利用市政债券开辟矿山环保融资新思路

石 林，张雪梅

（中国地质大学（北京）人文经管学院，北京 100083）

利用市政债券开辟矿山环保融资新思路

石 林，张雪梅

（中国地质大学（北京）人文经管学院，北京 100083）

当前我国矿山环保治理建设面临治理资金短缺的瓶颈，严重制约我国矿业产业与经济社会的可持续发展。结合目前我国地方政府矿山环保融资困难的现状，提出市政债券融资的创新机制具有重要的现实意义。通过论述市政债券在美国的发展现状，以及我国矿山环保投资引入市政债券的可行性，并结合我国矿山环保的特点提出了相关政策建议。

市政债券;矿山环保;债券融资

矿产资源在我国国民经济和社会发展中具有不可替代的基础性作用。改革开放以来随着中国经济的高速发展，我国矿业产业也得到了巨大的发展，但由于发展方式的粗放，矿产资源在开发过程中造成了严重的环境污染和生态破坏。矿山环境污染已成为中国工业环境污染的重要污染来源之一。如何在大力发展矿业经济的同时保护好生态环境，在环保的同时又进一步促进矿业经济的长远发展，已成为当今社会亟待解决的问题。矿山环保融资作为我国环保融资的重要组成部分，其融资渠道、融资规模与融资效益对我国矿山环保事业的发展有着重要作用。

1 我国矿山环保面临的难题及解决方向

近年来，我国加大了矿山环境保护的力度，矿山环保投资额在逐年增加，但成效并不显著。由矿山环境破坏而引起的矿山地质灾害给社会带来的重大经济损失，严重阻碍了我国经济、社会、自然的协调和可持续发展，我国矿山环境治理任务依然十分艰巨。

1.1 我国矿山环保现状

根据《中国国土资源统计年鉴2009》的数据，2003－2008年我国矿山土地恢复情况如图1所示。

图1 2003－2008年我国矿山土地恢复情况

从图1可知，我国矿山占用破坏土地面积除2004年略有下降以外总体呈上升态势，且2005－2008年破坏土地面积激增，在 2008年达到17391km2。由此可见，我国矿山生态环境破坏情况形势严峻。我国矿山占用破坏土地恢复面积总体增长速度较慢，占矿山占用破坏土地面积的比重，除2004年达到6.06%以外，其余年份一直维持在2%左右的低水平上。要破解我国矿山环保所面临的难题，必须找出制约我国矿山环保发展的原因。

根据《中国国土资源统计年鉴2009》和《中国环境统计年鉴2009》的数据，2003－2008年我国矿山环境恢复治理投资额对比如图2所示。

图2 2003－2008年我国矿山环境恢复治理投资额对比

从图2可以看出，2003－2008年我国环境污染治理投资总额逐年攀升。作为重要环境污染源的工业污染，其治理投资费用也在逐年增加，但由于其增长幅度较小，因此，2006－2008年我国工业污染治理投资占环境污染治理投资总额的比重在不断下降。随着工业污染的加剧，其治理费用并未得到同步提升，这增加了我国工业污染环保治理的难度。矿山污染是我国工业污染的重要污染来源之一，从图2中可以看出其环境恢复治理投资额虽有逐年增加，但常年维持在较低水平，只占工业污染源治理投资的7%左右。治理资金的短缺无疑已成为制约我国矿山环保发展的瓶颈，若想改变我国矿山环境保护的现状，必须加大矿山环保资金的投入力度。

目前，我国已建立起多元化的矿山环保投资渠道，有政府出资、矿山企业出资、投资商经营性投资、社会公众出资和捐助资金［1］。政府出资和矿山企业出资是我国矿山环保投资资金的主要来源。我国矿山环保投资中政府出资分为中央财政和地方财政出资，而地方财政投入是矿山环保投资中政府出资的主要来源。

1.2 引入市政债券的融资体制

债券融资在我国环保建设中有着十分重要的作用。我国中央财政环保专项资金，其融资来源主要为国债资金。《中国的环境保护 （1996－2005）》白皮书中披露，“十五”期间，中央财政安排环境保护资金1119亿元人民币，其中，国债资金安排1083亿元人民币，占中央财政环保支出的96.8%。与中央相比地方在债券融资上存在困难。由于《预算法》规定: “除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”因此，我国地方政府无法发行地方债券，限制了地方政府的融资渠道。如何根据我国实际情况引入市政债券的矿山环保融资渠道，建立多元化的矿山环保融资体制是值得研究和探讨的。

2 市政债券及其在美国的发展现状

2.1 市政债券的概念

市政债券 （Municipalbonds）是以政府信用为担保，由地方政府及其代理机构和授权机构发行，所筹集资金用于城市或地方基础设施建设的债券。市政债券是美国等发达国家地方政府及其代理机构为市政建设和基础设施项目融资的主要工具。

2.2 美国市政债券的发展状况

美国拥有世界上最为发达的市政债券市场，每年的发行规模在2000至3000亿美元之间，其市政债券种类繁多，目前已发行有150多万种，发行单位达4万多家［2］。在美国，市政债券大致分为2种:一般责任债券 （General Obligation Bonds）和收益债券 （Revenue Bonds）。一般责任债券并不与特定项目相联系，而是以发行机构的全部声誉和信用作为担保，通常以一种或几种政府税收收入作为偿债资金的来源。收益债券一般都与某一特定项目或部分特定税收相联系，例如，为了建设收费路桥、港口、机场、供水设施等收费性公用设施而发行的债券，并通过这些公共设施的经营收入来偿还债务［3］。美国市政债券的发行方式主要为公募和私募，其中公募又分为竞标承销和协议承销。一般责任债券是以公开竞标方式发行，而收益债券常以协议承销方式发行。

美国近年来城市基础设施建设融资的成功，很大程度上是借助于发达的市政债券市场实现的。表1为美国1997－2002年长期市政债券发行情况。

表1 1997－2002年美国长期市政债券发行情况（单位:10亿美元）

从表1可以看出1997－2002年美国长期市政债券发行总额随经济形势而有所波动，但总体呈上升态势，市政债券发行种类主要为收益债券，发行方式主要采用协议承销的方式发行。市政债券市场经过几十年的发展已相当成熟，在发行、承销、评级、投资、信托和监管等方面，形成了较为规范的运作方式和严密的管理体系。市政债券已成为地方政府从资本市场筹资的一种重要的信用工具［4］。

3 我国矿山环保引入市政债券的可行性

3.1 金融市场基础

我国发行市政债券的资金条件和金融市场基础已初步具备。截止到2010年底，我国金融机构个人储蓄存款达到30万亿元，相当于同期国内生产总值的77%。居民储蓄存款的迅速增长反映了中国经济的高速增长，同时也说明居民投资渠道狭窄，这为市政债券发行提供了良好的资金条件。中国已初步建立了市场经济体系下功能完整的金融组织体系、金融市场体系及金融监管和调控体系，市政债券发行所需要的金融环境已初步具备。

3.2 环境保护的特殊性

环境资源属于典型的公共产品，具有非排他性、非消费性和不可分割性等特征，在产权无法完全界定的情况下必然发生“公地悲剧”，使环境遭受严重破坏。同时，环境资源具有极强的负外部性，企业并没有为破坏环境承担责任的积极性，并且企业在环境保护上的投入往往面临着投资额高、投资期长、收益率低的特点。过低的环保投入不足以修复和改善环境，而过高的环保投入又会加重企业的经营负担。从国际经验看，发达国家政府在环境保护上无一例外地发挥着主导投资的作用，没有政府资金的引导，而依靠市场是不符合经济规律的。在市场机制无法妥善解决环境问题的情况下，就需要政府代表公共利益提供相应的环保投入。

3.3 我国矿山企业实际情况

治理资金短缺是矿山环保的关键性制约因素。据统计，中小企业的污染排放占整个工业污染排放总量的50%左右，且有增加的趋势。中小企业污染源分散，结构性污染突出，主要集中在技术水平低、污染治理难的煤炭、有色金属、非金属和黑色金属矿物采矿行业。中小型矿山企业经济实力弱，用于污染治理的自有资金非常有限。由于融资成本高和信贷风险大，中小型矿山企业的污染治理很难获得商业信贷资金，并且中小型矿山企业在分享现有属政府控制的，如环境保护专项资金和一些地方政府实施的财政补贴等投融资安排上，往往处于劣势地位。这就迫切需要将矿山环保纳入市政环保建设中来，利用发行市政债券为矿山环保建设融资。

3.4 我国政府债券融资的政策实践

虽然《预算法》禁止地方政府发债，但近年来我国地方政府由于融资的迫切需求，在部分地区出现了准地方债券。例如，1999年2月，上海市城市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，筹集资金用于上海地铁二号线一期工程;1999年4月，济南市自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，为城市供水调蓄水库工程筹资等［5］。

2009年国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。截止至2010年11月12日全年共发行地方政府债券10期，其中3年期地方政府债券6期总额1384亿元，5年期地方政府债券4期总额616亿元。财政部代理发行地方政府债券，为我国地方政府通过发行市政债券，拓宽矿山环保融资渠道奠定了政策基础。

4 相关政策建议

目前我国地方政府由于受《预算法》的限制尚不能发债。因此，将市政债券引入矿山环保融资的设想，只有在我国建立市政债券制度的前提下才可能实现。因此，从普遍意义上开设市政债券的政策建议主要包括:修改《预算法》;建立信用评级;完善监督管理体制;控制金融风险;建立独立的债信评级制度和科学的评级体系;严格发债主体的资格审查，加强发债主体的财务信息披露，防范信用风险;专门成立市政债券管理部门，专门负责债券发行的审批、规模控制、债券使用的监管、预警、地方政府违约的处理等等。考虑矿山环保的特殊性，当为矿山环保融资时，发行市政债券应注意的问题有:

（1）市政债券的类型应为收益债券 首先，收益债券不以政府的财政收入为直接担保，而只以所建项目本身的收益来偿还债务，风险更小，与一般责任债券相比，在我国推行的可行度更高。其次，收益债券的融资与偿还具有严格的限制，融资必须用在特定的建设项目上，并且由特定的政府收入进行偿还，从而更有利于中央政府对其进行监督和管理，更有利于保证专款专用。

（2）市政债券应与中央财政专项治理资金互补 在我国东部沿海地区，经济发展水平较高，矿山企业环境污染相对较少，为此可在安全合理的范围内扩大发债规模，使地方基本自行解决矿山环保建设融资问题，国家专项治理资金仅给予辅助性支持;在我国中西部地区聚集有大量矿山企业，矿山环境污染问题严重，急需大量矿山环保融资。但由于地区经济水平不发达，地方政府债务偿还能力较差，不能急于扩大发债规模，应严格参照当地城市经济发展水平适量发行债券，其资金缺口可由国家专项治理资金重点支持。提高我国环保资金的利用效率，解决因地区经济发展不平衡而产生的资金过度集中化和中央专项治理资金分配不公的问题，以此形成良性的环保投融资体制。

（3）市政债券其债权期限应以长期为主 由于矿山环境保护与治理的特殊性和复杂性决定了其资金投入量大，使用周期长，不确定性较高，现金流回收慢，不可能在短期内获得收益，为了保证资金的运营效益和偿债能力，建议债券发行应以中长期为主 （10～20a），这样不仅有利于缓解各地的财政压力，同时也能保证矿山环境保护与治理工作科学合理的展开。

［1］王 陶，杜国银.矿山生态环境整治投资机制研究［J］.中国矿业，2001，10（6）:61－64.

［2］国家计委经济政策协调司.美国市政债券市场情况［J］.中国物价，2002（11）:33－36.

［3］张 磊，杨金梅.美国市政债券的发展经验及其借鉴［J］.武汉金融，2010（1）:34－37.

［4］肖治合.美国市政债券及其对中国的启示［J］.首都师范大学学报（社会科学版），2009（5）:136－140.

［5］宋芳秀，来有为.准市政债券的运作特征及其发展前景［J］.浙江金融，2002（8）:28－29.

Applying Municipal Bond to Opening up a New Road of Financing for Mine Environment Protection

SHILin，ZHANG Xue-mei

（Humanistic Management School，China University of Geoscience，Beijing100083，China）

At present，Chinesemine environment protection and treatment is facing a bottleneck of lacking funds，which seriously restricts sustainable development ofmine industry and economy and society Based on current difficult state of financing formine environment protection by localgovernment，this paper put forward an innovationmechanism ofmunicipalbond financing，which is very significant Status quo ofmunicipal bond in United States and feasibility ofmunicipalbond introduced into China formine environmentprotection was analyzed According suggestion on policy was put forward on the basis of characteristic of Chinesemine environment protection.

municipal bond;mine environment protection;bond financing

F406.7 6

A

1006-6225（2011）05-0103-03

2011－06－07

中央高校基本科研业务费专项资金资助项目 （200907）

石 林 （1986－），男，山东济南人，硕士研究生，从事煤矿山环保投资研究。

［责任编辑:施红霞］