农民工养老保险刍议

侯爱琴 (长江大学马克思主义学院,湖北荆州434023)

农民工一般指来自农村、拥有农村户口在城镇从事非农业工作的人员[1]。2009年,全国农民工总量为22978万人,其中外出农民工14889万人[2],每3个产业工人中就有2个来自农村[3]。农民工这一特殊群体是我国工业化、城市化和现代化建设的巨大推动力量,为我国由传统农业文明向现代工业文明的过渡做出了巨大贡献。而且从长远看,这一群体的数量还会继续增加并长期存在[4]。然而,由于长期二元经济结构形成的社会保障体系和身份限制,农民工这一新产生的群体,处于城市与农村的夹层中间,没有城镇居民的户籍身份,无法真正融入城市。多数农民工职业不稳定、流动性较强,除了面临工作时间超长、收入低、工资拖欠、工作生活环境差、子女入学难等问题外,还在养老、医疗等社会保障水平等方面显著低于城镇居民,是城市中的弱势群体。

目前,我国城镇职工社会养老保障制度已经基本形成,农村社会养老保险工作正在加紧试点,而唯独专门针对农民工的社会养老保障制度缺失[4]。因此,农民工游离在城镇和农村社会保险与社会救助体系之外,一方面由于农村社会保障体系难以为进入城镇就业的农民工提供有效保障;另一方面,面向城镇居民的城镇养老社会保障体系也不能接纳农民工阶层,使得产生于社会转型过程中的新的职业群体处在了中国城乡二元养老社会保障体系的 “真空”地带[5]。事实上,党和国家对农民工养老保险问题十分重视,近年来相继出台了一系列与农民工养老保险有关的政策和措施。但是目前我国的农民工养老保险政策处于一种碎片化、边缘化、另类化状态。我国大规模的农业人口流动是近十几年的事,所以目前农民工养老问题还不太突出。但是,如果不予以足够的重视或解决不好,大量年老体衰农民工的养老问题很可能成为十分复杂的社会问题,从而给社会的和谐稳定带来巨大的冲击。因此,解决好农民工的养老问题刻不容缓。

1 国家农民工养老保险政策分析

2001年12月劳动和社会保障部发布了 《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》,第一次明确了农民工的养老保险,表明该问题已经引起国家的重视。

2006年3月27日,国务院发布了 《国务院关于解决农民工问题的若干意见》,表明农民工养老保险这个社会问题已经列入国家日程,各地方政府也相继出台了相应的农民工社会保障问题暂时办法、试行条例等,对于更好地保护农民工养老保险的权益具有重要的现实意义。但是,由于国务院发布的是指导性意见,没有具体措施,而各个地方的暂时办法都不尽相同,加上农民工数量多、分布广、流动性强,使得农民工社会保障尤其是养老保险实际操作困难重重。

2009年2月5日,人力资源与社会保障部就 《农民工参加基本养老保险办法》向社会公开征求意见,意味着我国农民工养老保险有了一个初步的制度框架及方向原则,但是很不完善,很多问题还没得到很好解决,如 “地区统筹”的问题。而且,这一办法征求意见后迄今还没出台。

2009年12月22日国务院第93次常务会议讨论通过了 《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》,并决定于2010年1月1日起实施。虽然是城镇企业职工的政策,该办法明确对农民工养老保险的转移接续问题作出了规定。

但是迄今为止没有完全针对农民工所提出的专门的养老保险政策,农民工养老保险的很多问题还没有得到解决,如农民工养老保险关系的衔接问题。

2 地方农民工养老保险政策分析

随着国家的重视和各项政策的逐步出台,全国各地形成了差异化的农民工养老保险政策。可以将现行农民工养老保险参保制度大致分为农保型、城保型、综合型、双低型、个人账户型等5种模式[6]。

农保型又称独立型,以北京、天津和厦门等为代表,是专门针对农民工而制定的,既与农民工其他险种无关,也与城镇养老保险政策无关,是专属 “农民工”养老保险的政策。该模式的优点是:使农民工在社会保险方面获得了 “准市民待遇”;体现了 “低门槛准入,低标准享受”,减轻了用人单位和农民工个人的缴费负担;赋予农民工很大的自由选择权。该模式的缺点是:单独为农民工设立的养老保险制度,缺乏与城保的联系与接续,不利于将来条件成熟时2种制度的统一;统筹部分不具有再分配的功能,失去社会养老保险本来的意义。

城保型又称融入城保型,以广州、深圳为代表,是将农民工养老纳入城镇职工养老制度体系之内,只是在城镇职工养老保险相关政策的部分条款中,对农民工与城镇职工区别对待。该模式的优点是:农民工获得了社会保障的 “市民待遇”,有利于农民工就业的平等竞争。该模式的缺点是:缴费水平过高、缴费期太长,退保只能退或转移个人账户积累额,而且资格条件太苛刻,如退休前5年连续在该市缴费,绝大多数农民工难以做到。

综合型,以上海、成都和大连为代表,将农民工的养老、医疗、工伤及其他险种一并予以考虑,制定出综合性保险政策,养老保险只是 “综合”险种中的一种。该模式的优点是:改变了城镇保险转制成本和基金缺口由农民工承担的做法,较好地通过商业保险解决了农民工保险的转移问题和基金保值增值问题,而且农民工个人不缴费、门槛低、易操作。该模式的缺点是:没有给农民工真正的市民待遇;保障水平偏低,而且将来也难以提高社会保险的统筹层次,并与 《社会保险费征缴暂行条例》等现行社会保险政策规定相冲突。

双低型又称双低城保型,以杭州为代表,是仍在城保框架内实行的 “低门槛,低标准”享受模式,适度降低门槛,农民工养老保险企业和个人缴费比例分别降为12%到4%,但享受待遇略低于城镇职工。该模式的优点是:缴费水平远低于城镇职工,但享受的待遇只略低于城镇职工。该模式的缺点是:这种待遇与缴费之间的巨大资经差额所产生的支付压力留给了后任政府。

3 当前农民工养老保险政策实施中的主要问题及原因

3.1 参保率低

截止2009年末全国参加城镇基本养老保险的农民工人数为2647万人,也就是说,仅有约10%的农民工为基本养老保险体系所覆盖[7]。主要原因有:①农民工经济承受能力低。农民工不仅工资低,还时时面临失业的威胁,捉襟见肘的收入尚不能很好满足生存的需求,难以将保险的潜在需求转化为现实需求。②城镇社会保险门槛高。15年的缴费期限过长,而且终止劳动关系后只能够取走账户中个人缴纳部分的资金,不适合农民工的特点与需求。③社会养老保险关系转移基本无法实现,农民工参保后的权益得不到保障。④部分地方政府存在短期行为,农民工养老保险工作的力度不大甚至不作为。⑤部分企业无力参保或消极抵制。⑥对养老保险政策的宣传不到位,导致农民工对养老保险政策的理解太浅,或不重视、不信任,因而很大一部分农民工参保意愿不强,而国家层面上缺乏农民工参保的强制性政策。⑦管理制度和管理机构难以满足农民工大规模参保需求。

3.2 退保率高

农民工养老保险退保率居高不下,以率先实行农民工养老保险的广东省为例,部分地区退保率高达95%以上[7]。主要原因有:(1)缴费负担过重、缴费年限过长,对于流动性强、职业不稳定、收入较低农民工来说,不期而至的收入减少或失业往往令他们无力继续缴费。(2)没有实行全国统筹,同时全国农村社会养老保险机构不健全,社会养老保险关系转移困难,农民工流动或返乡时被迫退保。

3.3 转移接续困难

虽然已经出台了 《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》,但很多细节问题未做出具体而明确的规定,而且不同省分甚至在同一省份的不同城市之间都没有统一的标准,导致养老保险关系转移接续的实际操作困难重重。然而,流动性强是农民工群体在相当长的时间内的典型特性之一,一旦保险关系不能顺利快速地实现流转,农民工工作变动后必然会中断缴费或退保。

表面上看,农民工养老保险关系的转移接续困难好象是因各地标准不统一而操作困难的问题。事实上,资金问题是养老保险制度改革和建设的核心问题。因为一旦全国性的社保平台建立起来之后,转入地政府要补贴转入农民工的社会统筹部分,必然增加地方财政负担,所以地方官员往往不尽心尽力甚至对转入设置很多条件[8]。因此,要建立养老保险的地方财政激励机制,如在异地转移过程中,中央财政可以予以一定比例的补贴,减少地方财政的利益损失。

4 解决农民工养老保险问题的若干对策

4.1 现阶段不同类型农民工的养老保险解决方案

数以亿计的农民工群体成分十分复杂,一般分为基本3种或4种类型[9-12]。这里根据农民工从事职业的雇佣关系特点及流动程度,可将其分为4类:第一类为有雇主、职业稳定、有固定收入的农民工,虽然没有城镇户口,但在城市有固定的工作、住所和稳定的收入,已经城市化或具有城市化倾向。第二类为容易找到雇主但流动性较强的农民工,他们一般较年轻,在农民工群体中所占比例最大。第三类为从事经营活动的自雇性农民工,有相对稳定的收入来源。第四类为外出随意性大的农民工,由于没有雇主,只从事一些零工、散工,整体收入水平较低。

任何一项制度都有一个逐步发展和完善的过程。我国未来统一的多层次的养老保险体系既不可能一步到位也不可能绝对平均化,而是逐步达到有差别的相对统一,即在基本养老保险的基础上逐步扩大覆盖面,最终建成一个统一的、覆盖全部劳动者的养老保险制度[10]。因此,要遵循灵活便捷、多类型、多层次的原则建立农民工养老保险制度。具体说来,对于第一种城市化的农民工,可以将他们直接纳入城镇社会养老保险体系,其养老保险费的交纳办法可以视同于城镇职工,就业单位应为他们缴纳社会保险统筹费;将第二、三类农民工纳入到的城镇居民养老保险体系中;对第四类农民工则应纳入新型农村养老保险体系。

4.2 政府责任切实到位

社会养老保险的责任主体是政府、企业和个人。由于拥有其他主体不具有行为能力和资源,政府在责任体系中处于核心地位。社会养老保险制度的完善与否,很大程度上取决于政府责任是否到位。因此,政府应当利用权力和各种资源,承担起社会养老保险的立法、财政、管理和监管等方面的责任。

4.3 实施强制性政策

安居乐业、衣食无忧是人类共同的追求,社会保障制度是实现人类这一美好愿望的制度设计。社会保障的科学机理是 “大数法则”,制度安排上应该将所有农民工纳入养老保险范围之内。因此,国家有必要出台统一的、可规范操作的、适合农民工特点的强制性的社会保险政策。不但要强制企业按时按要求缴纳农民工养老保险金,而且也需要行政强制行为来约束农民工参加养老保险[12],更重要的是,要强制各级政府重视农民工养老保险这一民生工程,可以象对待计划生育一样纳入目标考核。

4.4 提高农民工收入水平

社会保险的典型特征是需要个人靠有限付出换取社会力量以抵御风险。一般来说,社会保险采取多缴多得、少缴少得的原则。而不少农民工连 “少缴”的能力也没有。目前,在社会上存在着一个悖论:农民工参保难是因为他们收入低,而收入低是因为他们是农民工[2]。究其原因,是由于我国劳动力市场是 “买方市场”,劳动者不得不压低自身价格,甚至以低于劳动力再生产成本的价格谋求就业[13]。农民工工资低的主要原因并非自身因素,而是外在 “不公平”观念、体制所导致。值得注意的是,农民工低工资这种不正常现象成为正常的观念和认识时,惯性发展下去的结果必然是制度化[14]。然而,世界上没有一个真正的强国是劳动低成本的。因此,我国经济社会快速发展的今天,是提高农民工的收入时候了,而提高农民工收入水平是解决好农民工的养老问题的关键之一。

4.5 实施灵活的缴费与转移接续机制

由于农民工的高流动性和收入的不稳定性,在养老保险缴费方式上,应该允许农民工按月、按季度甚至按年度缴费。尽快实施 “一卡通”制度,应该规定流动就业人员离开原参保地时,社保经办机构要开具统一样式的参保缴费凭证;到新就业地参保缴费后,只要提出转移接续申请,所有手续都由相关两地社保经办机构办理。

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