财政扩张框架与变数

霍侃

在财政积极与货币稳健的政策组合下，如果财政政策执行、尤其是公共投资过于积极，信贷投放则难以控制，货币政策也难言稳健。

后危机时期，适度宽松货币政策实施两年有余后已转向“稳健”，积极的财政政策在2011年仍将延续，并被赋予新的使命，即发挥“在稳定增长、改善结构、调节分配、促进和谐等方面的作用”。

2011年，“4万亿”经济刺激计划收尾，同时“十二五”规划开局。这意味着固定资产投资被动续建和主动扩张的动力并存。在积极财政政策的基调下，固，定资产投资、尤其是政府投资仍将保持一定规模和增速，需要适度规模的财政赤字予以支持。

记者获悉，2011年拟安排9000亿元左右的财政赤字。其中，中央代理地方政府发行债券可能继续保持2000亿元的额度，中央财政赤字规模略降至7000亿元。

当然，中央经济工作会议刚刚结束，2011年的中央政府预算和赤字，最终仍需等待3月的全国人大会议审议通过。在此期间，投资和赤字规模尚存变数，仍可能根据国内经济运行情况、物价走势及欧美主要经济体复苏情况作出调整。

“宏观政策的大方向已定，但具体力度和节奏会相机而变。”一位宏观决策部门人士这样表示。

“十二五”开局新动力

对于2011年的投资政策，中央经济工作会议指出，要做好应对国际金融危机冲击一揽子计划与“十二五”前期投资项目衔接工作。兴业银行鲁政委认为，这意味着决策层隐含地允许2009—2010年在“4万亿”刺激计划中已搭车上马的项目，纳入“十二五”规划中统筹考虑。

今年中央政府投资的方向和结构设想，也与“十二五”期间经济结构调整思路密切相关。国家发改委主任张平称，2011年中央预算内投资重点用于支持保障性安居工程、水利设施、农业基础设施、教育卫生基础设施、节能减排和生态环境等。

记者综合多个省份发改委的信息发现，2011年政府投资项目安排主要以“十二五”规划为依托，中央预算内投资安排重点是续建项目，还包括新确定的前期工作条件具备、拟在“十二五!时期安排的项目。

目前，地方政府某些领域的“十二五”专项规划尚在编制中。唐山市发改委在编报2011年中央预算内投资草案时指出，此类项目的年度投资需求要与“十二五”。相关专项规划编制工作相衔接，可先提出2011年年度建设任务和年度中央预算内投资需求。

保障性住房建设无疑将是今年政府投资的主要方向之一。国家发改委、住房和城乡建设部提出，今年要开工建设保障性住房、改造各类棚户区住房1000万套。这一数量比2010年的580万套增长72.4％。美银美林证券测算，完成今年保障性住房建设目标需要投资1.3万亿元。

此外，国家已确定，到“十二五”规划末期，节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽車七个战略性新兴产业的增加值，占GDP的比重要达到8％。

中国投资协会会长张汉亚认为，为实现这个目标，必须有大量相关的投资建设项目在“十二五”末期投产，其中很多项目在2011年就要开始投资建设。

适度控制

“中国人天生喜欢投资，对投资有体制性刺激，目前投资冲动并没有减弱，也没有迹象显示要调整下来。”国家行政学院决策咨询部研究员王小广告诉记者。

2010年7月，国家发改委发布《关于做好2011年中央预算内投资计划草案编报工作的通知》。接下来的整个秋天，地方各级政府都在为谋划2011年中央预算内投资而奔忙，内在冲动不言而喻。河北省宣化县发改局称，中央投资项目申报进入冲刺阶段，该局深入开展了“跑部进京”、“跑省进厅”、争资金、争项目、争招商“两跑三争”活动。

“没有一个地方政府不重视投资建设，特别是经济还相对落后的中西部和东北地区政府，一直在想方设法增加建设项目，扩大投资规模。”张汉亚坦言。

目前看来，地方政府预期的投资增长目标依然处于高位。以安徽省为例，即便考虑到信贷收紧、央行加息、产能过剩、产业项目审批从严、节能减排压力加大等因素的制约，该省仍然预计2011年投资增长30％左右，促进中部地区崛起规划、承接产业转移、自主创新试点省、医疗卫生等基本公共服务体系建设，均被视为投资增长动力。不过，国家信息中心经济预测部副主任祝宝良接受采访时说，考虑到通胀压力，“十二五”规划项目摊子不能铺得太快，2011年全社会固定资产投资增速降到20％左右比较合适，“这20％也算高的，历史上都是15％～20％”。

安信证券首席经济学家高善文已提出预警2011年上半年通货膨胀是主要矛盾，需警惕“两会”之后产业政策集中出台，带动各地争取赣金和项目资源，以及积极财政政策的实施造成的通货膨胀压力加剧。

在财政积极与货币稳健的政策组合下，如果财政政策执行、尤其是公共投资过于积极，信贷投放则难以控制，货币政策也难言稳健。2011年的政府投资和相应所需信贷，很大一部分由续建中的“4万亿”项目被动决定，若新增的“十二五”规划项目再大规模铺开，财政政策难免有滑向过于积极的风险。

此外，尽管过去两年财政赤字占GDP比重均在3％的安全警戒线以下，累计国债余额也在经济总量可以承受的20％左右，但还有相当大规模的地方隐性债务尚未纳入公开透明的统计之中。

渣打银行中国经济学家王志浩认为，尽管官方财政数据看上去健康，但市场仍担心政府隐性债务问题，特别是地方融资平台的相关债务，担心这一非常规经济刺激政策带来的滞后成本。

因此，2011年的政府投资和财政赤字应当适度控制。决策层已经流露出希望今年投资能够张弛有度的态度。中央经济工作会议提出，要坚决防止借“十二五”开局盲目铺摊子、上项目。刚刚举行的全国发展和改革工作会议进一步确认“分类指导、有保有压”的政策导向，提出要善始善终完成好“4万亿”投资计划续建、收尾项目，有序启动“十二五”规划确定的前期工作具备的重大项目建设，同时坚决控制“两高”和产能过剩领域的盲目重复建设。

在高善文看来，应该将有限的财政资金用到刀刃上，以财政项目投放的时点和方向调节，兼顾促进新经济结构形成和宏观经济增长稳定，这样才能从根本上避免或减少“滞胀”持续的时间。

2010年财政收入快速增长，也为2011年适度降低赤字规模奠定了基础。2010年前11个月，全国财政收入7.67万亿元，已超过全年预算收入2810亿元。粗略估算，全年财政收入有望超出预算收入约1万亿元，超收部分可能转入中央财政预算稳定调节基金，用于安排来年支出。

目前政府初步拟定的2011年财政赤字规模，最终将在今年3月提交全国人大审议通过，目前变数仍存。若今年初欧美经济复苏企稳，中国压缩9000亿元的赤字规模，既是可能的，也是可行的。

适度控制政府投资的同时，提高投资增长的内生性，鼓励民间投资逐步替代政府投资，是多位专家学者提出的共同要求。如果政府投资势头过猛，以中小企业为主的民间投资，最有可能成为稳健货币政策的受害者。高善文认为，如果财政项目投放过快，稳健货币政策又使得贷款规模在今年下半年较为紧张，私人投资可能就会被严重挤出。