环境公平的中国构建*

冯 杰 陈 琳



环境公平的中国构建*

冯 杰 陈 琳

福州大学公共管理学院

环境公平积极主张人们在环境资源的利用和保护上，享有同等的权利与负有义务的对等性。我国目前出现了经济持续发展与环境不断恶化的现状，环境公平的倡导有其重要意义。该文在对环境公平理论探析的基础上，根据当前存在的环境不公问题，提出了对策建议，以期实现人与自然的和谐。

环境公平 构建 可持续发展

随着环境问题的日益加剧和人们环境意识的逐步提高，作为环境问题的一个重要方面，环境公平日渐受到世界各个国家的广泛关注。环境公平不仅关乎人与自然之间的和谐发展，还关乎社会公平与可持续发展。对此，应当采取切实可行的措施，构建我国的环境公平以实现人与自然的和谐。

1 环境公平的内涵解析

1.1 公平的含义与原则

“公平”一词，古已有之。《战国策·秦一》：“商君治秦，法令至行，公平无私。”《汉书·杨恽传》称：“恽居殿中，廉絜无私，郎官称公平。”古代所称的“公平”实际上主要是指用同样的态度去看待所有的事物，努力做到不偏不倚。

到近现代，国内外学者也对“公平”这一词的释义作出了多角度的理解：早在1965年，美国社会心理学家亚当斯的公平理论阐述了这样一个观点：人们不仅关心个人努力所得到的绝对报酬量，而且还关心自己的报酬量与别人的报酬量之间的关系，即相对报酬量[1]。显然，亚当斯向我们表明，公平首先是一种在比较状态下的由于差异而形成的一种感受。

美国新公共行政学家弗雷德里克森认为：公平意味着人与人之间的一种公正、正当和公道的精神或习性……它与自然权利或正义同义[2]。弗雷德里克森强调了公平是一种权利。

夏文斌通过从人类交往实践的角度得出，公平是社会关系的一种特有属性，公平是对某种社会关系进行规范和评价的基本尺度[3]。

由上可见，公平的本质意义，其实就是人与人之间的一种平等互利关系，在社会交往实践中，每个人都应被平等地相互对待，彼此享有同等的权利，负有相等的义务。当然，公平的外在表现可以是多种多样的，既可以体现在人与人的直接关系，也可以表现在人与物，比如人与自然的公平关系。但人与物的关系，不过是一种在物掩盖下的一种人与人的实质关系而已。因此人与自然的公平关系，就外在表现上而言，要求处理好人与自然的关系，而实际上，就是处理好在社会经济发展过程中如何利用自然方面的人与人的公平利益关系。

在《正义论》中，罗尔斯将其公平与正义原则表述为：

第一个原则：每一个人都有平等的权利去拥有可以与别人的类似自由权并存的最广泛的基本自由权；

第二个原则：对社会和经济不平等的安排应能使这种不平等不但可以合理地指望符合每一个人的利益，而且向所有人开放的地位和职务联系在一起[4]。罗尔斯正义和公平原则，对于指导建立环境公平具有借鉴意义。

1.2 环境公平的内涵界定

环境公平这一概念是美国环境运动发展到特定阶段提出来的。1991年10月27日，美国有色人种环境领导人在华盛顿举行峰会，提出了环境公平的17条原则，并一致同意将其作为他们行动的宗旨，引起了社会各界的广泛关注。1997年，经过艰苦的谈判，《联合国气候变化框架公约》缔约方终于签署了《京都议定书》，它第一次为发达国家规定了明确且具有约束力的温室气体减排义务。美国国家环保局（EPA）对环境公平作出如下界定：在环境法律、法规、政策的制定、遵守和执行等方面，全体人民，不论其种族、民族、收入、原始国籍和教育程度，应得到公平对待并卓有成效地参与[5]。

日本学者户田清则认为：“所谓环境公平，其实就是指在减少整个人类生活环境负荷的同时，在环境利益（享受环境资源）以及环境破坏的负担（受害）上贯彻‘公平原则’，以此同时达到环境保全和社会公平这一目的。”[6]

曾建平在《环境正义：发展中国家环境伦理问题研究》一书中指出：“环境正义”或“环境公正”在广义上是指人类与自然之间实施正义的可能性问题，即种际正义；狭义上包含两层含义：一是指所有主体都应拥有平等享用环境资源、清洁环境而不遭受资源限制和不利环境伤害的权利，二是指享用环境权利与承担环保义务的统一性，即环境利益上的社会公正[7]。

综上所述，环境公平一般具有以下几个特点：一是环境公平所涉及的是环境资源的利用和保护问题；二是它主张人们在环境资源的利用和保护方面地位一律平等，享有相同的适用权利，负有同等的保护义务；三是环境公平应是一个广泛的概念、全球性的概念，它关乎地球上每个生物的切身利益和长远发展。因此，我们可以这样认为，所谓环境公平，就是人们平等利用自然和平等保护自然的一种享用环境权利与承担环保义务的统一性关系，其实质是人与自然掩盖下的一种人与人的社会平等关系。

2 当前我国环境有失公平的表现

改革开放以来，伴随着我国环境问题的日益突出，国家逐步加大了在环境保护方面的投资，而在环境政策方面，中国目前也已初步形成了具有中国特色的环境政策体系。但是，当前仍存在着一些有碍环境公平的现象：首先是经济效益与环境公平的关系处理不当。例如，山西作为我国的煤炭大省，煤炭的大量开采虽然给当地带来了丰厚的经济效益，但是也造成了当地生态环境的严重破坏；其次，相关法律法规不健全。在我国的环境法中，有关环境公平的内容并未得以凸显；第三，环境公平教育缺失。从我国目前环境教育的发展来看，环境公平方面的内容仅占很小的一部分，在地方环境教育中，甚至处于空白的状态；第四，公民的环境公平意识薄弱。就目前状况而言，不仅企业缺乏环境公平的意识，只污染不治理，普通民众在这方面也缺乏正确认识，意识到危害却想不起维权；第五，污染者付费制度不完善。我国从1997年开始主要向排污者征收排污税，但是存在税率偏低且税种不全的问题。

3 积极构建环境公平，实现人与自然的和谐

环境公平关乎国家可持续发展战略的实施，关乎社会公平，更对社会主义和谐社会的构建起到重要作用，为了更好地实现环境公平，应从以下方面入手：

3.1 加大宣传力度，提高全社会的环境公平意识

在进行环境保护工作中，如果工作的组织者、参与者及利益相关者不能切实意识到环境公平的意义重大，也就不能真正认识到环境保护的重大意义，那么再好的计划指标或技术手段都不能保证环境保护工作的顺利开展。如果环境保护的组织领导者――政府人员缺乏环境保护意识，环境友好型社会的目标永远就成为理想；如果环境教育的参与者――学生、城乡社区居民、家庭，认识不到环境保护和优化环境的意义，那么即便是政府环境教育计划设计如何周密，也不能真正使之落到实处；如果环境教育的利益相关者——企业，认识不到环境教育对国家、对自身企业的现实意义，那么，污染的企业还会越来越多，国家提出的节能减排和资源节约型、环境友好型社会目标永远无法实现。鉴于此，我们可以通过举办环保宣讲或环保展览、成立环保团体以及环保宣传站等方式来扩大环保和环境公平的宣传力度，而且还要注意对城乡居民进行针对性的环境宣传教育，以确保全社会环境公平意识的普遍提高。

3.2 正确处理效率与公平的关系

正确处理效率与公平的关系，努力做到平衡区域经济发展与保护地区生态环境同行。一直以来，经济的发展与环境的保护处于不平衡的状态，要改变这种状态，实现可持续发展，就必须要正确处理效率与公平的关系，改变以往只重效率而忽视公平的经济发展方式，发展循环经济，同时更多地关注发展中的公平问题，坚持以人为本[8]。以陕西镇安县为例，2004年就提出了“既要金山银山、实现突破发展，又要青山绿水、保护生态环境”的发展目标，并于当年启动了40多个循环经济重点建设项目。现如今，镇安县已经初步形成了“区域大循环、产业中循环、企业小循环”的发展格局[9]。公平与效率关系的合理处理，是实现环境公平的首要条件。

3.3 完善污染者付费制度

20世纪70年代初期，国际经济与合作组织环境委员会提出了“污染者付费原则”（Pollution Pay Principle），其旨在针对过去所存在的环境污染者将外部不经济性转嫁给社会的不合理现象，通过由其来负担削减污染措施的费用的方式，来使外部不经济性内部化[10]。国家环保部副部长潘岳在2007年9月11日的“第十二届绿色中国论坛”上指出，从发达国家的实践历程可以看出，建立和实施一套全方位、多领域、全局性的宏观环境经济政策，能以较低的成本达到有效控制污染的目的，污染者付费是国际惯例。因此，我们应进一步完善污染者付费制度，尤其是在税种和税率方面做出一个科学合理的规定。

3.4 积极开展环境教育，尤其是环境公平教育

1994年3月，国务院第16次常委会议讨论并通过的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，结合我国的基本国情，制定了充分体现可持续发展思想，实现人口、经济、社会、生态和环境协调发展的国家战略。但是，没有通过教育手段来提高全民族的思想文化素质，实施可持续发展战略也将是不可能的。

从我国目前开展的环境教育现状来看,环境公平方面的内容在环境教育中所占的比重很小。我国现阶段所开展的环境教育一般不是集中式的,而是分散在各个学科之中,主要由各相关学科承担，教育内容也主要包括环境科学教育、环境法制教育、环境伦理教育三大部分。在中小学环境教育中开展的主要是环境科学教育。在普通高等教育与成人教育中,除哲学、社会学等少数学科与专业外,其他学科与专业都极少涉及有关环境伦理方面的教育。由此可见，以环境公平为核心的环境伦理教育在当前的环境教育中实际上处于缺失的状态[11]。针对当前环境公平教育缺失的问题，我们应将环境公平教育视为环境教育不可忽视的一个重要环节，加强环境公平教育，不仅要增强公众的环境公平意识，还要引导公众将环境公平理念付诸于实践，努力实现环境公平。

3.5 加强法制建设，为实现环境公平提供保证

法律作为对预防和消除社会无序状态起到关键作用的重要手段，对于调节人与环境的关系，实现人与自然环境的和谐相处同样具有基础性作用，科学认识自然、合理开发和保护环境，不断调整人类自身的行为是环境法制化的重要内容。但是，我国现行环境法的主体部分——“保护和改善环境”、“防治环境污染和其他公害”总共有19个条款，但其中只有一个条款简单涉及了农业环境保护，一个条款涉及海洋环境保护，一个条款涉及城乡建设中对生态环境的保护，其余条款全部都是关于工业和城市环境保护以及污染防治的规定，严重忽视了社会实际中存在的环境不公平问题[12]。因此，我们应该将保障环境公平的实现作为环境法的基本立法目的，以可持续发展为指导，在各项法规制度中贯彻环境公平的思想，以确保环境公平的实现。

3.6 积极实施生态补偿机制

所谓生态补偿机制是指运用国家的宏观调控、法律、市场调配等手段来解决在享有环境权利方面的不公平。建立生态补偿机制，就是要根据不同地区的资源、人口、经济、环境总量来制定相应的发展目标与考核标准，让生态脆弱的地区更多地承担保护生态环境而非经济发展的责任。通过建立生态补偿机制，可以实现对生态环境的保护和对环境污染受害者的一种补偿，实现相对公平[13]。从2009年4月开始，河北省政府对子牙河流域河流污染治理经验进行了广泛推广，在全省七大水系的主要河流、断面实行了跨界断面水系目标责任考核，并试行扣缴生态补偿金政策。这一政策，按照“谁污染、谁治理，谁污染、谁补偿”的原则以及“河流水质超标，扣缴上游财政资金，补偿下游地区损失”的办法，通过财政结算的方式，对上游地区实施扣款，并将所扣款额分配拨付到受污染的下游地区。目前，河北省七大水系水环境质量正在逐步得以改善。

3.7 延伸社会救助内涵，创建环境救济制度

在我国近年发生的几起影响较大的环境污染事件中，受害者都曾面临无法得到赔偿的问题。如2005年11月的松花江重大污染事件。据资料显示，在该起污染事故中，仅哈尔滨的直接损失就达到了15亿元左右，如果再加上间接损失，这个数字应该在几百亿到上千亿之间。由于损失数额巨大，污染企业往往无力承担所有的赔偿责任[14]，使得一部分人的生活因此受到严重影响，有些甚至失去了基本的生存条件，从而成为急需社会救助者。因此，在当前状况下，我们有必要对传统的社会救助制度的内涵加以适当延伸，扩大社会救助范围，把环境难民的救济问题也纳入到社会救助之中，加大政府在这方面的财政投入，同时要进一步加快民间救助团体的发展，以求给予环境难民更多的救济，实现环境公平。

对于环境公平问题的探讨包含多角度多方面，角度不同，相应的对策建议也会有所差异。环境公平的实现不是一朝一夕的事情，但却是我国实现可持续发展、实现社会公平的重要保障，因而我们必须将其放在十分显要的位置，并进行进一步的深入探讨。

[1]丁煌.西方行政学理论概要[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[2]弗雷德里克森.新公共行政学[M].亚拉巴马大学出版社，1980.

[3]夏文斌.公平、效率与当代社会发展[M].北京：北京大学出版社，2006.

[4]姚大志.何为正义：当代西方政治哲学研究[M].北京：人民出版社，2007.

[5]张斌，陈学谦.环境正义研究述评[J].伦理学研究，2008，7（4）：59-69.

[6]武翠芳，姚志春，李玉文，钟方雷.环境公平研究进展综述[J].地球科学进展，2009,11 (11）：1268-1274.

[7]曾建平.环境正义：发展中国家环境伦理问题研究[M].济南：山东人民出版社，2007.

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[11]宋言奇.环境教育不可忽视的一环：环境公平教育[J].长江大学学报（社会科学版），2005,28（5）：121-123.

[12]李彩虹.环境公平的实现——以环境法修改为契机[J].环境保护，2007,9（18）：61-63.

[13]李淑文.论环境公平[J].学术交流，2006,11（11）：43-47.

[14]戚昌厚,陈香玉.环境侵权救济机制探析[J].科协论坛，2010，（5）：100-101.

* 福建省软科学研究项目《创新环境教育模式，推进福建环境科学可持续发展》（2009R0047）阶段性成果。