论我国信访制度的缺陷及其改革方向

傅恩来

(中共天津市委党校,天津 300190)

论我国信访制度的缺陷及其改革方向

傅恩来

(中共天津市委党校,天津 300190)

建国以来,信访制度规定的群众信访活动,是我国社会主义公民政治参与的重要渠道,也是实现和维护公民民主政治权利的具体形式。但随着社会主义市场经济的建立和发展,我国现行的信访制度已经出现了困境,对推进法治化进程和公民民主权利的维护已显力不从心。必须理性地解读我国信访制度的现状,寻求其改革出路,重视信访的民主宪政功能,建设完善的信访配套机制,从而进一步完善我国的民主法治。

信访制度;缺陷;改革方向

信访制度是对我国整个信访工作体系开展的信访活动所应遵循的行为规范的总称。狭义信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。这里仅指有关行政机关接待信访人、处理信访事项的一种行政活动[1](p.2)。广义的信访是指除了行政机关开展的狭义信访活动外,权力机关、党务机关、司法机关甚至其他非政府部门也均开展信访接待活动。本文所指的信访为广义的信访,其中既包括行政机关开展的信访活动,也包括党务机关、司法机关、权力机关甚至其他非政府部门开展的信访接待活动。目前,我国正处在社会转型的历史性关键时期,原有社会秩序框架逐步转型,新的社会秩序尚未确立,社会财富、资源的急剧增加和重新分配,社会矛盾和社会冲突呈现出敏感和高发态势。与此同时,由于监督机制严重缺位导致官员腐败、不作为以及司法不公、诉求渠道不畅等现象,又进一步加剧了各种社会矛盾和利益冲突的发生,致使信访工作量大大增加,信访制度出现了困境,为此我们应理性寻找其改革出路,以期进一步完善我国的民主法治。

一、我国现行信访制度存在的主要缺陷

(一)现行信访制度的体制性缺陷

1.信访机关功能定位不准。由于信访功能的变迁,信访机构事实上已经不恰当地成为了与司法、仲裁等相类似的准司法机关,不但在实践中对我国的整个法治化目标造成了冲击,而且浪费了大量宝贵的行政资源。全国从中央到地方、从行政机关、司法机关到权力机关,全部设立了各自的信访机构,而四处林立的信访机构又归口不一,不能形成一套独立的监督体系,缺乏统一解决问题的领导统筹能力。实践中各地信访局(办)仅有的权力似乎就是“接待”,这个“秘书接待前台”对信访人予以接待之后便是将所反映的问题转归各相关职能部门而无下文,对其他部门的监督力量并不明显。因此这种自身无权的监督方式大大削弱了信访的民主监督力度。

2.信访职能过于宽泛。信访活动大致可以分为三类:参与类,即向各级党、政、人大、司法机关提出意见、建议和批评;求决类,主要是要求解决涉及自身利益的各种具体问题;诉讼类,指进入司法程序的案件当事人双方的信访。信访涉及的社会矛盾可以归结为九大类:一是企业改制、劳动及社会保障问题;二是“三农”问题,即农民、农村和农业问题;三是涉法涉诉问题;四是城镇拆迁安置问题;五是反映干部作风不正和违法乱纪问题;六是基层机构改革中的问题;七是环境污染问题;八是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题;九是民族宗教问题,等等[2]。几乎所有社会问题、社会冲突都可以诉诸信访部门,信访制度承载了整个社会变革转型及社会稳定的重任,由此导致信访案件大量积压,同时不断升级上行,各种问题和矛盾焦点向中央聚集。

3.信访机构缺乏统一协调机制。现行的信访机构庞杂分散,归口不一。从中央到地方,各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但这些信访机构并没有严格意义上的隶属关系,中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限,缺乏强制约束。各级信访机构地位低下,缺乏解决问题的有效资源和实际权力,而信访的指向往往是掌握党政司法权力的官员,让没有权力的信访部门出面处理,把信访部门当成了解决问题的责任主体,出现权责错位。整个系统缺乏统一协调的机制,缺乏统一的计算机联网,信息不共享,信访者一个问题可能同时找几个机构,得到的答复和解决方案可能不一样,各机构推来推去,信访人投诉无门,只能在各信访机构之间来回跑动。因为信访机构分散,每个机构的工作人员非常有限,面对大量的信访案件,无力件件亲自处理,致使信访部门对群众信访转多办少。

4.信访立案与结案缺乏明确标准。作为信访人反映问题的渠道,信访案件的提起在法律上并没有明确的立案标准,实践中只要信访人觉得有(任何)不满,都有权受到接访;同样也缺乏明确的结案标准,只要信访人自身感觉不满的情绪并未被消除,似乎就有权继续上访。这就增加了信访活动在实践中的随意性。从这个角度来讲,现实中有许多无理访以及多年的“缠访”,其实是信访制度缺乏明确的立案结案标准而造成的。

5.在实践中信访终结程序随意化。良好的终结程序不仅是高效率行政的体现,同样也能杜绝破坏法律、超越法律解决问题的现象,从而成为法治化行政的重要内容。目前我国信访实践中“缠访”现象的大量出现,虽然并非完全是现行信访制度缺乏终结程序引起,起码也反映了当前信访制度的终结程序不良以致难以在实践中予以贯彻。从信访工作的方式上讲,信访机构缺乏行之有效的合理化手段;从理念上讲,信访工作主体恰恰又缺乏法治化意识;从信访工作考核上讲,存在忽略实质,重视发案量的量化责任制度,导致信访机构在处理信访案件时往往以“安抚”“和稀泥”的手段达到“息事宁人”目的,缺乏原则性、法治化的约束,增加了信访终结的随意化。

6.现行信访行政属地量化考核标准粗糙。现行信访行政属地量化考核标准粗糙化的特征不符合解决社会问题的原理。信访工作中反映出来的种种社会矛盾,既反映了当前执政层的具体行政事务执行能力甚至深层的执政能力问题,又反映了其他各国家机构职能是否正常、良性运转的真实现状。从国家来讲,这是极为宝贵的匡扶社会正义以及自我纠正机遇,是社会亟须处理和解决的真正问题。但信访工作的实践偏离这种认识,反将上访者视为“刁民”,将信访中反映出来的问题视为建设和谐社会的“不和谐”音。与这种粗疏化、表面化、缺乏认真正视问题、解决问题的思想认识相对应的是信访工作考核制度的政绩化、无原则属地量化。

(二)现行信访制度的运行性缺陷

1.处理问题能力低下,运行成本耗费惊人。随着我国社会经济文化等的不断发展,利益主体日益多元,利益关系日益密切,利益冲突也日益复杂化。而在现有的冲突解决机制体系中,作为终端救济的司法权威的建立尚需时日,直接的行政救济由于科层制下的官僚痼疾难以顺畅实现;而信访制度为大量涌现的新型社会矛盾纠纷提供了发泄与疏通的渠道。于是,大量的属于行政权能范围内的矛盾与不属于行政权能范围内的矛盾均空前集中地涌向信访。而当前上访者对于信访制度能够解决问题的期望,也即救济的需要又远远盖过了以往制度设计者构想的信访制度参政议政的功能。信访处理机关碍于职权所限,处理问题时机构与机构缺乏内在的沟通和协调,接访者要么多重受理,要么互相推诿。最后便造成“什么都管,什么都管不了;什么都不能不管,什么也都可以不管”的奇怪现象。即便对于作为上访者的公民个体,上访久拖不决也耗费了大量的人力和财力,成本相当惊人,甚至上访公民倾家荡产、荒废事业,这样的结果与法治社会的行政行为所追求的合理、合法、效率目标严重背离。

2.妨碍司法独立,损害政府威信。偏离司法独立理念,倡导人治方式,迎合传统的“青天”心理,这是信访制度受到抨击的最猛烈点。学界在对信访和法治是否能够共存的问题进行讨论时,有学者就认为我国信访体制已经走到尽头。产生这种观点的根源在于,老百姓有了问题,处理的期求不寄托于法院而是政府,尤其是在法院经过一审、二审,甚至再审之后还有人要去找政府解决[3]。这就深刻地触及权大还是法大这样敏感的问题。但其实,这是不了解中国国情的一种误解。一个法治化社会的建立并不是一朝一夕之事,在社会矛盾多样化的今天,把信访制度设置为一种解决问题的机制之一,本身也许并不存在什么问题,问题只在于如何合理地设置这一制度,并避免其对法治造成冲击。

3.侵犯公民权利,激化社会矛盾。一方面,上访队伍利益诉求执着、队伍浩大惊人;另一方面,“稳定压倒一切”又是现实的政治需求。于是,接访者对于反复上访、无理上访、违法上访者提出的要求——有时甚至是明目张胆的要挟——要么不惜做出无原则的妥协,予以满足;要么惧怕政绩上粗疏的考核标准而尽力对上访人进行非法打击。无论何种方式均是以明显违反现行法律的规定为代价达到息访的效果。前一种方式的处理结果,往往会造成极坏的社会示范效应,让无理访者更加有恃无恐,而且像“滚雪球”般的有始无终;而后一种违法处理方式,面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访,上有领导指令化解的压力,下有群众极端不满的怨气,相当一部分基层信访问题的处理不得已采取强压、妥协、哄骗、盯梢跟踪、截访等法治以外甚至违法的方法,丧失了党和政府依法行政、执政为民的宗旨。甚至地方政府为了抑制上访的增加和升级成为恶性群体性事件,在收买和欺骗等方法不能产生效果时,就会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害,进而发展成为侵犯公民权利、危害社会稳定的更为严重的恶性事件。

4.组织化趋势明显,群体性事件上升。在利益主体或集团利益通过制度性渠道表达不见效或者在某些特殊因素的作用下,就会进行强制性的利益表达,从而对执政党、政府施加压力。信访活动中,一些人为同一诉求跨地区、跨部门串联和网上串联赴省进京上访,甚至有的人采取一些极端方式,制造扩大社会影响,并为更多的信访人所效仿,带来社会负面效应,影响社会稳定。地方各级党、政和执法部门,在处理社会矛盾和群众问题时,往往滥用警力和行政强制力,或者对信访群众进行打击甚至迫害,激化了原有的矛盾。

二、关于我国信访制度改革的构想

(一)从意识上真正重视信访所独具的社会功能

1.信访是百姓的宽慰剂,社会的解压阀。在中国固有的政法合一以及“青天”文化传统中,公民容易习惯性地将信访这种新时期能够沟通执政层与被执政层的制度定位为效力最高、力度最强的权利救济途径。因此,政府的形象在公民心中无形就成了一种具有神话色彩的权利救济者角色。我国社会转型中发展经济、改革政治、复兴民族的种种重大事项均由上而下地迅速推动,但也由此带来了诸多民生问题不断涌现,凸显了公民的社会保护制度的欠缺。在此情形下,应将信访制度看成是“社会的安全阀,百姓的宽慰剂”,重视社会的发展与公民个体权利保护的协调,正确发挥信访制度的功能。

2.信访是人民群众当家作主、参政议政的重要途径。众所周知,我国的人民代表大会制度是一种代议制民主,是一种间接民主而非直接民主,而信访恰恰是普通人民群众最直接反映问题、表达呼声的途径和渠道,从而可以在一定程度上成为间接民主的一种有益补充。同时,信访本身也能反映出在其他常规体制渠道内难以发现的执政问题,收到来自非行政利益体的客观和宝贵的信息。这些隐藏的丰富信息,如能善加利用,无疑是我国民主法治建设的一大幸事。信访现象背后隐藏的恰恰是公民强烈的政治民主诉求,而且已经成为公民的自觉行动和追求。民主本身是一把双刃剑,它既会暴露我国现有政治、经济、文化建设中的种种问题,也会冲击稳定的社会管理秩序,但从民主法治建设的角度讲,却又最符合现代社会阳光政治的原理。因此,我们应当真正把信访建设成为我国民主与法治进步的窗口,并使之成为人民群众与党和政府联系、沟通的桥梁和纽带。

(二)建立以信访制度为核心的强大的社会监督体系

1.体现公民监督。一个受公民监督的政府,才是现代国家所追求的对公民负责任的政府。我国现代责任政府的建设具有明确的宪法依据。《中华人民共和国宪法》第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理”。该条所赋予公民的政治批评、建议权,申诉、控告、检举权,正是现代责任政府的民主监督权,而公民恰是这一监督权的主体。

2.体现政治监督。关于政治监督的问题,我国在改革开放以来的三十多年中,进行了不断的探索,党内设立了纪委、政府设立了监察局、司法系统设立了反贪局、各级政府和部门也设立了信访办,但是纪委、监察局无法制约同级党委和政府,反贪局基本还属于同级公诉机关的延伸,信访办更像是受理群众意见的秘书室。彼此之间不光有叠床架屋之嫌,而且在这些监督主体各自为政的局面下,其功能的发挥也难免具有相当的局限性。因此,很有必要从体系化的框架下重新予以整合。监督机构整合的目的恰在于理顺机构间分工配合关系,统一监督资源,提高监督效力。由于信访制度发挥监督功能的实质主体是公民——也就是政府行政力最直接的行政相对方群体,因此,信访理应具有极强的政治监督效能。

3.体现解决问题。从信访制度得以合理存在的实践需求看,若将信访机构仍旧定义为一个信息传递“中转站”,该制度现存的大量痼疾均无法得以改观。公民基于民主监督权通过信访反映的问题仅仅能“达于上”(反映),而不能“畅于下”(解决),就失去了问题提出的意义。民间上访者执着于上访的目的当然也不仅仅在于此,难以遏制的缠访、越级访现象便是明证。企图将问题解决机能完全从信访制度中剥离,使纠纷矛盾统统进入司法渠道,在目前我国司法、行政问题繁多的实情下也仅仅是一种自我安慰的理想化憧憬。既然矛盾纠纷的解决机制并非唯一,根据行政效率性原则,产生了行政纠纷救济的渠道,就不妨将信访中反映的涉及行政权力行使不当的问题直接在行政体系提供的救济渠道内予以解决。这种解决对于公民而言也是恰当和亟须的。监督权利的行使在于纠正执政错误和弊端,而诉讼则着眼于个案中权利的救济。从实践中看,经由信访渠道反映出来的个案问题背后的一层深意在于执政弊端纠偏的呼声。因此,整合现有的行政监督资源,将信访制度纳入“大监督”格局并作为其核心制度是一项极富意义的建设。

(三)理顺关系,保障信访人权,把信访制度引入法治化的正确轨道

现行的信访制度中,信访机构的实质性权利微弱加上各部门信访机构林立、力量分散,由此而导致了其监督不力。要改变这种局面需要合理配置监督资源,增强行政机关的自我纠错能力,提高合法行政效能,也就是前文所述的建设“大监督”格局,实现如上职能,需要从三方面入手。

1.界清信访与司法的关系是法治化的基本原则。目前信访制度出现的一个极端现象是为了所谓秩序的稳定,不管这个问题是不是属于自己解决(行政问题、司法问题或仲裁问题),也不管这个问题能不能解决,一律大包大揽,从而严重地冲击了我国现有的法律体系和社会主义的法治化进程。所以学界关于信访制度的讨论中焦点也往往集中于此,主废派从法治高远目标出发,主张彻底废除该制度,但鉴于现实政治问题又无法在短时间内妥善解决,则此过于理想之设计极难实现;主存派则从政治民主化出发,但法治建设研究上又多有不及、力度显弱;要解决这个问题,根本对策是改变思维角度,正视信访制度与司法制度并存的现实,整合现存行政救济渠道、强化行政自我纠错能力、分离司法救济功能,以法治化的原则来协调司法与信访的关系。虽然信访与司法并存是不争的事实,但并存不等于混淆。从现代国家分权结构的特征分析,司法的基本机能才是权利救济,信访制度的主要职能则在于民主政治,在于建立公民参政议政、民主监督的法治化程序,以辅助政府树立公开、公平、公正的执政形象。

2.规范信访终结机制是法治化的重要途径。虽然从《信访条例》的逻辑结构看,第三章是“信访事项的提出”,第四章是“信访事项的受理”,第五章是“信访事项的办理和督办”。按照逻辑层次,第五章应当是“信访事项的终结”,但是,在“信访终结”这个难题上却语焉不详。虽然从权利救济的角度讲,所有的诉讼法律均没有“诉讼终结”专章。但亦非绝对无终结标准,对于二审判决的终审效力以及申诉程序的提起和限制性的规定均显示了诉讼救济途径的终结方式。针对我国民众期待“青天”、过度迷信政府行政权力这一救济途径而造成的缠访现象,现行《信访条例》中明确规定信访终结这一专章也无可厚非。该专章的内容关键在于明确化,比较可行的方法是将信访终结程序细化,使其具有明确的指引和规范作用,从而具有纠正缠访、滥访现象的针对性功能。

在终结程序中,要重视听证方式的恰当运用,树立政府公信力,制止滥访。行政上的听证制度是行政工作公开、透明,增强行政公信力的重要途径,但是信访工作终究有别于国家的审判工作,以效率为先,所以在普通的信访事项处理中应当以简易公开透明为原则,而对于社会中影响较大、反映强烈的信访案件处理时进行更高级别的公开方式——听证。听证使社会影响大、参与群众众多的信访事项处理广泛公开,依法依理处理,可以有效导致无理访、缠访等类滥访案件息诉罢访,从而成为信访终结程序的重要一环。但是需要注意的是在听证程序中要坚守依法处理的原则,保证法治的理念为先,而非以平息群体感情为目标,进行无原则的退让。对经合理劝说教育仍然无理上访、越级上访者要明确其需承担的法律责任,使权利的行使与义务的承担同行。惟有如此,才能形成良好的信访秩序,在全社会形成尊崇法律的氛围,进而在此基础上构建和谐、稳定的社会主义法治秩序。

3.保障信访人权是法治化的明确表征。从理论和实践的逻辑上讲,信访人权的保障应该是没有问题的。因为上访者和接访者之间不存在具体的利害关系,上访者依法行使权利,接访者依法履行职务。但是目前信访考核机制的设置给这一本来不存在问题的事情带来了很多人为的问题,使我国的信访制度甚至成为人权保障焦点。现在对领导干部的信访工作的考核主要简单依据信访量,尤其是越级上访引发社会影响的曝光案件数量。由此出现了有些领导干部为了降低上访量(主要是超越自己行政权力一级别的越级上访)争取政绩,不惜一切手段打击上访人,压制上访案件。

考察这一考核机制背后隐藏的命题就是:信访量与社会秩序的良好程度成反比。而该命题的科学性是值得深思的。任何一个社会都有利益冲突和矛盾纠纷,矛盾的存在是社会和自然界的内在发展规律,不是哪个人可以凭一己愿望能够消除的。因此,重要的是矛盾的性质而不是矛盾的数量。对于执政层的方针、具体执政措施等问题的反映恰恰是提高执政能力、改善社会政治的应有监督和绝好契机。而把这种应有的体制建设上的合法监督视为洪水猛兽,本身就是一个谬论。因此,我们必须首先改革现有对领导干部的信访考核机制,重新构建其他符合行政合理、合法、效率原则的其他考核方式。许多利益冲突其实并不是谁的主观过错造成的,更不是党和政府的“丑闻”,这应该成为社会共识。如果不能从根本上改革现有领导人信访考核机制,则难以避免执政领域内“劣币驱良币”现象以及行政工作人员截访,甚至“劫访”等侵犯人权的荒唐现象的发生。

4.培养公共援助律师群体,建立社会信赖的权利救济导向机制。在我国,绝大多数的公民和普通官员对司法权、行政权、立法权等权力的行使往往混淆不清。因此,大力加强普法宣传工作就成为一项必不可少的工作,且不能搞形式、走过程。对官员如此,对普通公民也同样如此。这一点,对专职从事信访的信访机构工作人员尤其重要。因为他们担负着连接信访人与政府之间沟通的责任,是一项复杂、高难度的政治任务,因而更需要娴熟的政治技巧和必备的专业法律素质。鉴于法律素质的培养不是一蹴而就的事情,有不少学者提出配合信访制度的改革在我国培养公共援助律师群体,一方面可以真正发挥我国目前培养的大量法律人才在法治化进程中的作用,另一方面也可以加速使信访制度进入法治化运行的轨道[4],尤其是对信访中出现的涉法问题,可以给予上访者具体而明确的法律指引。这样的措施可能胜于单纯的强调司法独立、政法分离的口号。此外,还可以培育非政府力量,如民间调解组织,在社会中建立和完善各种类似于消费者协会等的专门利益主体群的组织,维护社会中的多元化的利益主体权益,给予不同利益主体群以利益表达的自由,构建完善的社会法治体系,形成真正的和谐社会。

[1]信访条例[Z].北京:中国法制出版社,2005.

[2]周定财.善治:我国信访制度的目标[J].沈阳大学学报,2008,(10).

[3]茹继田.改革信访制度的设想[N].南方周末,2004-10-14.

[4]王栖.我国信访制度存在的问题及对策研究[J].法制与社会,2008,(4).

[责任编辑:王 篆]

D523

A

1008-7168(2011)02-0064-05

2010-12-16

傅恩来(1955-),男,天津人,中共天津市委党校图书馆馆长,副教授。

10.3969/j.issn.1008-7168.2011.02.011