公共图书馆建设与服务的基本原则解读

●程亚男（深圳南山图书馆，广东 深圳 518052）

《公共图书馆法》征求意见稿提出了“公共图书馆的建设与服务应当充分体现公益性、基本性、均等性、便利性的原则”。①笔者不揣浅陋，试以一己之见，求教于各位方家。

1 公益性原则

公益，是“以满足社会和公众的有益需要为目的，不以满足自我需要或盈利为诉求的一种价值取向和行为。它包含动机和效果两层含义：其动机应是为社会、为公众服务；其客观效果必须是有益社会，有益公众”。［1］也就是说，公益是“以满足社会和公众的有益需要为目的、不以满足自我需要或盈利为诉求的一种价值取向和行为”。［2］

公共图书馆与其他公共物品的供给机构一样，其组织性质是非营利性的；组织的目标是普惠性的；组织的功能是实现公益性的文化物品供给。

我国具有现代意义的公共图书馆自诞生之日起，就具有明显的公益性。创建于1904年、我国最早的《湖南图书馆暂定章程》开宗名义：“本馆以保存国粹，输入文明，开通智识，使藏书不多及旅居未曾携带书籍者，得资博览”。［3］

在西方国家，公共文化服务部门也一直被界定为公益性组织，它以非营利的和无偿的方式实现着公共文化服务的普惠与共享，担负着向公民和特定组织的成员提供公共文化物品的任务。

正确认识图书馆的公益性，不仅关系到能否制定正确的图书馆服务方针与政策，也是保证图书馆事业顺利发展、维护民众文化权益的重大问题。

公共图书馆的公益性原则，主要体现在两个方面。

1.1 公共图书馆由国家和政府举办

顾名思义，“公共”两字本身蕴含着的就是一种基于公益和公平的根本价值考量。公共图书馆存在的价值就是为公众服务，从这一点出发，公共性是公共图书馆最基本的属性。

《公共图书馆宣言》早就指出：“建立公共图书馆是地方政府和国家的责任，公共图书馆必须受到专门立法的支持，并由国家和地方政府财政拨款资助。”［4］16

一般而言，当代西方国家的公共文化服务制度，主要是立足于公平而民主地实施国家公共文化资金分配。如英国于1850年由议会通过《公共图书馆法》就规定，每1万人的地区设一所图书馆，地方政府应对本地区的成人和儿童提供图书馆服务，经费从房地产税中提取。［5］在美国，公共图书馆的经费主要是靠政府拨款、基金会及各种捐助，尽管各州存在差别，但大多是按地方税收3%至8%的比例划拨。以俄亥俄州为例，公共图书馆的经费70%来自州政府的拨款，而州政府拨款来源于个人收入税。根据州立法，全州个人收入税的5.7%将直接用于公共图书馆经费。每个人由于收入不等，交税也就不等。政府的责任则是通过税收把国民收入的一部分用于提供公共产品，形成“差别负担，平等享受”的机制。

我国于1982年制订的《省（自治区、市） 图书馆工作条例》第一条就明确指出：省（自治区、市）图书馆是国家举办的综合性的公共图书馆。

《国家“十一五“时期文化发展纲要》更是强调指出：要“健全公共文化服务组织体制和运行机制。各级政府要发挥主导作用，加强对公共文化机构的指导、监督，并从资金、设施、场地、机构、人员等方面，保障公共文化设施正常运转和功能的充分发挥。”要“加大和改进政府对文化事业的投入。加大政府对文化事业投入力度，扩大公共财政覆盖范围，中央和地方财政对文化的投入增幅不低于同级财政经常性收入的增长幅度。加强基层文化设施建设，保证一定数量的中央财政转移支付资金和新增文化经费主要用于农村文化建设”。［6］

1.2 公共图书馆原则上应提供免费服务

《公共图书馆宣言》（1994）指出“公共图书馆原则上应该无偿提供服务”。［4］附录99公共图书馆是一种准公共产品，这一产品，既有形，即提供一种阅读的场所与设施；也无形，即提供的一种服务。同时，作为一种公共产品，就在于它是所有社会成员，不分贫富，人人都需要的产品。为了让所有的人，无论富人与穷人都能享受，免费就自然成为了公共图书馆服务的基本原则。因为只有这样，才能达到消除贫富差别、保障社会公平的效果。

公共图书馆的本义就是免费的。这一基本理念由英国图书馆学家爱德华兹确立后，已成为世界各国的公共图书馆的基本方针，以美国为首的多个国家均先后建立了以地方立法为基础的政府对公共图书馆事业的支持体系。

我国自1895年由康有为、梁启超等创办的维新运动的总机关——强学会设“书藏”开始，就有了“阅书报时辰，每日上午十二句钟起，至下午八句钟止。茶烟敬备，不取分文”［3］178,179的章程。解放以后到20世纪80年代初，公共图书馆基本上执行的凭证免费的管理办法。1981年，中共中央以中发（1981）31号文件《关于关心群众文化生活的指示》附二指出“有些文化单位如图书馆的活动等，则应坚持免费为群众服务的原则。”［7］20世纪90年代后期，部分省市相继制订了公共图书馆管理办法或条例，对图书馆的免费服务均作了一些规定。深圳市物价局还在2001年年初颁发了关于免收读者存包费的文件，并要求各级财政拨款解决读者存包的问题。

2006年9月《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》进一步明确规定：公共文化设施对未成年人等免费或者优惠开放制度，有条件的公共文化设施可向社会免费开放。

2011年2月文化部、财政部出台的《文化部、财政部关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》，进一步明确指出公共图书馆应免费服务，实现无障碍、零门槛进入。［8］

十分明显，公共图书馆免费开放已是国家关乎民生的一项基本政策。现在的主要问题是如何贯彻落实。

《公共图书馆服务发展指南》指出：“向用户收取服务费和会员费不应当成为公共图书馆的收入来源，因为这会使是否有能力付费成为决定谁可以使用公共图书馆的标准，从而减少对图书馆的利用，破坏公共图书馆必须对所有人开放的最基本原则。”“在一些国家，外借的资料逾期未归还给图书馆时，用户通常会被要求付费或处以罚款。……这样做有时是必要的，但不应该将罚款数目定得过高，妨碍读者使用图书馆。有些图书馆为提供个人服务收费，如读者复印费或使用打印机等，这些费用也不应当定得过高”。［4］21,22

近日文化部、财政部出台的《文化部、财政部关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》明确规定了公共图书馆免费开放的基本内容：“一是指公共空间设施场地的免费开放，二是指与其职能相适应的基本公共文化服务项目健全并免费向群众提供”。［8］

以上两段文字，实际上回答了两个问题，一是为保证公共图书馆对所有人开放的最基本原则，首先要解决好公共图书馆的收入来源。也就是说，公平需要成本，公共图书馆坚持免费服务必须以国家和政府财政支持为保障。正如日前财政部副部长张少春在谈到免费开放经费保障机制时表示，为保证免费开放后正常运转并提供基本公共文化服务，各级财政部门必须加大财政投入力度，努力提高其经费保障水平，特别是要将开展业务活动所需经费纳入财政预算，切实予以保障。［9］财政部的这一姿态表明，国家已经将公共图书馆事业的发展作为自己的重要职责，不仅明确了公共图书馆的公益性原则，也在践行维护公共图书馆公益性的责任。当然，在国家办好图书馆的同时，社会也必须支持图书馆的公益性原则，大力扶持图书馆事业。更为重要的是图书馆自身必须贯彻公益性原则，不得乱收费。二是图书馆基本服务必须免费，有些服务可以收费，但不能太高。现在的问题是如何界定哪些服务是基本服务，哪些服务项目可以收费。“世界各国各类型图书馆一般将图书馆的收费项目分为制度性收费和非制度性收费两大类型。制度性收费就是指图书馆为了促进有效管理和防止资源的滥用，从制度上确立一些相关项目的收费,如办证费、超期罚款、损失赔偿金等。制度性收费外的收费可统称为非制度性收费，习惯称之为有偿服务、创收等”。［10］笔者认为，图书馆收费必须遵循如下几项原则：不得因收费违反方便所有人利用图书馆；制度性收费不能太高，以维持成本或低成本为原则；收费必须规范，有章可循；收入不得用于员工的奖金或补贴。

2 基本性原则

2006年9月《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》 （以下简称《纲要》） 指出：“要从现阶段经济社会发展水平出发，以实现和保障公民基本文化权益、满足广大人民群众基本文化需求为目标”。［6］

基本性就是要体现《纲要》所提出的：实现和保障公民基本文化权益、满足广大人民群众基本文化需求。公共图书馆服务的基本性就是指提供最基本的图书馆服务，实现公民利用公共图书馆最基本的权利，保证所有公民都享有一定水准之上的基本公共图书馆服务，包括人均拥有图书馆最低保障线和人均拥有公共藏量最低保障量。

2.1 图书馆覆盖率

为了能为所有人提供最基本的利用公共图书馆的保障，必须扩大图书馆的覆盖率，实现广覆盖的目标。

《英国公共图书馆评估标准》规定：“特定图书馆一定距离范围内的家庭覆盖率：伦敦区：方圆一英里范围内，家庭覆盖率100%；外伦敦区：方圆一英里范围内，家庭覆盖率99%；大都市区：方圆一英里范围内，家庭覆盖率95%，方圆两英里范围内，家庭覆盖率100%；自治区：方圆一英里范围内，家庭覆盖率88%，方圆两英里范围内，家庭覆盖率100%，人口稀薄地区家庭覆盖率72%；郡治区：方圆两英里范围内，家庭覆盖率85%，人口稀薄地区家庭覆盖率72%”。［11］

“国际图书馆协会联合会20世纪70年代颁布的《公共图书馆标准》规定，每5万人拥有一所图书馆”。［12］

在我国，“2009年，全国共有公共图书馆2850个，比2000年增加175个。其中，国家图书馆1个，省级公共图书馆37个，地市级公共图书馆321个，县级公共图书馆2491个。按照全国行政区划，公共图书馆已基本实现全覆盖，其中，地市级公共图书馆覆盖率为79.3%，县级公共图书馆覆盖率为85.1%”。［12］虽然对应于全国各级别行政区划，公共图书馆已基本实现全覆盖，但是，公共图书馆总量仍然不足，且随着我国城市化进程的推进和公共图书馆事业的快速发展，公共图书馆总量仍不能满足人民群众的需要。“2009年，我国平均每46.8万人口、每3368平方公里面积（服务辐射半径大致为32.8公里）才拥有一座公共图书馆，与国际标准有明显差距”。［12］

2.2 提供最基本的公共藏量

公共图书馆的藏书是开展服务的基础，也是国际上衡量一个国家、一个地区文化发展水平的重要指标之一。国际上“通常正规的馆藏应以平均每人1.5—2.5册图书为标准”。［4］63对于新建的图书馆，其基本馆藏资源应该是人均1册，并力争3年达到人均两册。［13］

《公共图书馆建设标准》 （建标108—2008） 之附录：公共图书馆建设标准条文说明提出：未来5至10年我国公共图书馆人均拥有公共藏书0.6至1.5册。①文化部，建设部．公共图书馆建设标准［S］.（建标108－2008） 2008：附录：公共图书馆建设标准条文说明。

近年来，由于国家对于公共图书馆的投入逐步加大，截至2009年，我国公共图书馆的总藏量达58521万册，是1979年的3倍。［14］人均公共藏量仅为0.45册。但与国际标准、与先进国家、先进城市差距较大。［2］65如：2007年，东京人均藏书4.29册，新加坡人均藏书1.97件，而我国北京0.8册，上海3.37册，杭州1.21册，苏州0.52册，东莞1.29册，深圳1.4册。

2.3 提供最基本的图书馆设施

近年来，随着科学发展观的贯彻落实，推进基本公共服务均等化取得了明显成效：基本实现县县有文化馆图书馆、乡乡有综合文化站，但总体而言，我国大多数公共图书馆设施条件比较差，尤其是基层图书馆，馆舍破旧、面积不足、设备陈旧。“不符合现代公共图书馆的功能要求，存在面积不足，建设年代久远的问题。从建设面积看，面积达标率普遍偏低，特别是地市级图书馆，按照《公共图书馆建设标准》，达标率仅为25%”。［12］贫困地区、低收入和特殊群体的基本文化权益更是无法得到基本的保证。

发达国家为实现公共服务的基本性原则，政府以提供公共产品以满足所有社会成员的基本需求为标准，由国家制定有关公共服务的最低配置标准和各项公共服务的最低提供标准，形成了“公共服务标准化”和“基本公共服务最低公平”两种模式。并通过多级政府分担经费保障地方政府有提供最低标准服务的能力。同时，允许并鼓励有财政能力的地方政府提供更多的、质量更高的公共服务，但经费应当由地方政府自己承担。我国于2008年由文化部主持制订的《公共图书馆建设标准》 （建标108—2008）就是一种有关公共图书馆的最低配置标准。从宏观意义上来说，这种制度就是致力于规范和保证每个公民的最基本的权益。

3 均等性原则

均等性的主要宗旨是实现服务的公平和公正，实现不同区域的公共图书馆服务均等，不同层次的群体享受公共图书馆服务均等。

3.1 全体性

即所有公民都有享受图书馆的权利，不能把任何一位公民排除在外，不歧视任何一个公民。我国有13亿人口，尽管每个人的天赋能力不同，文化程度不一，但在享受公共图书馆服务的机会方面应该是均等、无差别，遵循“非歧视性原则”，重点关注特殊人群，所括青少年、老年人、残疾人、流动人口等，消除服务享有的不均衡，最终达到服务的均等化。也就是我们通常所说的为所有人开放，并一视同仁。关于这一点，《公共图书馆宣言》和《公共图书馆服务发展指南》都有详细的说明。美国、英国、日本的相关法规也作了相应的规定。目前在我国也已得到普遍的认同，但是具有理论意义的常识与实践仍有一定的差距，最近“准许乞丐进图书馆”这一常识问题成为新闻就是一个最好的证明，正如《广州日报》“对‘乞丐准入图书馆’越赞美越讽刺”一文所说的那样：“准许乞丐进图书馆阅读是一个常识”。但是，“乞丐进图书馆”成为新闻，实乃对公平的讽刺；而人们对常识的赞美，则是对常识的伤害”。［15］记者这一番话，值得我们深思。首先作为公共图书馆，这个本该属于全体公民的地方，为什么竟有这么多的人不了解；其次是如何将常识变为现实。准许乞丐进图书馆阅读是一个常识，但在不少的图书馆，无论是馆长还是员工，对于乞丐，内心深处仍然或多或少存在一些顾虑，因而执行不力，致使这一常识问题不被社会了解与读者认同。更有甚者把不准乞丐进馆的责任推给了读者。的确，目前是有些读者对乞丐进馆不理解，甚至有意见。但应该相信，随着整个社会文明程度的提高，人们会有更多的包容。2010年12月南方都市电视台（南方TVS）曾就“流浪汉上公交车您怎么办”的问题做过一次调查，结果显示，选择“当没事”的远远超过了“赶他走”；而选择“自己走”的比前两项之和还多。图书馆也可以让读者选择自己离开，但没有权利拒绝任何一位读者。

3.2 均衡性

公共图书馆事业发展不平衡已是不争的事实。从总体情况来看，图书馆发展水平与经济发展都与中国的地形一样，呈一种明显的阶梯形状，东部、中部及西部以及各省市之间的发展水平不一，有的还有很大的落差。城乡之间公共图书馆的水平差距较大，是非均衡性或非均等性的主要表征。从各地政府对公共图书馆的总投入来看，2009年，东部的上海市489507.2千元，广东省为472536千元，而中部地区最高的湖北省为250315千元，西部地区最高的四川省为142714.4千元；既使在同一地区，最高的与最低的差距也比较大，如东部投入最低的海南省为20237.4千元，中部最低的江西省为69538.4千元，西部最低的为4696千元，［16］相差均超过了一半以上。从人均藏量来看，“现在全国是5.5亿册藏书，人均0.41册，但县级图书馆总藏量仅为2.2亿册”。［17］尤其在广大的农村，由于长期以来实行城乡二元化体制，国家财政投入重城轻乡、重工轻农，国家实行城市优先发展战略，农村建设服务并服从于城市优先发展。不仅造成城乡之间基本公共服务的资源占有、服务能力及供给水平存在较大的差距，也导致城乡居民民生权益及公共服务享有的权益严重失衡。“从国内实际来看，县级公共图书馆是我国最基层的独立建制的公共图书馆，承担着为本辖区内包括农村人口在内的全部人口提供直接服务的任务。由于受服务人口众多、服务范围较大、服务条件有限等因素制约，实际服务效果受到影响。虽然有些省、地公共图书馆在市辖区外建立了基层分馆或服务点，但大多属于示范性的，数量十分有限”。［12］

《公共图书馆建设用地标准》提出的按照服务人口进行统一规划公共图书馆的要求，打破了按行政区划布局图书馆的传统。这一转变，为图书馆的科学合理布局奠定了基础。

当然，均等，不是绝对的平均。“其实质就是强调‘底线均等’。一是要全面评估当前我国各地公共图书馆的现状，准确把握各地公共图书馆投入与服务基础条件差异。二是根据各地人口分布、地域特点等客观分析公共服务成本差异状况。三是在全国公共图书馆服务均等化推进与政策设计中，根据‘起点’公平的原则，建立相对稳定的投入补偿机制，调整政府财力分配比例，给贫困的公共图书馆事业更多的政策性倾斜和财力支持，尤其是贫困的农村及中西部地区。使地区间、城乡间、东部与西部享有大致一样的基本公共图书馆服务”。［18］

4 便利性原则

便利性就是要求公共图书馆通过合理的布局，实现就近服务，保证民众能得到近距离的、容易获取的便利服务。没有便利性，就很难实现公益性；没有便利性，或者只对部分人便利，对另外一部分人不便利，就会影响服务的公平性。

4.1 图书馆服务半径

服务半径是指市民到达图书馆的距离。《全球城市指标》中文化部分的核心指标设置了“每10万人拥的的文化设施数量”。［19］

国际图联20世纪70年代颁布的《公共图书馆服务标准》规定，一座图书馆服务辐射半径通行的标准是4公里。2009年，我国平均每46.8万人口、每3368平方公里面积（服务辐射半径大致为32.8公里）才拥有一座公共图书馆，与国际标准有明显差距。［12］

《公共图书馆服务发展指南》认为：“在比较发达的市区图书馆应设置在15分钟车程之内。”［4］47

《公共图书馆建设用地指标》（2008年6月1日起施行）公共图书馆的设置原则作了详细的规定，并列表说明：“大型馆覆盖的6.5km服务半径内不应再设置中型馆；大、中型馆覆盖的2.5km服务半径内不应再设置小型馆。”①中国城市规划设计研究院主编.《公共图书馆建设用地指标》（2008年6月1日起施行）

近年来为落实中央的指标精神，不少城市提出了公共文化服务体系的意见。上海文化规划提出，要逐步实现社区市民在15分钟内可到设在社区文化活动中心的图书馆借阅文献资料。［2］73《广州市加快公共文化服务体系建设实施意见》提出：2009年基本实现城乡公共文化基础设施全覆盖，建成城市“10分钟文化圈”、农村“10 里文化圈”。［20］

4.2 延伸服务与流动服务

为方便市民就近利用图书馆，不少国家和地区还通过设立分馆和汽车（流动）图书馆的办法，将图书馆服务送到市民的家门口。

总分馆建设是国家“十一五”文化发展纲要中明确规定的未来中国图书馆事业发展的一个基本方向。国内外的经验已经证明，以统一采购、统一编目、统一配送为主要特征的总分馆制，是公共图书馆服务体系的较好形式。它不仅有利于实现资源共享，实现以最小的投入获得最大的效益，也是方便市民利用图书馆的一种好的形式。文化部制订的《文化建设十一五规划》也提出了“实行定点服务与流动服务相结合”的要求。

2007年5月，时任文化部副部长的周和平在“全国公共图书馆延伸服务经验交流会”上就学习贯彻中央领导同志关于加强公共图书馆延伸服务的指示精神，要求图书馆要“大力推广总分馆制”“探索建立行业分馆、专业分馆”“不断拓展流动服务”。［21］

纽约皇后区图书馆是美国公共图书馆分馆制的代表。皇后区图书馆由一个总馆和60多个分馆组成，分馆根据城市人口密度和城市布局设立。

“在日本，公共图书馆系统分为四个层次：即总馆、分馆、图书馆（日本人叫停本所）、流动图书馆”。“总馆的服务半径1—1.5公里；分馆的服务人口一般为1万人以上，服务半径0.8—1.2公里；图书站的服务人口一般为1万人以下，多数设在人口较集中的地方，如研厂区、新村以及街角等，服务区域为徒步10分钟以内走到，半径500—700米；流动图书馆的服务半径为500米以内为宜；对于流动图书馆的车辆难以停靠的地方，可以采用在其某一地方设点，不定期地送书上门，其服务半径也以500米以内为宜”。［22］

流动服务主要为那些不方便来图书馆、或边远地区民众提供的一种服务。这种流动巡回服务，不仅扩大了图书馆服务的覆盖面，还极大地方便了读者。“流动书车在很多国家都很普遍，在挪威有流动书船；在印度尼西亚用自行车和三轮车提供服务；在秘鲁人们使用驴来运送计算机和图书；在肯尼亚使用骆驼；在津巴布韦使用驴车；在荷兰的阿培尔冬，人们使用机动脚踏两用车将图书运送到读者办公室或家中”；“智利的公共图书馆开展了多种多样的流动服务工作，如流动书车、流动书船、流动书箱、背包和自行车送书等，为各地不同年龄的人们提供图书和各种文化活动，还为疗养所、医院以及监狱提供服务”。［4］37

公共图书馆在开放时间上也应尽量方便读者利用。应该说，目前我国不少的图书馆已基本实现了全年365天，天天开放，深圳与东莞开发的的自助图书馆，实现了全年全天24小时开放。

坚持公共图书馆建设与服务的四项基本原则是贯彻胡锦涛同志关于加快“构建公共文化服务体系，按照体现公益性、基本性、均等性、便利性的要求，坚持政府主导、加大投入力度、推进重点文化惠民工程，加强公共文化基础设施建设、促进基本公共文化服务均等化”［23］指示精神的体现，也是我们办馆的基本政策与方针，以及制订规章制度和处理服务中各种问题的准则。为此，贯彻与落实四项基本原则将是我们今后改革与创新的重要命题。

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［8］文化部、财政部《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》（文财务发［2011］5号）［EB/OL］.［2011－04－21］．http://www.ccnt.gov.cn/sjzz/shwhs/whgsy/201102/t20110210_86869.html.

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