论行政首长出庭应诉

段 葳 刘 权

（黄冈师范学院政法学院，湖北黄冈438000）

论行政首长出庭应诉

段 葳 刘 权

（黄冈师范学院政法学院，湖北黄冈438000）

在行政诉讼中，行政首长不出庭应诉的现象非常普遍。行政首长不出庭应诉，容易激化与行政相对人的矛盾，不利于行政纠纷的解决和行政判决的执行。建立健全行政首长出庭应诉制度，已成为完善我国行政诉讼制度的一项重要课题。

行政首长；出庭应诉；对策

在行政诉讼中，行政首长不出庭应诉的现象非常普遍，甚至在某些地方多年来一直没有一起行政首长出庭应诉的案件。据湖北省高院统计，2002～2006年，除省法院外，全省各地法院审理的一、二审案件共18 569件，再审案件220件。其中，行政机关首长出庭应诉案件共132件，行政机关首长出庭应诉率仅0．7%。河南省南阳市两级法院2003～2007年上半年，市中院受理的一、二审行政诉讼案件近6 000件，行政首长（包括行政机关的副职）出庭应诉的比率仅占受理案件的0．4%左右。［1］

一、行政首长出庭应诉率低的成因

工作繁忙。行政首长要统揽机关的全局工作，在其所负责的整体工作中，出庭应诉只是其中一部分，而出庭应诉需要耗费较多的时间与精力，要看案卷材料了解案情，要翻阅资料准备回答原告方及法官提出的有关问题等，从而使行政首长在繁忙的工作中无暇顾及出庭应诉。

诉讼专业性和技术性的限制。诉讼具有高度的专业性和技术性，特别是在法庭辩论过程中，更需要有较强的专业性和技术性。我国目前对公务员还处在普法阶段，行政首长不是法律专家，不熟悉具体的法律、法规，更不精通诉讼的技巧，其诉讼能力远不及专业人员。

出庭应诉选择权。我国现行《行政诉讼法》确立了诉讼代理人制度，赋予行政首长出庭应诉选择权，行政首长作为行政机关法定代表人，既可以亲自出庭应诉，也可以委托一至二人代为诉讼。

法制观念淡薄。“官本位”特权思想严重，没有树立依法行政的意识，认为出庭应诉是很没面子的事，“有失身份”，不愿意当被告，也害怕败诉；也有行政首长认为自己比法官地位高、权力大，不屑于与法官对话。

二、行政首长不出庭应诉的弊端

容易激化矛盾，不利于行政纠纷的解决。行政纠纷得不到公正及时的解决，就可能演化为恶性群体事件，最终影响社会的和谐稳定。行政首长不出庭应诉，不能很好地与行政相对人进行信息沟通，由于双方考虑问题的角度不同，缺少信息沟通容易激化矛盾。行政首长出庭应诉，把自己放在和行政相对人同等的位置，使相对人觉得自己的合法权益得到了应有的重视和尊重，从而能够心平气和地向行政首长表达自己的意见，有助于行政纠纷的解决。

不利于依法行政水平的提高。行政首长对行政纠纷和本单位执法情况的了解，通常来自下属的汇报，而下属的汇报可能并不准确，甚至有时存在故意隐瞒。如果行政首长不出庭应诉，就不能客观真实地了解行政相对人起诉的真实动机、目的和要求，难以了解行政纠纷的具体情况。行政首长通过出庭应诉，不但能够客观真实地了解案情，而且还可以及时发现本行政机关的工作人员在行政执法过程中存在的问题，全面了解本机关的行政执法情况，及时解决问题，总结经验教训，落实责任追究，进行有针对性的整改，将个案的得失及时转化为依法行政的经验教训，从而使那些不依法行政的行为不再出现，有利于提高依法行政水平，促进法治政府的建立。

不利于行政诉讼协调和解。行政首长不出庭应诉，靠代理人汇报了解庭审、裁判过程。代理人在汇报情况时，或由于行政法律法规知识缺乏，或由于表述能力欠佳，或为了隐瞒其执法过程中的违法违纪问题等，往往导致法庭审理、裁判过程失真，使行政首长不能真实、全面地了解案情和相关法律法规，因此，对法院审判活动的公平、公正性产生怀疑和误解，造成部门间的情绪对立，妨碍地方整体工作的协调开展。［2］同时，行政首长亲自出庭应诉，能够全面、准确地掌握案件信息，可以根据具体的审理情况，在法院居中协调下，直接与对方当事人达成和解协议，从而迅速、有效地解决行政纠纷。

不利于行政判决的执行。行政首长不出庭应诉，不利于解决行政诉讼案件执行难的痼疾。行政首长积极主动地出庭应诉，一方面，既可以向行政相对人阐明行政机关做出行政行为的法律依据，保障行政相对人的合法权利；另一方面，又能有效减缓行政机关与法院之间可能存在的误解与冲突，有助于正确理解法院的裁判文书，从而增强行政机关履行法院生效行政判决的自觉性，有利于行政判决的执行。

三、建立健全行政首长出庭应诉制度的对策

界定行政首长的人员范围。对于行政机关，其法定代表人应为行政首长。在特殊情况下，将行政机关分管负责人出庭应诉也视为行政首长出庭应诉。为了有效地推行行政首长出庭应诉制度，应明确行政首长的具体范围为行政机关的法定代表和法律法规授权的组织的法定代表。

明确出庭应诉的案件范围。行政首长工作繁忙，有的行政机关遇到的行政诉讼案件较多。如果所有的行政诉讼案件一律要求行政首长出庭显然不太现实，而且事实上也做不到。近年来，全国很多地方都纷纷出台了关于强制行政首长出庭应诉的规定，所有的行政诉讼案件一律要求行政首长出庭应诉。

完善应诉前的充分准备制度。行政首长在应诉前，应进行充分而有效的准备。行政首长出庭前，必须详细了解案件的整个过程、具体案情，要对做出行政行为的依据、程序，对行政行为的合法性和合理性等进行客观分析，要熟悉诉讼知识及有关法律法规。

建立行政首长出庭应诉委托法律顾问制度。行政首长不是法律专家，不熟悉具体的法律法规，其诉讼能力远不及专业律师。建立行政首长应诉委托法律顾问制度，明确规定行政首长在出庭应诉时，应当委托精通法律的工作人员或法律顾问参加诉讼，以确保行政首长出庭应诉达到应有的效果。

建立行政首长出庭应诉监督制度。应加强对政府各部门行政负责人出庭应诉制度执行情况的检查，对该项制度的执行情况及时进行通报。对人民法院司法建议书建议处理的拒绝出庭应诉的行政首长，责成有关部门在接到司法建议书后及时进行处理。要将行政首长出庭应诉制度的执行情况纳入行政执法责任制年度考核范围，作为政府一级管理目标予以贯彻落实，对执行不力的行政机关给予扣分，情节严重的行政机关不得参与年终评优，党委、人大、政协及有关部门要将行政首长出庭应诉情况作为年度评比、考核、提拔的依据之一，认真予以贯彻落实。

完善应诉后的总结提高制度。行政首长出庭应诉后，对本行政机关的工作人员在行政执法过程中存在的问题，要进行有针对性的整改，总结经验教训，落实责任追究，进一步提高依法行政水平，促进法治政府的建立。

［1］王应强．论建立行政首长出庭应诉制度［J］．学习论坛，2008（4）．

［2］李向飞．论行政首长不出庭应诉的弊端和出庭应诉的意义［EB／OL］．http：／／www．chinacourt．org／html／article／233287．html，2007－02－02．

责任编辑 叶利荣 E－mail：yelirong＠126．com

D925．3

A

1673－1395（2011）01－0047－02

2010 11 -20

中南财经政法大学“研究生教育创新基金”资助项目（2008SFX25）

段葳（1979—），女，湖北十堰人，讲师，硕士，主要从事民商法、经济法学教学和研究。