衡山县耕地和基本农田保护中的问题及对策研究

欧正蜂

（湖南农业大学东方科技学院，湖南 长沙 410128）

土地是人类赖以生存与发展的主要资源，对人类的生存与发展起着至关重要的作用，尤其是耕地，是生产粮食、解决吃饭问题的基础。随着衡山县经济飞速发展、工业化和城镇化进程加快、耕地利用非农化加剧，造成了粮食供给与需求的矛盾，如不采取有力措施，将影响到该县的粮食安全、社会稳定、生态安全和经济安全。因此，做好耕地和基本农田的保护研究，对保护耕地、稳定农业生产，促进区域社会的稳定、经济的可持续发展具有重要的战略意义。

1 衡山县耕地及基本农田保护现状分析

1.1 衡山县土地利用结构与现状

2005年衡山县农用地总面积77432.50hm2，占土地总面积比重为82.77%，其中全县耕地面积23258.30hm2，占土地总面积比重的24.86%；园地面积1490.30hm2，占土地总面积比重的1.59%；林地面积44474.40hm2，占土地总面积的比重的47.54%；其他农用地8209.50hm2，占土地总面积比重的8.78%；全县建设用地总规模8834.91hm2，占土地总面积比重的9.44%，其中全县城乡建设用地7000.11hm2，交通水利用地1634.30hm2，其它建设用地面积 200.50hm2；全县未利用地面积为7283.70hm2，占土地总面积比重的7.79%,见图1。

1.2 衡山县土地资源现状情况分析

（1）数量情况。2005年末，衡山县耕地面积23258.30hm2，占土地总面积比重的24.86%。其中，基本农田保护面积为20755.36hm2，人均占有基本农田面积 0.0486hm2。按照人均占有耕地量来看，2005年衡山县人均拥有耕地面积仅为0.056hm2，迫近联合国粮农组织提出的人均耕地最低0.053hm2的警戒线,相当于全国人均耕地水平0.093hm2的60.22%。由此可见，衡山县人均耕地面积相比全国明显不足。

（2）分布情况。衡山县耕地主要分布在海拔150m以下的低丘岗地和河溪两岸平原，尤以湘江沿岸和涓水沿岸的白果盆地更较集中。园地主要分布在G107国道和湘江沿岸、涓水沿岸岗地和海拔400～700m中山。林地则以衡山周围8个乡镇较集中。城镇工矿用地主要集中在开云、白果、东湖、马迹等镇。水域则以在湘江、涓水流域较集中。未利用地则以萱洲、贺家一带及长青、贯塘的紫色页岩区和永和、岭坡、白果等乡镇的砂砾裸土地较多。

2 衡山县耕地及基本农田保护中存在的主要问题

基于农户层面上的考虑，对耕地保护有影响的方面主要为家庭构成、收入构成、农民对耕地和基本农田保护的认识和意愿等。笔者采用问卷调查结合访谈形式在全县范围内进行了抽样调查，发放问卷70份，共收回有效问卷70份，涉及17个乡镇的70户有地农户。被调查的70户农户家庭人口在2～6人之间，从事农业劳动的劳动力为1~3人，年龄以中老年为主，文化程度参差不齐。大部分农户没有农业机械，多通过租赁形式开展农业作业。为方便研究，依据农业收入占家庭收入的比重，将被访问农户划分为三种类型，即纯农业收入农户（家庭收入全部来源于农业），以农为主农户（农业收入在家庭收入中占优势）和非农为主农户 （非农收入在家庭收入中占优势）。

（1）农民耕地、农田保护意识薄弱，知识缺乏，经营粗放。通过问卷调查及访谈，结合调查数据以及实地考察情况表明，90．00%的被调查农民意识到本区域的耕地有保护的必要性，但仍然有部分农民认为耕地属于农民所有，自己有权利对其进行处理，政府应该尊重农民用地的自主权益，耕地保护应适可而止,相关数据见表1；62.86%的被调查农民表示没有听说过《基本农田保护条例》以及相关法律法规，相关数据见表2；24．29%的被调查者表示“没有听说过划定基本农田这回事”；42．86%的被调查者不知道本村基本农田的分布状况；从衡山县耕地利用现状看，中低产田占的比重较大，而大部分农户对耕地重用轻养，进行掠夺式生产，致使耕地土壤肥力下降。从土壤肥力调查情况来看，84.29%的农户认为耕不会导致土地的肥力下降，85.71%的农民认为肥料的使用对土质没有影响，还有少数农民在耕地及农田上烧砖瓦、开矿、建房，甚至弃耕抛荒 ，以上数据反映出农民保护耕地、基本农田意识还比较薄弱，知识仍然比较缺乏，经营粗放，可持续发展意识不强。

表1 农民对耕地保护必要性的认知情况

表2 农民对《基本农田保护条列》的了解情况

（2）农业收入低，劳动力外流，耕地保护积极性降低。从被调查农户的家庭收入来源分析看，仅有34.29%的农户属纯农户，农业收入是其收入的主要来源；而非农为主农户的比例达到35.71%，可见其非农收入在家庭收入中占优势的农户已较为普遍；其中被调查的农民中有82.86%表示不愿意在家务农，91.43%的被调查者表示外出打工的收入比在家务农高。农业收入比重的持续下降，使农民保护耕地和基本农田的积极性普遍降低。也有不少农民反映人均耕地太少，根本无法保障其生活，因而缺乏耕地保护的积极性。农业效益的低下造成大量人力、智力外流，农业从业者的农民老龄化趋势严重。根据随机抽查，22.86%的被调查农村劳动者超过劳动年龄；仅有 12．86%的被调查劳动者年龄在 40岁以下，64．28%的年龄在40岁至60岁之间。另外，劳动力的文化程度普遍不高。根据随机调查，从事农业劳动的被调查者初中以下文化程度人数 46人，占总人数的65．71%。可以判断，当前衡山县从事农业劳动的以文化程度偏低的中老年群体为主，而头脑活络、年轻力壮的“能人”则大量外出打工经商。智力、劳力的流失，使农民在农地经营过程中更倾向于从众、求稳，凭经验进行种植作物的选择，而不利于农业技术的推广，不利于耕地和农田的保护。

（3）污染较重，地质灾害问题及人地矛盾突出。随着社会经济水平的发展，人民生活水平的不断提高和社会保障制度的不断完善，衡山县城镇人口数量不断增大，近年来一直呈上升趋势。根据数据显示，2005年，衡山县人口密度为444人/km2，比湖南省平均人口密度高126人/km2；而人均耕地仅为0.056hm2，低于全省和全国平均水平。又因为衡山县紧邻长株潭城市群，工业经济发展快，从而使得各业争地矛盾倍加突出，从而也加剧了生态环境的污染和破坏。从生态环境及地质情况看，衡山县开云、长江、岭坡等地，废渣、废水、废水“三废”污染较重；白果、东湖等重点矿区生态环境脆弱，加之湘江水系的影响，衡山县水土流失、洪涝等地质灾害等问题较突

出。据相关数据统计，仅2010年，该县先后发生滑坡、塌陷以及泥石流等地质灾害30余次，威胁人数达2273人，造成的经济损失达4851万元，不仅对农田生态环境产生了影响，也在一定程度上造成了耕地以及基本农田的破坏，甚至是减少。

（4）耕地数量逐年减少,重点项目建设对耕地和基本农田冲击较大。 衡山县近几年来城镇化和新型工业化速度加快，各项基础建设日新月益，以旅游业为主导的第三产业发展红火，从而使得各类建设用地规模不断扩大，部分耕地和基本农田被建设占用。然而，对衡山耕地与基本农田影响最大的因素是交通基础设施以及其他重点项目工程建设。据衡山县重点基础设施项目用地规划表数据显示，2006~2020年交通基础设施项目用地463hm2，水利基础设施项目用地87hm2，旅游建设用地166.64hm2，能源环保基础建设用地40hm2，其他重点项目用地438公顷。其中衡东至双峰高速规划用地为

140.00hm2，共涉及到了开云、永和、白果三个镇；岳阳至长沙城际铁路规划用地为120.00hm2，共涉及到了长江、沙泉、开云、店门四镇；省道S314衡山段改扩建工程规划用地80.00hm2，共涉及到了开云、沙泉、福田、岭坡、白果、贯塘、新桥七乡镇。今后随着经济的深入发展,衡山县将近一步加强交通、能源、水利和农村基础设施建设,确保个重大重点基础设施的建设用地,衡山县耕地被“吞食”的趋势将进一步扩大。

3 衡山县耕地和基本农田保护措施

（1）强化宣传，营造基本农田保护氛围。近几年来，全省各地对耕地尤其是基本农田保护的宣传力度不断加大，宣传效果明显增强。但是根据调查数据显示，衡山县农民对耕地及农田的保护意识还较薄弱，应予以加强。一方面要拓宽宣传途径。可以充分利用6·25土地日、世界地球日的契机，通过采取举办各种会议、印发宣传小册子、组织宣传车上路、张贴悬挂标语横幅以及报刊、电台、电视制作专题报道栏目等形式，广泛深入宣传农田保护的重要意义和作用。另一方面加强重点宣传，可以以各级政府领导干部为重点对象，在各级乡镇村党支部举办耕地及农田培训班，开设国土资源管理工作专项讲座，增强各级政府领导以及村干部保护耕地的政治责任感和使命感，从而带动广大村民进行耕地及农田保护。再一方面，宣传要有针对性。对于抓某些典型的非法占用基本农田案件可以有针对性的进行公开曝光查处，并移交公检法依法追究刑事责任，对土地违法者起到了很好的震慑、警示作用。通过多形式、多层次宣传教育，不仅能提高干部群众珍惜土地、保护基本农田的责任感和自觉性，同时也聚合了全社会共同关心支持基本农田保护工作的凝聚力，将更好的为落实耕地保护基本国策营造良好的社会环境。

（2）落实保护责任，严控耕地及基本农田流失。政府应全面落实耕地及基本农田保护责任，严格控制非农建设占用耕地。建设发展应积极挖掘存量用地潜力，非农业建设可以利用荒地、劣地，尽量不占或少占耕地、好地。同时应切实落实国家生态退耕政策，在不破坏耕作层的前提下适度调整农业结构，协调各行业发展供给与需求，确保不因农业结构调整降低耕地保有量。还应严防耕地灾毁，加强耕地承包责任制度建设，积极改善农业生产条件，合理使用化肥、农药等，提高耕地抵抗自然灾害能力，防止耕地灾毁，严控耕地流失。

（3）加大耕地补充力度，增加耕地及基本农田保护资金投入。2005年衡山县土地垦殖率为24.86%，部分丘陵和岗地已被开垦为耕地，宜农地的垦殖已接近饱和，因此，应严格执行占用耕地补偿制度。对于非农业建设经批准占用耕地的，按照“先补后占”的原则，严格控制“占优补劣”现象，在占用耕地前先补充与占用耕地数量和质量相当的耕地。同时，在耕地面积增长有困难的条件下，达到农业增产的惟一途径就是要增加对农业的投入，建立土地开发复垦专项基金，优先安排农业投资，建设重点的水利工程，改善县内各地方基本农田基础配套设施，改造中低产田，改善农业生产条件，增强耕地抵抗自然灾害的能力，防治耕地污染，加强对开发整理补充耕地的管理，提高耕地和基本农田质量及提高单位面积产量，从而从根本上转变基本农田总体质量下降的趋势，维护可持续发展

（4）建立完善有效的经济激励机制，提升耕地及基本农田保护水平。在市场经济条件下，客观经济规律对政府和人们的行为约束力将日益加强。我们的各项工作必须更加自觉地服从客观经济规律，适应市场经济规则。农业是既有自然风险又有市场风险的弱质产业，保护农业是国民经济发展中面临的共同难题，在国民经济快速发展时期尤为重要。一方面，要加大农田保护工作力度，加强、加快基本农田保护示范区的建设。经济激励和保障是保证基本农田合理利用的基础，基本农田保护政策体系的机制设计也必须以致力解决这一理论问题为导向，通过运用财政、税收、价格等经济手段，来改善基本农田保护的激励和保障体系。另一方面，要充分落实保护责任，目前各村镇的基本农田基本都能落实到地块，落实到户，可层层签订责任书、建立责任卡，使基本农田保护责任落到农户；再一方面，要完善监督管理机制，在查清示范区土地面积、地类、质量等数据，以及基本农田保护片块、界线以及图斑编号、标志分布、保护责任人等内容基础上，建立了基本农田档案、图件数据库和网络信息平台，实现内网日常管理、外网查询举报，做到了监督管理执行到位。