美国、欧盟政府信息增值利用现状分析与思考

●何永春（阿坝师范高等专科学校 图书馆，四川 汶川 623002）

1 美国政府信息增值利用现状

1.1 立法保障政府信息增值利用

美国制定了较丰富的政府信息增值利用的相关法律。例如，美国通过的《版权法》明确规定版权保护不适用于联邦政府所拥有的任何文件，这使得政府信息增值利用在很大程度上不受限制，美国还通过制定一系列关于信息公开的法律来保障公众获取和利用政府信息，主要有《信息自由法》及修正案、《隐私法》《阳光下的政府法》《美国联邦信息资源管理政策》等。［1］通过这一系列有关信息公开的法律与政策，美国逐步建立了一套较为完整的政府信息公开的法律法规体系，正是在这套体系的保障下，美国公众才可以相对自由地获取政府信息，从而促进政府信息的增值利用。

1.2 采取可行的许可机制

美国联邦政府由于实施相对比较开放的信息获取及开发利用政策，政府信息的许可非常自由，尤其是联邦政府信息许可大都实施基于信息分发成本的收费政策，许多地方政府也以基于边际成本的价格向企业许可信息。通过这种许可机制，可以对政府信息归属进行初步确认，许多政府信息一旦被重新组合或包装成新的数据产品将具有更大价值。如果政府部门一味禁止数据的摘录或修改将在经济上起到相反的作用，一个简单和卓有成效的办法就是在许可协议中颁发免责声明来否定任何暗示的许可或授权。美国《信息自由法》中规定联邦政府信息应该自由为公众所获取，因此将政府数据通过商业方式许可给私营机构是受严格限制的，除非法律规定的例外。政府部门所拥有的一部分私人数据也适用某些商业许可条款。除此之外，联邦政府不能以超过分发的边际成本来进行数据的许可。

1.3 开放运作，推进政府信息增值利用

美国对政府信息增值利用采取完全放开的政策，表现为强效的信息自由法保障、政府著作权无严格限制、信息收费仅限于复制成本、信息渠道透明通畅、对增值利用不加限制等。这种宽松的商业化运作模式促进了美国公众对政府信息广泛而深入的利用与开发，使美国政府信息市场发展远远领先于其他国家，并一度保持着较为高涨的发展态势。［2］美国政府鼓励私营部门利用政府信息进行增值开发和利用。保证在政府信息增值利用中，属于政府履行公共任务需要的原始数据仍然确保对公众的完全开放；联邦资助机构应该要求非赢利机构研究人员在使用政府资金生产、出版数据或编入其他数据库时，不给予对该数据库排外性使用的权力。这种开放运作模式大大提高了美国政府信息的利用效率，使得美国成为世界上最大的信息内容产业大国。

2 欧盟政府信息增值利用现状

欧盟政府信息增值利用是建立在公共部门信息再利用基础之上的。欧盟较早就开始关注公共部门信息资源的商业性开发和再利用问题，在欧盟一系列公共部门信息增值利用文件中所定义的“公共部门信息”与“政府信息”在范围上绝大部分是重叠的，都包括国家政府机关所拥有和发布的信息，因此有的文献将欧盟公共部门信息称之为政府信息，也有的将信息增值利用称之为信息再利用。［3］

2.1 严谨的法律保障政府信息增值利用

以英国为代表，欧盟是积极推动政府信息增值利用的地区之一。为了促进各国政府部门信息的公开及增值利用，欧盟制定和颁布了不少法规政策。一方面,制定了较为完善的信息公开政策,除在欧盟层面制定了一系列有关信息公开的政策外,还推动爱尔兰、英国、波兰、罗马尼亚等国先后制定了国家信息公开法,对欧盟及其成员国的政府信息公开工作产生了深远影响。另一方面,积极推动欧盟范围内政府部门信息增值利用法律保障模式的建立。较具代表性的法规有：（1）《关于公众获取欧洲议会、理事会、委员会文件的规定》。自从该规定实施后，欧盟机构的政府文件公开情况得到极大改善，它促进了欧盟公众对政府文件的获取，为政府部门信息的增值利用奠定了基础。（2）《公共部门信息再利用指令》。对政府等公共部门信息再利用的适用范围、基本原则、收费标准、批准条件、救济程序等进行了明确规定，该指令主要是为了缓解欧盟各成员国在公共部门信息开发利用方面缺乏统一规范的现状。［4］

2.2 较完善的许可机制

要保证政府信息增值利用流转的顺利实现，许可机制起到纽带与桥梁的作用，许可机制是欧盟政府信息增值利用政策较具代表性的标志之一。政府部门对信息增值利用者进行的许可在政府信息增值利用中起重要的作用，它是开展政府信息增值利用的前提。欧盟建立了较为完善的许可机制，其中英国的政府信息增值利用许可机制较具有代表性，大体上分为两种类型：一是在线点击使用许可，由英国公共部门信息办公室（OPSI）管理，其颁发的许可证为点击使用许可证（Click-Use License）；二是部分公共部门自己与增值利用者进行协商的许可方式，其颁发的许可证由公共部门自己制定和管理。英国通过建立在线许可证管理制度，实现许可证颁发及政府管理的信息化；根据不同的信息类别，针对不同用户颁发不同的信息使用许可证，而且许可证类型多样。［5］

2.3 循序渐进的政府信息增值利用进程

欧盟的政府信息增值利用模式较为保守。不但起步较晚，政府信息资源的开发与管理直到20世纪80年代中期才引起重视，而且由于国家众多，资源共享存在一定困难，彼此行动也难以统一，导致其发展过程比较曲折、缓慢，经历了一个由浅入深的渐进过程。由于欧盟在发展战略、立法框架以及实践活动方面没有形成一致的原则,各地区的政府信息在总体上一直处于分散和不完整的状态，因此常常难以获取和增值利用。此外，欧盟各国的政府部门还没有形成系统考虑信息资源增值利用的文化，相对保守的文化氛围使得欧盟各国对政府部门信息能否被用作商业化开发而心存疑虑。

3 美国、欧盟政府信息增值利用对比分析与思考

3.1 对比分析——二者的异同

相同点：从以上的探讨来看，美国、欧盟在政府信息增值利用方面存在着一些共同点。首先，都对政府信息增值利用非常重视，且取得了较大的成效，在国际上产生了较大的影响，为别的国家推进本国的政府信息增值利用工作提供了有益的借鉴。其次，都借助法律的力量来保障政府信息增值利用的顺利实施。可以认为，以美国、欧盟为代表的政府信息资源增值利用法律保障机制是目前国际上的主流模式之一。第三，都采用较完善的许可机制确保政府信息增值利用的顺利实现。也可以认为，较成熟的许可机制是美国、欧盟开展政府信息增值利用政策的代表性标志。

不同点：美国对政府信息增值利用采取完全放开的政策，灵活性较大，并鼓励私营部门利用政府信息进行增值开发和利用；而欧盟则对政府信息增值利用模式相对保守，对政府信息能否被用作商业化开发而心存疑虑，不敢放开。

3.2 思考——对我国的有益启示

我国在政府信息增值利用的立法及制度建设方面尚处于起步阶段，缺乏较为系统和成熟的法律体系或者制度规范，也缺乏由政府主导的对政府信息增值利用进行的大型调研。笔者最近在中国期刊网、维普数据库、万方数据库中以“政府信息增值利用”为题名对1992年至今的文献进行检索，返回的数据仅为8条。由此可见，目前国内对于政府信息增值利用问题的切题研究较少，与此相关的研究主要集中在信息增值原理、政府信息增值服务以及政府信息开发利用等方面，直接牵涉到政府信息增值利用一般模式的文献寥寥无几。因此，如何借鉴美国、欧盟的有益经验，推进我国的政府信息增值利用，值得我们认真思考。

美国、欧盟在政府信息增值利用方面带给我们至少以下启示：（1）构建并完善我国政府信息增值利用的法律保障体系。有效的法律保障是政府信息增值利用的必要条件，我们可以借鉴美国、欧盟的先进经验制定我国的《信息增值利用法》，［6］还应完善政府信息公开法规和政府信息增值利用的配套法规。［7］（2）建立我国政府信息增值利用的许可机制。我国应通过建立许可证制度、建立国家统一的许可证管理系统来约束政府信息增值利用者的行为，向增值利用者颁发的许可证中应明确许可增值利用的信息范围以及增值利用者的责任、义务。（3）建立我国政府信息增值利用的监控机制。监控机制是市场机制的动力，市场配置公共信息资源，激活政府信息资源生产者的潜力。通过监控，可以促进政府信息增值利用的竞争性合作，保护隐私权，提高政府信息增值利用的效率。［8］