武汉城市圈集体土地征用补偿方式创新研究——以黄金山“两型”社会先行区为例

○秦尊文 汤鹏飞

（湖北省社会科学院 湖北 武汉 430077）

2008年国务院批复的《武汉城市圈“两型”社会建设总体方案》中明确要求“创新节约集约用地的体制机制”。黄石市黄金山“两型”社会先行区根据这一精神，提出了“集体土地征用补偿机制创新”，目前正在推进过程中。本文选择黄金山先行区作为典型案例，研究集体土地征用补偿方式创新问题，以期对武汉城市圈“创新节约集约用地的体制机制”起到推进作用。

一、黄金山先行区的现行土地征用补偿方式及比较分析

1、黄金山先行区现行的土地征用补偿方式

从黄石市国土资源局于2006年至今公布的54条征地补偿方案中，涉及的补偿方式包括货币补偿、社保补偿、农业安置补偿和就业安置补偿，在2009年第12号补偿安置方案之前均采用单一的货币补偿方式，其后才开始采取了社保补偿、农业安置补偿和就业安置补偿等方式，但货币安置补偿仍然是主要补偿方式，占到所有补偿安置方式的66.6%；社保安置、农业安置、就业安置的比重分别只有19.8%、11.1%和2.5%。

黄金山先行区目前普遍采取的现行安置方式虽然也采用了工作安置补偿的方式，但依然还是以货币补偿安置为主，这种安置模式操作简单，易于执行，一方面失地农民往往从眼前考虑，比较容易接受，减少了用地单位在征占土地中所遇到的不必要的矛盾，另一方面缓解了地方政府为解决劳动力安置带来的压力。但是从长远来看，黄金山先行区的补偿安置方式相对单一，不能保证农民的长远生计。货币安置是一种生活指向性安排，而非就业指向性安置。有限的货币补偿安置不能从长远解决被征地农民最为基本的生活保障问题，对被征地农民的未来出路缺乏长远考虑，一旦被征地农民不能合理地利用它，尤其是对具有“一夜暴富”心理的被征地农民来说，这笔费用短期内会很快挥霍一空，造成“吃光、花光、集体上访”的局面，最后还得找政府，为社会的安全和稳定带来隐患。因此，货币补偿不能解决被征地农民的长远生计问题。

2、黄金山先行区补偿安置方式在武汉城市圈中的比较

从武汉城市圈地区现行的土地征用安置补偿方式来看，主要具有如下几个特点。

一是武汉城市圈所有城市基本上都采取了以货币安置为主的补偿方式，这主要是由于我国长期以来制度上的安排，致使货币补偿成为征地补偿方式的主流。虽然国家在《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》中明确提出了优先农业安置、规范留地安置和社会保障安置等方式，但目前还尚未广泛运用。

二是鄂州、黄冈、咸宁及孝感等部分城市开始采用社保安置的办法，社保安置从一定程度上弥补了单一货币补偿方式的局限性，有利于失地农民的可持续生计。国办发[2006]29号《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》明确要求落实被征地农民就业培训和社会保障资金、做好被征地农民社会保障工作，保障被征地农民的基本生活和长远生计。同时，省国土厅计划实施征用补偿首先缴纳社保的制度。因此，社会保障安置的方法将成为湖北征地补偿安置的一个重点。

三是部分地区已经开始尝试多样化的补偿方式。比较突出的地区是东湖高新区，提出了“和谐征用补偿”，除了进行合理化的货币补偿外，还积极加强被征地农民的技能培训和创业培训，并大力扶持村集体经济实施土地补偿费入股。此外，孝感市根据本人意愿，将18周岁以下人员纳入低保范围，将男55周岁以上、女50周岁以上的人员纳入基本养老保障范围，将18岁以上、男55周岁以下、女50周岁以下的劳动力采取培训、推荐就业、发放安置补助费、办理社保等方式进行安置。云梦县的留地安置尝试，以村为单位，依据该村征地全部撤组时可利用土地面积的3%作为该村留用地基数，城市规划区范围内按40—60亩安排发展留用地，主要用于发展三产服务业；城市规划区范围外按70—100亩安排发展留用地，主要用于发展第二、三产业，目的是促进村组经济健康可持续发展，提高公益福利水平，保障被征地农民尤其是弱势群体的生产生活。

由上述的三个特点来看，黄金山先行区在土地征用补偿方式上还比较单一，有必要加快土地征用补偿方式的创新。一方面可借鉴圈内部分地区的经验和不足之处，另一方面要充分认识哪些补偿方式更适合黄金山先行区的现实状况，开辟适合自身的多样化土地征用补偿方式。

二、新型补偿方式及对黄金山先行区的适用性分析

1、农业生产安置的适用性分析

农业生产安置，是指通过调整分配农村集体机动地、承包户自愿交回的承包地以及土地开发整理新增加的耕地，保证被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产的安置方式。农业生产安置模式的优点很多，主要表现在可操作性强和易于被失地农户所接受两个方面。

但这一模式对黄金山先行区不适用。主要因为：一是黄金山先行区发展需要增加“两型”产业项目建设用地的指标，要求尽可能的调减基本农田数量，可供转移安置的农田数量受到限制，而且黄石作为工业城市，农田数量本身就有限。二是黄金山先行区部分土地开发整理出的土地质量一般难以满足农业生产的需要。三是部分被征地农民由于对其他安置模式存在特殊偏好，对农业生产安置存在心理误区。

2、重新择业安置的适用性分析

重新择业安置，是指土地被征收后，原土地使用者从农业生产行业转向其他生产经营模式的安置方式，包括原来意义上的用地单位招工安置。重新择业安置后，被征地农民通过技能培训，选择适合自己的岗位就业，不但生活有保障，而且收入还会有所增加。农民满意程度高，有利于社会稳定。这一模式对黄金山先行区适用，主要有以下几方面的原因。

第一，黄金山新区作为黄石两型产业发展的新战场，现已有台湾宝成、比利时LVD、法国康迪泰斯、日本丸红等30多个投资过亿元的项目入驻；同时，包括机械工业园、创业中心产业园、科技产业园、有色工业园、东贝工业园、劲牌工业园、三环锻压工业园、美岛工业和铁山工业园等9个特色园区已经初具规模，随着20平方公里起步区发展的逐步完善，其他地区将具有更为广阔的发展空间。从目前的发展势头来看，不仅为黄金山先行区，而且给黄石市其他地区可以提供诸多的就业机会。

第二，黄金山先行区在重新择业安置上已采取了相关措施，积极为失地农民就近进行转移就业，鼓励新区内企业招聘失地农民，确保先行区内企业每年招收2000名当地农民就业，并积极开展农民工就业培训，就业人数达到5万以上。同时，新区每年安排100个绿化、保洁、保安、物流等公益性岗位向失地农民倾斜。这些措施为进一步实施该安置方式提供了良好的基础。

3、社保安置的适用性分析

社保安置即用征用土地补偿费和安置补助费购买养老保险，逐步将被征用农民纳入社会保险体系，以确保失地农民长期的基本经济生活保障。这一安置模式应被黄金山先行区采纳，一是湖北省国土资源厅有意在全省实施征用补偿首先缴纳社保的制度；二是黄石市的征地补偿尝试过社保安置的模式，对黄金山先行区有可直接借鉴的经验；三是已出台的《黄石经济技术开发区失地农民基本养老保障暂行办法》已提供现成的参考依据。因此，社保安置对以黄金山先行区是一个十分重要的补偿模式。

4、入股安置的适用性分析

入股分红安置，是指被征地农民在土地集体所有权不变的前提下，将被征收土地按政府规定的土地征收价或经营土地的效益折股，或者按农民的经济组织关系、土地承包关系、劳动贡献及土地状况等综合因素折股，并由被征地农民将土地股带入用地单位进行股份合作经营，最终分享被征收土地深度开发带来的利益成果的安置方式。

黄金山先行区的产业发展以“两型产业”作为发展指导，以低碳产业发展为重点，具有良好的发展前景，可以采取入股安置的模式，但是入股安置存在一定的风险。首先，必须本着农民自愿的原则。其次，必须选择成长性较好的企业。再次，必须有较高素质的村集体管理人员来进行操作。入股不同的项目或者公司收益也将不同。因此，该模式可进行探索性的实施，可考虑成立黄金山投资集团作为征地农民入股企业的载体，通过集团与被征地村签订合同入股，共同建设基地和园区。

5、留地安置的适用性分析

留地安置，是指在土地征收时由用地单位代征一定比例土地留给被征地集体经济组织使用，按城市统一规划要求，开展经营活动，使被征地农民的生产、生活与社会城市同步发展的安置方式。

这一方法需要在完善的土地利用规划的基础上进行实施。目前黄金山先行区的土地利用规划正在制定和完善中，同时黄金山先行区是黄石的城乡结合部，土地本身就是巨大的财富，使得该模式具备良好的实施基础。但由于该模式存在着易产生“城中村”和“食利阶层”、不利于耕地保护、容易产生土地权益纠纷等比较明显的缺陷，黄金山先行区应该进行探索性的实施。

6、土地债券安置分析

债券安置，是指各市、县人民政府以发行有价债券的形式代替货币形式支付给被征地农民，待一定年期满后，被征地农民凭借土地债券获得相应本息的安置方式。一般适用于除土地收益外，被征地农民有其他的固定收入来源，土地征收对被征地农民的生计没有太大影响的经济发达地区。

这一模式仅适用于经济发达地区和家庭经济条件良好的农户，加上黄金山先行区的人员构成以农民为主，而且人均纯收入在5000元左右，如果发行债券，征地农民对此可接受的程度极低，容易形成不稳定因素。因此，这一方式并不适用于黄金山先行区。

三、黄金山先行区创新土地征用补偿方式的探索

从新型补偿方式的适用性分析来看，适用于黄金山先行区的安置方式主要有社保安置、重新择业安置、入股安置和留地安置。黄金山先行区实施征地补偿安置模式的创新应该在充分保障农民基本生活的基础上，循序渐进，以试点的方式进行探索创新，实施因人而异的补偿方式，最终形成一套适合黄金山先行区的补偿安置模式，发挥两型社会先行区的示范带头作用。本文建议将黄金山先行区的失地农村人口划分为4类群体，按照不同群体的特征实施不同的补偿模式组合。具体如表1所示。

表1 黄金山先行区失地农村人口的分类及补偿模式建议

[1]田正桃：农村土地征用补偿方式思考[J].科技创业月刊，2008（9）.

[2]秦妍、施金花：常州武进农村土地征用补偿模式浅析[J].农家之友，2010（5）.

[3]温国明、程俊超：城市建设中农村集体土地补偿方式的新探索[J].城市规划，2006（9）.

[4]胡碧玉：西部地区城市扩张与农民土地征用补偿制度创新[J].云南社会科学，2003（6）.