哈尔滨市政府管理中公民参与的典型形式与主要经验

孙彩红

(中国社会科学院,北京 100732)

哈尔滨市政府管理中公民参与的典型形式与主要经验

孙彩红

(中国社会科学院,北京 100732)

近年来,党和政府多次强调扩大公民的有序参与,不少地方和城市政府管理中的公民参与实践有较大进展。哈尔滨市政府在公共事务管理和职能履行过程中,吸纳公民意见的典型参与类型主要包括:人民建议征集制度、政府立法全过程征求市民意见和建议、市长公开电话的参与平台等。推进公民参与的主要经验有:领导重视是促进公民参与政府管理的重要前提条件,不断拓宽参与的渠道和架起政府与市民沟通的桥梁,制定一系列相关制度规范来保障公民参与政府管理等。

政府管理;公民参与;典型途径;基本经验;哈尔滨市

经济全球化以及中国城市化进程的加速发展,使当前城市管理系统日益复杂化,市民对政府的期望和要求也越来越高,一些大城市都面临着由经济全球化以及诸多国内社会民生问题带来的巨大挑战。面对诸多问题与挑战,如何转变政府职能,充分发挥公众和社会的力量共同治理城市,已经成为中国经济社会全面发展过程中的重大问题之一。在这种背景下,公民参与对于城市政府的管理过程就越来越重要。在中央政策的发展方向指导和现实发展的挑战之下,城市政府层次的管理过程中,公民参与公共事务管理的状况如何?取得了什么样的进展?还有哪些需要改进的地方?带着这些问题,笔者对哈尔滨市政府管理过程中的公开参与状况进行了实地调研和分析。

一、哈尔滨市政府管理中公民参与的典型途径与平台

近些年,哈尔滨市政府在促进公民参与政府事务管理方面,实行了多种探索。在政府对公共事务管理和职能履行过程中,哈尔滨市政府逐步增加了公民参与的途径与范围。尤其是通过以人民建议征集、政府公开立法和市长公开电话为主要途径和平台的参与,取得了明显成效。

(一)人民建议征集制度为民众参与提供了重要途径

哈尔滨市近年一直把人民建议征集工作作为吸纳民智、凝聚民心的重要渠道。哈市人民政府人民建议征集办公室,主要负责常规性的建议征集,根据市委、市政府的中心工作和重点工作,代表市委、市政府在广大市民中征集并办理人民群众对改革开放、经济建设和社会稳定方面的意见和建议。然后进行综合协调,把提出的意见和建议分到有权处理的职能部门,并从组织、制度上给以保障,强化督办。

对于人民建议征集制度重要作用的定位是:从百姓日常生活出发解决实际问题,通过积极办理百姓提出的建议来化解矛盾。建议征集主要是起到集中群众智慧的作用,同时也是为了改善党和群众、政府和人民关系①。通过征集意见和建议,在一些事情上让百姓监督。通过这些小事改善了政府和人民的关系,也反映了执政为民的思想。正是在这种定位之下,征集建议和意见针对的是普通百姓,就是那些没有建言渠道的普通市民。人大代表、政协委员提的建议,该处是不征集的,还有本行业的一些专家提出的建议也排除在外。建议征集就是为了给普通市民提供一条向政府提出意见和要求的渠道和途径。征集处的工作原则是:热情接待、细心倾听、耐心解释、及时回复,要带着对人民群众的深厚感情去看建议。

在征集建议和处理建议方面,还有相关配套的制度来保障对意见和建议的反馈。先后制定出台了《哈尔滨市人民建议征集和奖励办法》、《哈尔滨市人民建议成果转化工作实施细则》等政策文件,还有一系列程序保障。为保证人民建议落到实处,哈尔滨市制定了一套人民建议交办、转办、督办、回复等落实监督制度,把人民建议征集工作纳入政府考核目标,对没有及时落实建议的部门给予通报批评,直至一票否决。据统计,对直接上报市级领导的1600多件人民建议,领导批示率达100%。领导亲自批示、督办,促进了政府职能部门对人民建议的及时处理,有70%以上的人民建议得到了有效落实。对百姓建议的处理也是政府接受群众监督、提高执政能力的基础,有利于提高党和政府在群众中的威信。

早在2005年,哈尔滨市在编制“十一五”规划时,在全市开展了“我为‘十一五’规划建言献策”人民建议有奖征集活动,人民群众提出了555件建议,其中“加强城市节能环保”、“强化社区建设”、“扩大与俄罗斯合作”等92件建议被写入“十一五”规划②。据了解,截至2007年底,市人民建议征集办公室共受理人民建议5.2万余件。近两年,哈尔滨市通过拓展征集渠道、尝试人民建议成果转化新方法等,逐步建立起人民建议征集、办理和成果转化工作运行机制,人民建议办结率已达97.8%[1]。

2008年,由市人民建议征集办公室和市委宣传部共同主办的哈尔滨市首届“十佳人民建议成果”评选,从1996年以来哈尔滨市办理的几万件人民建议中筛选出20件已经落实且效果显著的建议成果,列为参评的候选建议成果,在市民投票阶段共有3180名市民参与投票,投票数量3万余票。经专家评委的最后审定,确定了哈尔滨市首届“十佳人民建议成果”,如表1所示。从建议成果转化的情况看,获得“十佳”建议的成果都十分具体地反映了百姓最关心、最直接和最现实的利益问题。更加具体、真实地展现广大市民优秀建议成果对促进城市发展和进步所起到的巨大作用,更进一步地激发广大市民建设家乡、热爱家乡的热情。哈尔滨市通过建立一系列人民建议征集工作制度与机制,参与人民建议活动的市民越来越多,建议的数量越来越多、群众提建议的渠道越来越多,建议成果得以转化的越来越多。

表1 哈尔滨市“十佳人民建议成果”

(二)政府在立法过程中分阶段公开征求市民意见和建议③

哈尔滨市政府的立法工作,坚持“政府立法,百姓参与”,并通过制定《哈尔滨市政府规章制定程序规定》,将公众参与政府立法以立法的形式固定下来,实行立法前、立法中和立法后的全程参与。

在立法前,公开向社会征集立法项目,优先解决群众需求最迫切的突出问题。通过“政府立法,百姓做主”的方式,从2004年起,每年的第二季度初,经市政府同意,通过《哈尔滨日报》、哈尔滨市政府法制信息网公开向社会征集下一年度的政府立法项目。根据征集到的立法建议,区分轻、重、缓、急,形成下一年度政府立法计划征求意见稿,再次向社会公布征求意见,根据反馈的建议对立法计划做进一步调整后,形成立法计划草案,提交市政府常务会议讨论通过后,与政府立法计划说明一并在《哈尔滨日报》、哈尔滨市政府法制信息网公布。近五年哈市制定的政府立法计划,大部分立法项目是根据社会征集的立法建议制定的。例如,根据群众反映强烈的挖掘城市道路问题,制定了《哈尔滨市挖掘城市道路管理办法》;根据群众意见,制定《哈尔滨市交通事故责任认定暂行规定》时,创新规定了对交通事故处理实行“打分定责”,真正做到“一把尺子量责任”,避免交通事故责任认定中标准不一、随意性大的弊端。针对群众提出的提高社会治安防控能力的立法建议,制定了《哈尔滨市公共安全技术防范管理办法》;针对群众提出的保障食品和饮用水安全的建议,制定了《哈尔滨市蔬菜质量安全管理暂行办法》、《哈尔滨市西泉眼水库饮用水水源保护条例》;针对群众提出的保障公众居住的建议,制定了《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》;针对群众提出的保护弱势群体合法权益、维护社会公平的建议,制定了《哈尔滨市进城务工农民权益保障暂行办法》、《哈尔滨市城市无障碍设施建设管理办法》、《哈尔滨市城市居民最低生活保障办法》等。

在立法过程中,拓宽公民参与立法的渠道,增强政府立法的公开性和透明度。广泛征求意见,充分集中民智,使立法过程成为广大人民群众有序参与政府管理、参与法治实践并受到法治宣传教育的过程。对与人民群众切身利益有关的立法尽可能地通过报纸、互联网公布,广泛征求公众建议和意见。把征求意见工作做充分,使立法切实解决实际问题,摆脱“花架子”,使制定的法规规章具备良好的执行基础,真正达到立法的高质量、高水平。例如,在制定出台《哈尔滨市城市公园管理办法》时,哈尔滨市政府法制办把征询立法意见活动“搬”进了公园,认真听取了市民的意见和建议。市民就如何建设城市公园、公园的维护和安全管理及公园管理部门应有的权责等问题提出合理化意见一百多条。通过深入群众征询立法意见活动,集中了民智,拓宽了立法思路,真正让立法符合民情民意,奠定了立法工作的群众基础。又如,在制定《哈尔滨市进城务工农民权益保障暂行办法》时,跑遍了全市农民工聚集的工地、工棚,与农民工座谈、与其交朋友,倾听他们的心声;在研究制定《哈尔滨市物业管理规定》等立法项目时,通过召开广大业主代表座谈会、物业企业代表座谈会和到开发企业进行走访等形式,征求大家的意见,受到了广大市民的好评。

同时,为了增强立法工作的公开与透明,建立政府立法者与社会公众的互动机制,还及时向市民反馈征集立法意见和建议的结果或采纳情况。例如,2009年3月24日至4月3日期间,哈尔滨市政府法制办在网上公布了《哈尔滨市历史文化名城保护条例(征求意见稿)》全文,向社会各界广泛征求意见和建议。据统计,共收到意见或者建议13份,其中包括网上意见或者建议11份,书面来信2份,主要对《条例(征求意见稿)》提出了19条具体意见或者建议(重复意见不计)。其中,4条意见、建议被吸收采纳,3条被部分采纳,6条未予采纳,5条属《条例(征求意见稿)》中已有规定或者实践中已经操作实施,1条采取其他方式处理。之后,该《条例(草案)》经市政府常务会议讨论通过,并报市人大常委会审议。这些情况都通过市政府法制信息网向社会各界反馈[2]。

在立法后,让公民参与立法后评估,及时发现规章自身存在的问题。通过规章实施的信息反馈,能够及时发现规章自身存在的问题,从而促使立法机关及时修改,保证规章适应不断发展变化的客观形势。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》中提出的“立法机关和实施机关必须建立健全立法项目实施情况评估制度”的要求,哈尔滨市探索建立和完善地方立法质量和绩效评估机制,制定了《哈尔滨市政府规章立法后评估规定》,把立法评估权交给公众,每年把与人民群众密切相关的法规规章在《哈尔滨日报》、哈尔滨市政府法制信息网全文公布,倾听群众的意见,根据管理相对人的建议对现行的政府规章进行清理、修改或者废止。例如,《哈尔滨市城市房屋拆迁管理办法》就根据群众的建议几次进行了修订。

(三)开通市长公开电话为公民参与政府管理提供重要平台

在哈尔滨市,市长公开电话已经成为联系市民与政府的重要桥梁,以及公民向政府提出意见建议和监督政府的重要平台。

为了进一步畅通社情民意反映渠道,更好地为人民群众解决实际问题,提高政府公共服务水平和行政效率,哈尔滨市政府2007年第17次常务会议决定,由哈尔滨市政府办公厅负责,对全市服务热线电话进行资源整合,逐步建立起统一高效、协调有力的市长公开电话系统。2008年12月,正式开通市长公开电话,电话号码为全国统一的地方政府公开电话号码——“12345”,实行全天24小时不间断服务,一个号码对外,统一窗口服务。通过市长公开电话,受理全市公民、法人和其他社会组织的咨询、诉求、意见、建议等。

哈尔滨市长公开电话开通后,受理快捷,督办及时。按照“构建服务型政府”的要求,诚心为民,服务大局,积极为民排忧,切实为民解难,努力畅通社情民意反映渠道,逐步赢得了社会各界好评和人民群众信任,为深入学习实践科学发展观,促进和谐社会建设,创建“三个适宜”现代文明城市做出了应有的贡献。市长公开电话开通以来,受理了大量市民来电,化解了诸多民生难题,70名受理工作人员日均受理群众来电1600多件,接听率达到80%以上,回复率达到95%以上,办结率达到90%以上④。市长公开电话以实际的工作成效,受到了市民的好评,得到了社会各界的充分肯定。

这种途径和平台对政府管理的推动作用是非常显著的。市长公开电话已成为连接政府和广大市民的重要纽带,也成为政府决策的重要参谋。根据百姓提出的意见和建议,分别对相应职能部门提出督办措施,对其形成一种监督和约束,从而促进各级政府及有关部门不断改进工作作风。

二、哈尔滨市政府促进公民参与的主要经验与特点

(一)领导重视是促进公民参与政府管理的重要前提条件

公民参与从总体上与政府领导班子、主要官员的工作作风、工作方式有关,主要领导体察民情、为民着想,这与公民参与的进展有很大关系。哈尔滨市领导认为,人民群众是国家的主人,也是这座城市的主人。广大市民对于全市经济和社会发展的大局、对于当前全市改革和发展的重大问题、对于市委市政府的重要决策等,理所当然地有提出建议、发表意见的权利。在政府治理面临新环境和新挑战的形势下,就应更加重视公民参与在政府管理中的关键作用,这是推动公民参与的重要前提条件。

领导的重视体现在为公民参与开辟拓宽渠道的实际行动上。市长公开电话的开通、人民建议征集处的设立、政府网站上网络论坛的开通,公民参与渠道和途径的开辟、参与平台的搭建,都与哈尔滨市委市政府领导对民意的重视有很大关系。这些渠道和平台都是真实了解群众情绪、广泛吸纳群众意见的重要举措,对于充分调动人民群众参与城市建设和发展的积极性和创造性,扩大公民有序政治参与具有重大意义。网络媒体的新形式与传统的建言渠道相结合,广开言路,平等交流,形成优势互补的促进社会和谐的有效载体。

领导重视还体现在作为城市管理者应有的推进民主政治的勇气。随着经济社会的高速发展,一些深层次的矛盾不断显现出来。对此,百姓作为国家的主人,有权利发出各种议论、提出各种意见。关键是看城市管理者对百姓参与意见的态度,不能因害怕矛盾公开化而不让百姓说话,应该采取提供渠道、途径和工具去疏导,想方设法倾听老百姓的心声、意见和诉求,而不是一味地“堵”。有了这种推进百姓民主的政治勇气,也才能够真正重视公民参与在政府管理过程中的作用。

领导重视还体现在作为城市管理者要真心实意地听取并分析百姓心声,把百姓的参与摆在重要位置。不论通过哪种渠道和途径,政府管理者都能保证让市民百姓无所顾虑地发表意见和建议,从而倾听到直接的、真实的民意,拉近百姓与政府的距离,有效地提高执政效能。例如,通过对市长公开电话的耐心倾听和及时回复,通过对网络论坛上的意见和帖子的明确答复,都体现了城市管理者重视民意、倾听民意的诚意,是实实在在的执政为民思想的反映,也是全心全意为人民服务这一党的根本宗旨的体现。

同时,在复杂的经济全球化和城市化进程中,城市政府管理者还必须树立民主行政的理念。要明确政府与公民的关系,现代社会的公民不再是完全被动服从政府命令,而是有参与、监督、评估政府管理状况等方面的基本权利。

图1 现代城市政府与公民的相互关系

从图1可以看出,政府与公民之间的回应与需求的合理平衡的互动关系,是民主行政的基本要求,其中有效的公民参与是实现民主政府的重要途径。要保证政府能够及时地通过多种民主参与的渠道和途径来把握和回应民众的需求,更好地为百姓提供更多的公共服务。

(二)不断拓宽参与的渠道和架起政府与市民沟通的桥梁和平台

哈尔滨市政府在推进公民参与政府管理的渠道和途径方面,近年来表现出了渠道越来越宽,形式越来越多的特点。

人民建议征集的渠道和窗口。在常规的对政府主要工作和事项的建议方面,设立了人民建议征集办公室。哈尔滨市率先成立了人民建议征集办公室,同时在全市11个县(市)、8个区、67个委办局成立专门机构或安排专人负责此项工作,建立了覆盖全市的人民建议征集工作网络与干部队伍。同时,通过免收邮资、征集工作电子邮箱、专人接听电话记录、建议人直接送达、机关内部公文交换和网上信箱、无信息费的手机短信等多种方式,为人民建议征集工作广开渠道。群众既能通过这些渠道反映涉及自身利益的意见,也可对政府的重大决策或工作提出建议、进行监督,形成了自下而上、相互联动的工作机制。各级领导高度重视,一方面进一步拓展人民建议和意见的征集渠道,另一方面对群众的意见和建议给予及时回应,不断加大建议成果的转化力度,使有益的人民建议真正成为推动城市发展、改善市民生活的良策。总之,通过建议征集及时了解百姓的需求和疾苦,重大事项决策广泛倾听民声,利用百姓最关心的热点建议监督改进工作,体现了执政为民的理念,改善了政府与百姓的关系。

网络参与的途径和形式。在参与渠道上,政府还不断开发利用网络平台,多方面听取民众的意见、呼声和要求。2004年,在哈尔滨市政府网站“中国哈尔滨”开设“百姓谈”栏目,这一栏目受到广大公众的欢迎和政府各部门的重视,成为网站公共服务的新窗口。除此之外,还在哈尔滨市网站上开通了议论风声哈尔滨、公众评议、监督信箱等栏目,向公民提出诉求、意见和建议敞开大门。

政府开门立法的重大突破。从2004年起,坚持“政府立法,百姓做主”,立法围绕让老百姓“了解、理解、支持、遵循”的思路实现政府公开透明民主立法。在立法前通过重要报纸和政府网络公开向社会征集立法项目,优先解决群众需求最迫切的突出问题。近五年来哈尔滨市制定的政府立法计划,大部分立法项目是根据社会征集的立法建议制定的。在立法过程中,为了增强政府立法的公开性和透明度,不断拓宽公众参与立法的渠道,包括深入基层和群众的调查研究,举办各种论证会,通过电话、报纸和互联网等媒介广泛征求公众建议和意见,真正促进提高立法的质量和水平。

听证会的形式和途径。在一些涉及百姓切身利益的市政管理、城市建设和拆迁等问题上,政府还采取了听证会的形式和途径,吸纳利益相关的百姓代表来参加听证会。在调整污水处理价格方面、供热价格、天然气价格等方面,都实行了听证会的形式,听取不同群体代表的意见。还有,在城市拆迁和改造方面,也增加了听证会的形式,赢得群众对拆迁工作的广泛理解和支持。

市长公开电话的渠道和平台。为了更多、更好、更及时地为百姓分忧解难和解决实际困难,在整合各种热线电话资源的基础上,搭建了市长公开电话这一政府的平台。公开电话号码为“12345”,实行全天24小时不间断服务。市长公开电话充分发挥系统网络反应迅速、信息量大、辐射面广的优势,直接了解百姓的诉求与意见,密切关注全市出现的新情况、新问题,积极发挥政府决策和管理的参谋助手作用。这也进一步畅通和拓宽了社情民意反映渠道,促进政府更好地为百姓提供公共服务。

(三)制定一系列相关制度规范来保障公民参与政府管理

在哈尔滨市,重大决策倾听民声已经成为政府科学民主决策的有效途径。哈尔滨市政府不断从制度规范入手为市民百姓的参与和实现人民当家作主构筑起多条通道。在许多市民参与的渠道、形式和途径方面都有相应的制度规范,避免公民参与流于形式。

人民建议征集制度和相关办法。哈尔滨市人民建议征集办公室负责向全市人民广泛征集意见和建议,对于征集来的意见和建议严格按照《哈尔滨市人民建议征集和奖励办法》的有关规定,设立特等奖和一等奖、二等奖、三等奖若干名,由市政府颁发奖励证书和奖金。同时,还制定出台了《哈尔滨市人民建议成果转化工作实施细则》,切实促进对人民建议的反馈、采纳和向实际建设工作的转化。

市长公开电话的受理也是通过整章建制来规范对于百姓诉求和来电的答复工作。科学完善的运行机制是做好市长公开电话工作的基础和前提。为了进一步提高工作效率,提升服务水平,促进工作制度化、规范化、科学化,使市民的诉求得到真正有效落实,市长公开电话办公室从实际出发,着重在制度建设上动脑筋、下功夫,相继出台了《市长公开电话办公室管理制度》、《市长公开电话受理中心管理制度》和《市长公开电话受理中心工作人员考核制度》等多项规章制度,对受理工作的每个环节提出高标准、严要求,从而保障了市长公开电话稳定、高效、畅通运行。

政府立法过程中吸纳公民参与的一系列程序和制度保障。按照《全面推进依法行政实施纲要》和《立法法》的规定,哈尔滨市对公众参与政府立法进行了积极的探索和实践。坚持“政府立法,百姓参与”,并通过制定《哈尔滨市政府规章制定程序规定》,把公众参与政府立法以立法的形式固定下来,为哈尔滨市各项事业的全面、协调、可持续发展营造良好法制环境。同时,根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求,哈尔滨市政府探索建立和完善地方立法质量和绩效评估机制,制定了《哈尔滨市政府规章立法后评估规定》,把立法评估权交给公众。正是通过这一系列的公开立法制度规范,力求实现在立法和修法的过程中真正权衡好部门利益与百姓利益的关系、找到利益的平衡点,履行好政府维护社会公平的职能。

组织听证会方面的依据和规范。2005年3月,哈尔滨市重新修订了《哈尔滨市人民政府工作规则》。其中要求市政府各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议,必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据,经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估,涉及人民群众切身利益的,一般应通过社会公示、听证会等形式听取意见和建议。根据《黑龙江省价格听证目录》,由哈尔滨市物价局主持听证的项目是:居民管道燃气价格;居民供热价格;居民住宅物业服务收费;辖区内主要景点(公园)门票;城市公共电、汽车票价,出租汽车运价;城市垃圾处理费等。在制定或调整关系百姓切身利益的商品和服务价格时,必须组织听证会。此外,出台并实施《哈尔滨市城市房屋拆迁维稳风险预测评估实施细则(试行)》,要求实施拆迁前必须邀请群众代表参加拆迁维稳听证会,并在综合各方意见形成拆迁可行性研究报告后,方可启动拆迁,目的是切实维护被拆迁群众的合法权益。

市民代表旁听市政府常务会议制度规范。为建设诚信政府,哈尔滨市政府2007年出台了一个特殊的文件,即《哈尔滨市诚信政府建设实施意见》。根据该文件,哈尔滨市实行市民代表旁听市政府常务会议制度,对不能兑现的政府承诺,要向群众说明情况,并公开城市建设规划、商业网点规划等相关内容,公开交通行业各种行政审批事项、审批程序和审批结果⑤。

通过上述诸多的制度规范,使得公民参与政府管理的民主权利有了重要保障,也使得政府在管理过程中吸纳百姓意见和建议有了依据,从而保证公民参与的实际推进。

总体上评价,哈尔滨市政府管理过程中的公民参与在新的社会经济政治环境之下取得了不少进展,上述一些主要经验也是值得其他地方和城市政府借鉴的。当然,在推进公民参与的过程中还存在一些问题,不过这些问题也是公民参与和民主政治发展过程中的问题,需要通过政府、社会、公众等各方主体的共同努力得到更好的解决,从而促进公民参与实效性的提升。

注释:

①2010年7月26日,笔者在哈尔滨市政府人民建议征集办公室,与部门领导座谈时的记录。

②《哈尔滨市人民建议机制拉近政府和百姓距离》,资料源于http://www.harbin.gov.cn,2007-07-22。

③这部分中有一些资料来源于2010年7月笔者在哈尔滨市政府法制办座谈会。

④2010年8月笔者向哈尔滨市政府有关人员访谈时获得资料:《12345——哈尔滨市市长公开电话开通纪实》(内部资料)。

⑤《哈尔滨市民代表将旁听市府常务会议》,资料源于《人民日报》,2007年10月24日。

[1]季佳莹.让人民建议成为推动发展改善民生的良策[N].哈尔滨日报,2008-01-22.

[2]樊金钢.哈尔滨市政府开门立法有回音[N].黑龙江日报,2009-06-02.

[责任编辑:王 篆]

D523

A

1008-7168(2011)02-0069-06

2010-10-20

中国社科院青年中心国情调研项目“哈尔滨市公民参与政府管理状况调研”(10-6)。

孙彩红(1976-),女,山东夏津人,中国社科院政治学所助理研究员,博士。

10.3969/j.issn.1008-7168.2011.02.012