我国耕地与粮食安全

文/颜玉华

我国耕地与粮食安全

文/颜玉华

在2011年新年贺词中，胡锦涛总书记首次提到“粮食安全”问题。此举，引发了全国和世界的广泛关注。

鉴于我国人多地少的基本国情，在2003年10月召开的党的十六届三中全会《决定》上提出了要“实行最严格的耕地保护制度”。时隔两年后的2006年春天，十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》更是明确提出，18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。坚守18亿亩耕地红线，就是坚守13亿人粮食安全的生命线。然而，严峻的现实告诉我们，18亿亩耕地红线受到了严重冲击，直接威胁到我国的粮食安全这条生命线！

不同版本的“红线账”

令人生疑的官方账：2010年2月1日，中央农村工作领导小组负责人在国新办新闻发布会上表示，截至2008年底，国土资源部门调查统计的数字显示，我国实有耕地18.26亿亩。由于我国坚持实行了最严格的耕地保护制度以及耕地的占补平衡制度，我国的18亿亩耕地红线没有被突破。

2010年12月20日，国土资源部部长徐绍史肯定了2010年18亿亩红线未突破。他说，2009年度与2008年度172个城市同口径相比，违法用地宗数、违法占用耕地面积分别下降18%、51.57%；违法用地宗数占新增建设用地总宗数的比例、违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例分别下降4.54和6.81个百分点。“在加大投资力度，扩内需、保增长的2008、2009年度，我国耕地减少势头被持续遏制。

言之凿凿的专家账：《全国土地利用总体规划纲要》提出，要坚守18亿亩耕地红线，到2010年和2020年，全国耕地应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。2010年10月30日，中国社会科学院经济研究所研究员王振中向媒体表示，中国耕地保有量已经突破18亿亩红线。他认为，目前已突破1000万亩以上。他的理论根据是中国每1亿元的固定资产投资，将占用44亩土地。以此计算，2010年最保守的投资增速是20%，达到494661亿元。这不仅意味着2010年应该保持“18.18亿亩”的耕地保有量红线，已被突破1400万亩，而且也可能提前突破2020年应该保持18.05亿亩耕地保有量的红线，即突破红线100万亩。

值得参考的外国账：2009年4月，“杂交水稻之父”袁隆平曾对媒体表示，美国测出来我国的耕地面积已经没有18亿亩，少了3000万亩。袁隆平认为保住18亿亩耕地红线意义重大。粮食战争中国输不起，18亿亩耕地红线万万动不得。我为什么着急？我们每个人都想一想，谁能养活中国13亿人？我们只有靠自己！如何靠自己？袁隆平说了三条：第一就是严守18亿亩耕地的红线；第二是加大农业科技的投入，提高单产；第三是做好农田基本建设，水利设施、土壤性状都要过关。相信尊重科学，心底无私，敢讲真话的袁隆平不会讲假话，此本“外国账”和袁隆平的肺腑之言值得我们深思。

令人揪心的惯性账：土地的减少是有惯性的，急刹车的效果不会很大。据新华社报道，从1996年到2004年不到10年时间内，全国耕地减少了1亿多亩；据公开资料显示，1998年全国耕地面积尚有19.45亿亩，仅过7年，到2005年就已降至18.31亿亩，非农建设占地成为罪魁祸首。有专家核查过1997年到2010年的非农建设占用耕地面积高达2746.5万亩，相当于半个海南省版图。

在2006年9月召开的一次国务院常务会议上，温家宝总理看到第三轮《全国土地规划纲要》中提出到2010年要保17亿多亩耕地，总理急了，说有17就有16，要坚决守住18，而且要守到2020年。

我们还发现许多地方在刹不住车的惯性违法占用耕地的同时，大量土地被粗放利用，甚至浪费。调查显示，到2004年底，全国城镇规划范围内共闲置土地107.93万亩，空闲土地84.24万亩，批而未供土地203.44万亩，三类土地总量为395.61万亩。

不容乐观的土地家底

土地资源极度紧缺，耕地不断减少，已到了保证粮食安全的最下限，而城市化、工业化建设用地需求还在不断增加——这就是我国不容乐观的土地家底总体状况。

1.土地禀赋不足。我国内陆土地面积约为144亿亩，居世界第三位，但人均占有土地不到世界人均水平的三分之一，人均耕地面积只有1.38亩，其中有9个省区人均耕地面积低于1亩，3个省区人均耕地面积低于0.5亩。在全世界26个人口超过5000万的国家中，我国人均耕地量仅比孟加拉国和日本略多一点，排在倒数第三位。

同时，我国不仅土地资源相对贫乏，土地质量也较差。我国国土中干旱、半干旱土地大约占一半，山地、丘陵和高原占66%，平原仅占34%。人均耕地面积稍多一点的地方又都是干旱缺水低产地区。我国83个50万人口以上的大中城市中，有73个分布在全国52片耕地集中分布区，即我国最强劲的经济发展区域与最需要保护的集中连片优质耕地分布区域在空间上是复合的。经济发达地区对土地需求量大有目共睹，优质耕地与需求土地的重合矛盾也愈加凸显。

2.失地农民增加。全国有二亿多陷入困境的失地农民，已经成为严重的社会问题和政治问题。当前我国的失地农民，主要包括因企业征占土地而失地的农民；因国家建设征占土地而失地的农民；因农民之间的土地流转而失地的农民。目前我国大规模的城市化进程和市政基础设施建设刚在起步阶段，未来几十年我国耕地仍呈锐减的趋势，还会增加大量失地农民，将是新的不稳定因素。

3.人地矛盾突出。1950年我国耕地面积是29.4亿亩，人口是5.7亿人，人均5.2亩。2008年我国人口增加到了13.28亿人，耕地却减少了11亿多亩，不到1950年的三分之一。每年还在以1800～2000万亩的速度减少，今后我国每年仅建设用地至少还要占用耕地三四百万亩。预计到2030年，我国人口达到15亿人，耕地危机还将进一步恶化。按现在的需求水平，我国粮食需求总量到2020年为6.03亿吨，2033年为6.63亿吨，大体需要比现有五亿吨粮食生产能力高出20～30%，而不断减少的耕地使维持现有产量都要付出极大努力，粮食安全面临严峻挑战。而且我国国土水土流失、生态环境总体恶化的趋势尚未根本扭转，沙漠、荒漠化土地不断扩大，环境可持续指数在146个国家和地区中名列倒数第14位，使土地危机更加严重。

4.两难处境加剧。一方面，我国的城市化和工业化水平还不高，城市化和工业化进程必须加快；另一方面又要节约土地，“既要马儿跑，又要马儿不吃草”的两难处境加剧。1978年，我国的城镇人口是1.72亿人，2008年全国城镇人口已达6.06亿人，30年增加了3.5倍。但城镇人口占总人口的比重仍仅为45.68%，还将于2025年达到9.26亿，到2030年突破10亿，城乡人口转移的规模是世界上空前的。如果2025年我国的城市化率达到70%，即9.26亿人居住在城里，城镇人口比现在还要增加3亿多，需要约12.2万平方公里的城市土地，这至少需要新增约二万平方公里的城市面积。另外道路交通，工矿企业也要发展，也要占地。到2020年就至少要增加四五千万亩建设用地。今后每年至少有260多万农民失去土地。官方披露数据显示，中国农村每年发生数万起群体性事件，接近50%都与土地征占有关。所以今后我国城市建设基本上已不能再占用农田，我们必须充分认识我国土地利用，特别是耕地保护的严峻形势和建设用地的供需矛盾日益突出的现状。在耕地不断减少，已到保证粮食安全的最低下限的情况下，如何保证不断增长的城市建设和工业用地需求，成为当前城市建设和经济发展的首要难题。耕地不能再占了，只能另谋出路。

谁在大胆踩“红线”？

要坚守18亿亩耕地红线，到2010年和2020年，全国耕地应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩——这两个数字是刚性的。中央十二五规划建议提出：“严格保护耕地，加快农村土地整理复垦”，“完善土地管理制度，强化规划和年度计划管控，严格用途管制”。这些都是写进法律的，上了中央红头文件的，也是中央领导反复强调的，同时也是不断加大问责力度的。但是，就是有人在大胆踩“红线”。

“土地财政”冲击红线。中国指数研究院的监测数据显示，2010年全国120个城市土地出让金总额为18814.4亿元，同比增加50%。其中三个城市土地出让金收入突破1000亿元。国土部的数据显示，2010年，全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4%。而实际土地出让面积42.8万公顷，同比增加105%。如此巨大的“土地财政”蛋糕，是导致地方政府大片违法占用耕地的直接诱因。审计署的报告指出，包括北京、上海、重庆等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达基本要求。天量土地出让金与廉租房投入不足的矛盾，巨额土地出让金去向何方，引发了百姓对土地出让金去向的关注。

自去年11月开始，土地市场开始上演年末的“疯狂”。中国城市地价监测显示，2010年第四季度，全国主要监测城市地价总体水平为2882元／平方米，全国地价总体水平呈上升态势。不仅京、沪、穗、深等一线城市出现久违的“地王”且不断刷新，甚至“地王”行情也已传导至二三线城市的武汉、温州和南京等地，这也直接使得各地的土地出让金创出新高。从今年2月上旬披露的2010年全国土地成交金额排行前20名的城市来看，北京、上海、大连3个城市已进入“千亿俱乐部”，成交金额分别为1600亿、1500亿和1100亿元。而今年1月17日国家统计局公布的数据也显示，2010年，全国房地产开发企业完成土地购置面积4.1亿平方米，比上年增长28.4%，土地购置费9992亿元，增长65.9%。

土地出让金全额纳入地方基金预算管理，成了地方政府不折不扣的“钱袋子”。一些地方土地出让金的使用有猫腻。比如，按有关规定，各地从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10%。但审计署去年11月公布的审计报告显示，2007年至2009年，有22个城市的提取比例未达到要求，共计少提取达146.23亿元。

数据也显示，近10年来，随着各地土地出让金的持续攀升，全国土地出让收入占地方财政收入的比重，已经从2001年的16.6%，上升到2009年的48.8%，有预测表明2010年这一比例会更高，土地出让金俨然已成为地方政府的“第二财政”，有些地方已经上升为“第一财政”。

多年来，“经营土地”一直是一些地方官员的口头禅，在经营土地的冠冕堂皇口号下，卖地生财成了他们自觉的追求和强烈的利益选择。因此，有人惊呼：地方政府成了最大开发商。

“占补平衡”忽悠“红线”。根据国土部门“占补平衡”政策规定，新增耕地可按比例换取本地城镇建设用地指标，多出的新增耕地面积指标，则将通过省一级国土部门，统一核算。“占补平衡”的本意是用掉一亩地，造一亩地来补上，是为了保证耕地红线的安全，并解决经济发展与用地不平衡的矛盾。如果真正做到执行不走样的话，18亿亩红线是无论如何也不会突破的。但是，许多地方把这个好经念歪了，打着“占补平衡”的旗号来忽悠“红线”。被扭曲的“占补平衡”正构成对中国耕地安全的严重威胁。

利用“占补平衡”来忽悠“红线”的主要有以下几点：

一是占多补少。明明占用了100亩，只补了60亩，上报就号称100亩。安徽阜阳市政府与国土部门联手造假，以谷场复垦的名义，谎报了三万六千亩复垦耕地面积，一下子为市里挣来了二年的用地指标。

二是占近补远。占用的是城市周围的良田，补的是远在深山沟里的远田。北京某机关在海淀区占了一块地，而补地却在延庆一座小山沟里。

三是占好补孬。让良田“上山下海”是沿海发达地区政府获得建设用地指标的主要方式。近几年来，通过不间断的围海造田所造出的用地指标，江浙沿海地区已成功置换占用了大量原先优质的耕地。而新获得的耕地，由于盐碱成分过重，往往要经数年甚至近十年的劳作，才能达到原先耕地的质量。山上新造的土地质量堪忧，很多都是抛荒、不能耕种的空架子。浙江龙泉市以综合开发低丘缓坡的名义，大规模实施山上造地工程。仅2009年，龙泉立项的耕地开发规模便有1.6万余亩。这些土地，要么毁林而得，要么不能耕种，总之是劳民伤财，得不偿失。

四是富地方占穷地方补。近几年来，许多省市纷纷出台土地整理置换指标允许有偿流动的政策，发达地区向山区等欠发达地区购买指标，长江以南向长江以北地区购买指标。山区通过毁林造地等方式获得经济利益的链条便已屡见不鲜。

浙江省实施的“山海协作工程”，其内容之一即由丽水、衢州等欠发达的地区为杭州、宁波等市完成新增耕地指标，“双方各取所需。欠发达县市获得不菲的有偿调剂收入，发达地区则获得大量的建设用地指标，惟一受损的是耕地质量和欠发达的地区的生态环境。

类似的指标交易在浙江可谓由来已久。瑞安曾花6000多万元从浙北的桐乡、海盐等地购得土地整理折抵指标4000多亩，而当时瑞安出让的建设用地地价已近每亩10万元。同一年，瑞安先是将几个重点工业园区所在乡镇的基本农田移向山区和半山区，又从同属温州山区县的泰顺那里购买指标，由其有偿代保基本农田9000亩。仅一年时间，瑞安新增建设用地指标就超过了37050亩。

据国土资源部的权威资料显示：全国耕地评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差，我国目前耕地平均等别为9.80等，低于平均等别的10～15等地占全国耕地质量等级调查与评定总面积的57%以上，生产能力大于1000公斤/亩的耕地仅占6.09%。我国耕地质量保护压力很大。

房地产商蚕食“红线”。在房地产开发热及国家土地政策变化的刺激下，开发商圈地热在高涨。国务院2002年11号令公布以后，开发商圈占土地更是到了失去理智的程度，从过去几十亩、几百亩增加到一圈就是几千亩、上万亩，其中包含大量违法征地。近几年开发商大量圈地，土地的购置面积不断大幅度增加，而且都远高于开发面积，很大一部分是闲置的，开发商手里面已经囤积圈占了相当大量的土地贮备。有资料显示，1998～2008年的十年间，全国范围内用于房地产开发的土地购置面积达31.3亿平方米，截至2008年底，全国土地开发量仅为19.4亿平方米，有约12亿平方米的土地滞压在开发商手中。当前的存量房源就需要两年左右的时间去消化，如果加上政府继续供地的潜在规模，将有超过24亿平方米的潜在房屋供应量。目前整个房地产业的存货资产有不低于2.9万亿元的土地存货和约1.2万亿元的商品房存货，约有四万亿元。2009年底，空置商品房面积达到4～5亿平方米。这些存货在短期之内，或者在一个中长期之内，都面临着如何消化的问题。如果考虑到2008～2009年的未完成项目，以及2010年的新开工项目，可以认定我国城镇住房目前面临严重的过剩局面，而不是开发商宣称的“刚需、短缺”。如此大量的房屋可能十年都卖不完，将造成大批房地产公司破产，还会造成政府财政收入进一步萎缩。因此，今后地方政府再想像过去那样依赖“土地财政”，靠房地产当财政支柱也不太可能了。而近期北京等地一线城市开发商还在哄抬房价、地价，大量圈地，是非常可怕的。

三大措施严守“红线”

既然18亿亩耕地“红线”是法定的，是事关粮食安全的生命线，是涉及到大局稳定的政治问题，因此，必须采取三大措施严守“红线”。

运用“天眼”严守“红线”。土地卫片执法检查作为一种先进的科技执法手段，犹如“天眼”，使违法用地无所藏匿。这一手段为及时发现、制止和查处各类土地违法行为提供了有力支撑，也为更加准确地评价一个地区的土地管理秩序提供了客观公正的依据。

土地卫片执法检查是利用卫星遥感影像图，对监测范围内土地利用情况发生变化的地块进行核查，发现和查处违法用地的专项执法活动。自2000年以来，我国已开展10次土地卫片执法检查。2009年度土地卫片执法检查反映出一些比较突出的问题：一是部分地区违法用地问题比较严重，一些市、县违法占用耕地占新增建设用地占用耕地总面积的比例超过15%。二是重点工程项目、部分行业用地违法严重。国家和省级重点工程项目违法用地面积33.04万亩，其中耕地面积15.02万亩，分别占全部违法用地面积和违法占用耕地面积的45.05%和54.72%。三是涉农违法用地分布广泛。仅农村建房违法用地就达1.3万宗、5.1万亩，占全部违法用地宗数的38.83%、面积的6.9%。百姓盼望正常使用“天眼”，对全国2859个县（市、区、旗）全覆盖，不留死角，发现问题及时解决，不要待事后再追究。

执行“天条”严守“红线”。一位农民朋友说得好：18亿亩耕地“红线”是上法律的，又是中央领导高度重视的，法律就是“天条”，谁敢大胆踩红线，谁就犯法，犯法就是犯了“天条”。对于那些天条不惧的人应追究法律责任不手软。

如果坚决按照国务院“十五号令”实施问责，也算是执行了“天条”。“十五号令”规定：“对土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上的，追究县级以上地方政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员的领导责任，给予警告、记过、记大过、降级直至撤职的处分”。

履行“天职”严守“红线”。严守18亿亩耕地“红线”，是省以下各级人民政府和各级国土部门的“天职”。对于不积极履行天职的政府领导和国土部门要严厉问责。我们高兴地看到2010年12月16日上午，违法用地较为严重的5个市（州）、7个县（市、区）的政府主要负责人被国家土地总督察徐绍史请到北京进行集体约谈。这标志着2009年度全国土地卫片执法检查“问责”开始启动。

（作者：江苏省射阳县体育局）