课题组分别于农业税取消前后进行了两次调查，结果均显示出农民对该政策一定程度的不赞同态度。2002年农业税取消前，认为这一政策好的农民只占25%；［1］（P15）而农业税取消后的2007年对10个省的调查结果显示，认为这一政策好的只占25.9%，［2］认为不好的占59.3%。同时，90%的农民认为应当“增人增地、减人减地”［3］。而另一项在2006年由中国人民大学和香港科技大学联合进行的、涉及28个省的调查结果显示，认为土地应该调整的占47.27%，不应该调整的占52.73%。［4］前述调查结果表明，严厉禁止土地调整并不符合农民的整体意愿。如果一项维护特定群体利益的制度，只受到群体中的半数，甚至低于半数的支持，很难认定这是一项好的制度。

（二）土地调整是否不利于农户的长期投资

另一个反对土地调整的理由是，土地调整会影响农民对土地的稳定性的预期，使农民投资行为呈现短期性。但是，相关的实证研究结果显示，土地调整和农民长期投资关联性并不强。长期投资分为田间投资、农业机械投资和农家肥投资，除了农家肥投资受到显著影响外，其他投资并无明显影响。影响投资和产出的因素与地权制度联系不明显。［5］其主要原因可能是，田间投资属于农地的较大型基础性投入，通常在集体组织的带领下进行，个人实际投资较少，因此影响不大；而农业机械投资与土地的依附关系较小，影响也不大；农家肥投资主要依附于土地，与土地调整关系较为紧密。需要指出的是，所调查的影响农家肥投资的调整是大调整，也就是集体组织重新分配土地，这意味着原有的耕种土地会被完全调换。仅是针对人口变化进行的小调整，是否会影响农家肥投资，尚不能确定。另外，对于土地的投资，若能在调整后得到合理、充分的补偿，能否影响长期投资在调查中并未涉及。

（三）土地承包期固定不调整的妥当性之质疑

尽管《物权法》有物权法定原则，但所有权人在设定用益物权过程中，订立相应的合同条款应当有充分的意思自治，特别是对于不涉及根本内容的条款，更应如此。如《物权法》第138条规定，设立建设用地使用权，在合同中规定使用期限。《城市房地产管理法》第20条规定，国家出让土地使用权期限在合同中约定，但并没有规定固定年限。这些条款表明，对于国家土地所有权设定用益物权的期限，可以由所有人制定或商定。而对在集体土地上设立承包经营权，《物权法》第126条规定了耕地30年的固定承包期限，承包期限内不能进行调整。立法上基本排除了集体作为所有人设定用益物权年限的自治性。同样作为土地所有人，国家和集体在土地使用期限的不同规定，形成立法上的区别对待，集体作为土地所有人其自治性不能得以体现。同是在所有权上设定他物权，对不同的主体做出不同的规定，有违民事法律的平等性的基本原则。

三、合理土地调整的正当性

农村的土地调整分为大调整、小调整，其中，大调整是将集体土地在集体成员中全部重新分配；而小调整是针对人口的变化，在人口变动的承包户之间进行的调整。虽然土地频繁调整会在一定程度上降低土地承包人的预期，但是，根据人员、土地的变动状况，适时、合理地进行土地资源调整是有益的。

（一）土地调整的权利基础

对集体土地进行管理、经营，是集体所有权的体现。这一所有权在设定土地承包经营权后，受到承包经营权人的用益物权的限制，形成了集体权利和个人权利的冲突。但是，集体作为所有人，仍然承担着基于集体利益管理集体土地的职能，诸如进行水利设施兴修、农田整治等，集体作为所有人的角色和职能是无法替代的。稳定承包经营权，是对承包人个体利益的维护，而村集体实施的土地调整蕴含着维护集体利益的考量。有时个体利益和集体利益会因为土地调整产生冲突，但合理的调整是在诸多的个体利益中进行平衡和协调，以实现个体利益和集体利益的共赢。适当调整是集体所有人避免集体权力弱化的一种方式，对于集体的发展是有益的。［6］

（二）人口变动与福利保障

现实土地调整的一个重要的原因是基于承包户人口的变动。而“增人不增地，减人不减地”的政策，以及承包期30年不变的法律规定，将这一变动非法化，成为未分配土地的农民取得土地不可逾越的障碍。农业税税改后这一问题尤为明显。税改前，由于土地产出效益低，大量农业人口进入城市，农村的土地供应大于需求，新增人口可以通过农民自发的流转，取得土地。税改后，农田负担大幅减轻，迁出农民大量迁回，土地供求状况发生了根本改变。已经占有土地的农民，因为投入产出效益高，以承包经营权对抗土地调整，拒绝交出多余土地。土地供应量有限，新增人口基本上失去了得到土地的可能。

土地对于农民而言，除了生产资料的属性，同时还具有社会保障的功能。如温铁军所说，“特别是在人地关系紧张和城乡二元结构前提下，土地不可能主要体现为生产资料的功能，而是主要体现为农民福利的功能，是9亿农民安身立命的保障。”［6］反对调整的人更多考虑的是调整带给承包户的个体利益不确定，却忽略了我国人多地少的现实条件。相对于土地占有人的承包利益的不确定，未分配土地的农民面临的则是基本生存的考验。

（三）土地调整的非替代性

有观点认为，土地调整作为解决土地和新增人口的人地矛盾的方法，可以通过土地流转、开发新土地资源予以解决。仔细分析发现，替代手段并不能完全发挥作用。首先，新土地资源开发受到土地供应量的限制，不具有普遍适用性。对于特定的集体土地来讲，可开垦的土地是有限的，而人口的增长却是持续的，单独的集体不可能无限开垦出新增土地，以供分配。其次，土地流转解决人地矛盾的有效性问题值得探讨。第一，土地流转需要转让方和受让方合意。在消除农业税、土地收益高的情况下，多余土地的占有人并不都愿意将土地流转出去。［7］即使愿意流转，也不能保证必然能将土地流转给新增人口。第二，从效率来看，如果没有完善的农地流转市场及相关的信息机制，土地供求成交效率低于土地调整。［8］第三，从公平的角度来看，即使多余土地的占有人与新增人口达成转让协议，通常会收取一定的流转费用作为增值收益。同为集体成员，取得土地的成本却不同，形成结果的不公平。第四，不认可土地调整可能使土地流转无法实现。规范土地流转，首先应当确认土地承包经营权，并发给土地证书。有些地方害怕一旦发给承包经营权证书，承包人以此对抗土地调整，干脆不发证书，使得土地流转无法正常进行。［7］

四、冲突之协调

土地承包经营权和土地调整之间的矛盾，其实质是特定个体利益与群体利益的冲突，以及群体内部不同利益个体之间的冲突。群体处于静止的状态下无利益冲突，一旦群体结构发生变化，利益冲突必然发生。土地调整或不调整，是面对冲突的两种策略，也就是干预或不干预。不调整即不干预冲突，稳定既得利益者，由利益受损者自己解决矛盾，这样可以避免新的矛盾的产生。而作为干预手段的调整，其能够平衡利益冲突，风险在于可能产生新的矛盾。如果干预方法合理，可以降低风险的发生，尽可能地平衡冲突方的利益。所以，对于土地调整，不宜绝对禁止。合理的做法应是，一方面，禁止以土地调整之名，违法地、随意地终止承包经营合同，剥夺土地经营权；另一方面，认可合理的土地调整，平衡集体内部的供求矛盾。同时，制定相应的措施，保证集体成员的权利不受侵害。具体措施如下：

第一，将人口增减作为调整土地的原因。人口增减，形成人地的供需矛盾。如果强行坚持土地承包期30年不变，那么，30年的人口变化显然是土地无法负担的。针对人口变化进行的调整属于小调整，对这种小调整，应当给予法律上的认可。小调整应当局限于人口发生变化的承包户之间。对于未发生变化的，应严格保护其土地经营权。

第二，确定集体的人均土地标准，以此作为土地调整依据。鉴于土地资源有限，可在村集体确立人均土地标准，作为调整土地的依据。只有低于该标准一定程度，才成为调整的考虑因素。同时，对于超过一定标准的，可以收取一定的占用费，通过经济手段平衡土地的占用。多占土地的承包人可以选择交回多余土地或缴纳占用费。通过占用费设立专用保障基金，对未得土地的集体成员予以基本保障。

第三，通过村集体权力机构决定调整事项。在立法上列举出哪些事项适用土地调整，是非常困难的。涉及村民利益的事项，应当由村民集体决定。对于可能引起调整的事项，都应当通过村民大会或村民代表大会。特别要防止农村集体行政机构、农村集体的干部越权行使相应的权力，侵害承包户的土地经营权。同时，制定严格的决定程序，对相应的程序启动，应当由有调整需要的村民提起。集体权力机构不能主动行使权力。

第四，对于交回的承包地给予足额补偿。对于调整收回的土地，必须给予足额的补偿，以避免承包人害怕土地投资的损失而形成的短期行为。

第五，设立救济程序。设立相应的司法、行政救济程序。对土地调整决定不认可的集体成员，可以依法请求行政裁决，或提起诉讼。通过司法程序和行政程序对土地调整的合理性予以监督，减少通过调整侵害承包经营权的行为的发生。

［1］陈小君，等.农村土地法律制度研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2004.

［2］韩松.关于土地承包经营权调整的立法完善［J］.法学杂志，2010（12）.

［3］韦祎.农地承包经营权的时间逻辑和立法导向［EB／OL］.http：／／www.privatelaw.com.cn／new2004／shtml／20070911－212317.htm，2011－03－20.

［4］张三峰，王非.基于Logit模型的农民土地调查意愿分析——来自2006年中国综合社会调查的证据［J］.经济评论，2010（2）.

［5］陈铁，孟令杰.土地调整、地权稳定性与农户长期投资——基于江苏省调查数据的实证分析［J］.农业经济问题，2007（10）.

［6］申端峰.农村土地问题不只是农民权利问题［J］.华南农业大学学报，2006（4）.

［7］贺雪峰.土地调整的南北差异［J］.古今农业，2008（3）.

［8］刘恋，罗芳.土地流转和土地调整的资源配置效率的比较分析［J］.安徽农业科学，2009（13）.

Land Adjustment and Ownership Security during the Post－Agricultural Tax Period——Centered by the Contractual Operation Right of Land

TANG Fei （School of Political Science and Law，Yangtze University，Jingzhou Hubei 434023）

Land adjustment has been forbidden in Property Law and Rural Land Contract Law；however，rural land adjustment still exists.We should reevaluate the function of land adjustment and its rationality.Land adjustment should not be forbidden absolutely.The reasonable solution is to forbid the suspension of land managing contract illegally and casually in the name of land adjustment.On the other hand，we should admit reasonable land adjustment and balance the contradictions between the supply and demand among group members.Meanwhile，relative measures should be formulated to ensure that the right of the group members will not be invaded.

land adjustment；land contractual management right；conflict；coordination

F301.1

A

1673－1395（2011）12－0038－03

2011 10 12

唐飞（1974—），男，湖北沙市人，讲师，中国政法大学博士研究生，主要从事民商法研究。

责任编辑 叶利荣 E－mail：yelirong＠126.com