上海市经济发展方式转变的财政政策分析

申 燕

（上海金融学院 公共经济管理学院，上海 201209）

上海市经济发展方式转变的财政政策分析

申 燕

（上海金融学院 公共经济管理学院，上海 201209）

2010年上海世博会的召开和“两个中心”地位的确立对上海来讲,是加快经济发展方式转变的大好机遇,同时也对上海的城市财政也提出了严峻挑战。文章从上海市财政政策入手，通过分析当前财政收入、财政支出以及财政体制的现状，查找存在的不足，提出完善上海财政政策的对策和建议。

财政收入；税收收入；金融业；服务业

1 上海市地方财政收入现状与问题

上海市的财政收入目前已形成以税收为主，非税收入为辅的公共收入结构。在“十一五”期间，地方财政收入实现了2000亿元的突破，于2007年达到2102.63亿元，2008受经济危机的影响，增长速度虽有放缓，但2006~2009年间的平均年增幅仍达到了23.55%，其中税收收入占地方财政收入的年平均比例达到89.9%，在部分年份如2007和2008年度甚至高达90%以上。

从税收收入的税种结构来看，地方财政收入主要来源于流转税，2006~2009年期间的税收收入中，增值税所占的年均比例约为15.1%，营业税约为33.5%，企业所得税约为19.78%，个人所得税约为8.48% ，其它各税占比约为23.14%。

从税收收入的税源来看，其结构不断优化，第三产业比重稳步上升，与经济发展方式的逐步转变相吻合，2009年第三产业税收收入比重达到了75.1%。从行业分布来看，85%以上的税收增量来自于房地产、金融保险、交通运输业等。

从非税收入来看，虽然绝对量在增长但相对量却逐年下降，“十一五”期间占地方财政收入的年均比重为大约为10%左右。这从一个侧面反映了地方财政收入正朝着稳定和规范的方向发展，但预算外收入并无明显下降趋势，尤其在2009年还呈现明显增长。

综观地方财政收入的现状，尚未形成一个稳健和稳定的财政收入体系，即包括租、税、利、费并存的公共收入体系，而是单纯以税费为主，税又以流转税为依托。第三产业税收虽然占据2/3的份额，但其构成并不容乐观。以下几点尤其值得反思：

（1）地方政府对税收调整缺乏灵活性。上海市作为全国转变经济发展方式的排头兵，在推进“两个中心”建设的过程中，不可避免受到现行税制不完善的制约，如营业税的重复征收等问题，而地方政府在该方面的作为有限会在很大程度上制约现代服务业的快速发展。

（2）地方税主体税种缺失。分税制改革后，上海市税收收入中位列前三的税种里，增值税和企业所得税是共享税，只有营业税是地方税，其中一部分营业税还需划归中央，财产税和其它税种合计仅占较小比例，2006~2009年间占地方财政收入的年均比例约为15%左右。这种地方税收过分依赖流转税的现状，既不利于为地方政府提供稳定可靠的收入来源，同时也加重了税收对经济活动的扭曲，尤其是对第三产业的影响，不利于经济发展方式的快速转变。

（3）地方税制改革迟缓。部分税收法制过于“老化”与经济发展现状日益脱节；税收优惠设计缺乏系统考虑，不能符合当下促进经济发展方式和“两个中心”建设的需要，如现代服务业的营业税税负实际高于第二产业的增值税税负。

（4）对土地财政依赖性偏强。近5年上海房地产开发经营税金，加之各种规费、房地产业的税、费和土地出让金，总体相当于同期上海地方财政收入35% 左右。从目前来看土地出让金成为了高房价的推手之一，而高房价增加了生活成本和经营成本，这在一定程度上降低了上海市对各类人才和企业的吸引力。

（5）非税收入仍未全部纳入预算管理。目前仍有很多非税收入滞留在征收部门过渡账户或财政预算外账户中，土地出让金也未纳入预算，如此则纵容了地方政府不规范的财政行为，不利于提高地方的财政管理水平和财政资金使用效益，不利于地方政府主动和科学引导地方经济的发展。

2 上海市地方财政支出现状与问题

上海市的财政支出总量逐年增长，2007年突破2000亿元大关之后，以年均16%的增速增长，于2009年达到了2989.7亿元，其占GDP的比重自1998年后也呈稳定上升趋势。从支出结构来看，基本公共服务与管理支出逐渐下降，而包括教育、医疗、社会保障和就业在内的民生支出不断上升，凸显了政府专注于民之幸福的努力。

目前上海财政支出的主要问题在于：

（1）财政支出压力加大。加快经济发展方式的转变，必须营造一个和谐的社会环境，以人为本、积极维护社会公平是财政义不容辞的责任。其一，民生支出需求不减。民生支出往往是刚性支出，政府也将民生改善视为自己义不容辞的责任而大力改进。其二，社保基金支出压力增加。为解决上海市社保基金穿底问题，必须提高财政支出为社保基金托底，而上海老龄化的到来将刺激该类支出不断攀升。其三，城市建设资金需求持续旺盛。2020年上海城市轨交设计总长为880公里，仅此一项财政资本金缺口1000亿。

（2）财政支出范围仍需完善。财政职能的“越位”和“缺位”并存，“越位”如承担了一般性竞争领域提供资金的职责，不利于民间资本的介入，容易产生挤出效应。“缺位”如各类社会保障支出普遍不足，导致现行分配关系不合理，对收入分配差距没有起到缓解作用，既不利于促进内需的增长，更不利于和谐社会关系的建立。

（3）财政支出结构仍需调整。城市基础建设支出比重仍然较大，基本公共管理与服务支出依然偏高，而对代表经济发展方式转变的先进制造业的支持力度有限。

3 上海市地方财政管理体制现状与问题

上海市的地方财政管理体制被称为 “税收属地征管，地方税收分享”的模式，同时，为了解决乡镇财力困难，推行了“乡财县管”的改革。财政管理体制中存在的问题主要是：

（1）市级及区县财政管理体制尚待进一步规范。一方面，逐年增加的市级财政压力呼唤制度层面的突破。除了中央政府规定的其他政府职能，上海还面临率先转变经济发展方式和“两个中心”建设的艰巨任务，但与支出深度、广度激增相悖的，是财政收入的捉襟见肘。问题症结在于，现行分税制财政管理体制一定程度上限制了本市收入增长的空间。另一方面，区县经济繁荣要求进一步规范市与区县财政管理体制。分税制改革以来，市级财力逐年不断下沉，各区县在运用财政杠杆优化区域资源配置上日益驾轻就熟。但市与区县之间也出现类似于央、地财力分配问题，出现了诸如争税源、争户管的“税收竞争”、部分财权、事权不一致以及市与区县之间转移支付机制不完善等问题。

（2）地方预算管理体制需进一步完善。其一，部门预算改革自2001年启动至今已有9年的时间，但是目前的改革仍处于编制形式、程序、内容和方法由原有模式向部门预算模式转换的过渡阶段。其二，国库管理改革进展缓慢，仍然存在很多单位尚未实施国库单一账户管理。其三，努力提高财政透明度。良好的财政资金运转离不开有力的监督机制保障，而其核心就在于根源在于提高财政透明度。

（3）财政风险无法回避。财政支出不断扩大的压力与当下促进经济发展方式转变中的“减税”政策相矛盾，收支差异如何弥补应尽早考虑。另外，固定资产投入的资金来源，主要以贷款和债券为主，源于地方财政预算资金只占全部投入的1~2%，抗金融风险能力堪忧。

（4）财政资金的监管机制仍待加强。

4 促进经济发展方式转变的财税政策

促进上海经济发展方式转变的城市财政主要体现在：完善税制、优化支出、创新财政体制、强化财政管理，实现上海经济的协调发展。收入一翼，主要是通过税制的完善和税收的激励措施来推动经济发展方式的转变；支出一翼，则主要聚焦于财政支出的增减调整和加强财政支出管理；创新财政体制，就是要对现行的“以收定支、收支挂钩、分级管理的市区两级分税制财政体制”进行改革和创新，财政体制由相对分权型转向相对集权型，强化市级调控能力，提高上海市城市财政整体的运行效率。

4.1 税收一翼的基本思路

完善促进上海经济发展方式转变的税收政策，必须适时调整行业税负，不断丰富行业税收政策，同时注重税收政策的适度调节。我们认为当前较为迫切的政策重点主要体现在：

鼓励现代服务业和先进制造业的发展；鼓励与实体经济联系紧密的金融市场的发展；鼓励“准离岸金融中心模式”的发展；鼓励航运业企业多承担“知识型货物”运输产品；鼓励航运企业发展“大规模定制”服务。

在具体税制设计上，需要在直接税和间接税的调整和改革方面下足工夫，主要侧重于调整或改革营业税、所得税、印花税等税种的相关规定，考虑适时开征证券交易税和资本利得税。（1）营业税调整。逐年降低金融机构营业税率，每年调低1个百分点，直至下调为1~2%；从长远来看，可参照国际惯例，将营业税改征增值税，但必须根据金融业的不同性质给予不同的税收优惠。（2）印花税调整。暂时停征金融业印花税，或者给予银行或机构投资人印花税豁免；从长远来看，应以证券交易税取代证券交易印花税，从而促使证券市场经济行为规范化。（3）企业所得税调整。给重点扶持的金融机构减征企业所得税的待遇，可参照高新技术企业的做法制定具体的符合条件；单独制定金融机构企业所得税税前扣除办法，放宽一些税前扣除规定，如金融资产准备金、资产重组损失等；增加加速折旧条款。（4）个人所得税调整。适当增加个人扣除项目，如金融企业高管子女的境内非义务教育学习费用给予定额扣除；从业人员购房贷款利息或租金支出，在限额比例内据实扣除；年所得12万以上的高收入人员，允许将一定比例的税款转至个人社保帐户；购买商业养老保险的资金可在限额内据实扣除。

而国际航运中心则侧重于调整或改革增值税、营业税、出口退税和所得税等的相关规定。

此外，由于大量税收优惠政策的存在，既要保证税收优惠落到实处，也为了防止纳税人利用税收优惠逃避税而造成上海税收收入的损失，同时为了让纳税人清晰地了解和掌握不断推陈出新的税收政策和制度，更好地开展生产经营活动，必须做到“依法治税、规范执法、职能优化、优质服务”。

4.2 支出一翼的基本思路

通过支出结构的优化、多管齐下的方法和支出中的绩效管理来促进经济发展方式的转型。具体体现在：

（1）优化财政支出结构，切实解决当前上海财政当中所存在的“缺位”和“越位”问题。可以通过削减一些不必要的或低效率的财政支出项目，如行政管理支出的人员经费、国有企业的政策补贴等等，将优化出来的财政资金优先用于两个中心建设所急需的领域或项目。在现阶段财政支出的领域可以考虑：通过搭建和完善合理的空间布局，促进现代服务业的发展；增加支持金融市场建设的支出，包括各种对金融企业和金融人才的补贴；增加专业教育和培训的支出，提升人力资源禀赋；减少在政策性金融领域的支出，降低政策性金融机构对财政资金的依赖。

（2）除了财政资助、贴息、补贴等常用的支出手段之外，针对不同的激励目标和不同的激励主体，可以采用一些新的激励政策方式，主要包括：允许财政参股、设立财政专项资金、政府购买企业回购、政府购买择机推广或转让等，以达到吸引民间资金参与的目的。

（3）推广绩效管理，提高财政支出的效益和效率，进而提高实现政策目标的可能性，其最典型的特征是结果导向型的或者说是基于结果的问责制。这样一方面可防范资金拨付者过度的拨款承诺和错误的支出安排，另一方面督促资金使用者严格规范资金的使用，自觉防范资金滥用。

4.3 探索推进地方财政体制改革

上海市的地方财政体制改革包括两个层次，其一是调整市与区县之间财政关系的改革措施；其二是调整区县同其下属街道或村镇之间财政关系的改革措施。

（1）进一步优化市与区县之间财政体制。本着渐进改革的原则，可按以下步骤逐步优化：第一步，逐步取消按企业规模划分的作法，将其按隶属关系实施属地征管，在2~3年里完成全市范围内所有企业属地化统一征管改革。同时开展第二步，根据属地不同划分各类企业税收分成比例多寡。在第一步彻底完成后展开第三步，不断调整两类企业各自税收分成比例直至均衡。第四步，选择恰当时机向完全属地征收。同时，要调节好各区县财力分配不均问题，加强一般性转移支付调节，加强资金使用监管，并辅以专项资金形式指定用于落后区县的基础设施。

（2）继续推进区县与街道财政体制改革。建议将街道逐步改制为社区组织，他们可以拥有财务，可以为社区成员自治活动提供财力，但其财务活动限于社区公众自愿的公共支出，而不涉及政府收支。关系到街道的政府性收支活动仍由区县政府负责。如此，街道就成为既发挥一定财政职能、又不属于一级政府的第三部门组织，这有助于提升区县以下财政管理体制的效率。

（3）坚定不移地推进“金财工程”建设，促进财政管理水平的提高。“金财工程”即政府财政管理信息系统，是继“金关”和“金税”工程之后，在我国财政领域实行电子政务的又一重要组成部分。“金财工程”的实施，将从根本上改变财政系统多年来“粗放”的管理模式，促进财政分配行为的科学化和规范化，加强对财政资金使用的监管，提高财政工作效率和财政资金的使用效益，更好地为人民理财。目前上海市正在推进“金财工程”建设，但是各项工作仍在摸索中前行，仍然要有很多的路要走。

[1]储敏伟.促进“两个中心”建设的上海城市财政[M].北京：中国财政经济出版社，2010.

[2]方星海．上海金融发展报告2009[M]．上海：上海人民出版社，2009.

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[4]郭玉清，郭庆旺．创新型城市的财政支持体系[M]．北京：中国人民大学出版社，2009.

[5]胡怡建．上海财政运行实证研究[M]．上海：上海财经大学出版社，2006.

（责任编辑/易永生）

F812.7

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1002-6487（2011）03-0157-03

申 燕（1972-），女，山西文水人，博士，讲师，研究方向：财政理论与政策。