覆盖城乡的居民社会养老保险制度建设——以嘉兴市为分析个案

□ 俞燕锋 彭世杰

建立覆盖城乡的养老保险制度，关系到城乡居民的基本生活保障和社会的和谐稳定。作为经济相对发达地区，自十六大以来嘉兴市一直致力于建立起了保障水平显著提高、逐步走向城乡一体化的新型城乡居民社会养老保险制度。

一、建立城乡居民社会养老保险的背景

（一）人口老龄化对原有养老保险供给的挑战

嘉兴市是全国较早进入老龄化社会且老龄化程度较高的城市之一。按照把 60岁及以上人口占总人口 10％作为进入老龄化社会的标准，嘉兴市在1987年就已进入老龄化社会。20多年来，嘉兴市人口老龄化发展速度非常快。根据《嘉兴市 2010年第六次全国人口普查主要数据公报》显示：截止到2010年 11月 1日，嘉兴市 450.17万常住人口中，60岁及以上人口为67.52万人，占15.00％，其中65岁及以上人口为44.98万人，占9.99％。与 2000年第五次全国人口普查相比，60岁及其以上人口的比重上升 1.65％，65岁及以上人口的比重上升 0.40％。与浙江省和全国相比，从下表可以看出，60岁及以上人口占总人口的比例，嘉兴市比浙江省高1.11％，比全国高 1.74％；65岁及以上人口占总人口的比例，嘉兴市比浙江省高 0.65％，比全国高1.12％。在人口老龄化不断深化的同时，传统居家养老模式的功能日趋减弱，因此社会对养老保险的需求量不断增加。

表 3 嘉兴市城乡居民收入变化表

表 1 老龄人口占总人口比例比较① 数据来源：《嘉兴市 2010年第六次全国人口普查主要数据公报》（嘉兴市统计局，2011年 5月11日），《浙江省2010年第六次全国人口普查主要数据》（浙江省统计局，2011年5月6日），《2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）》（国家统计局，2011年 4月28日）。

与人口老龄化对社会养老保险需求增加不相符合的是，嘉兴市原有社会养老保险体系特别是农村养老保险体系的供给和保障能力非常有限。嘉兴市原有农村养老保险制度始于 1991年 6月，是根据民政部《县级农村社会养老保险基本方案 （试行）》并结合自身情况建立的以群众自愿为原则的农村养老保险制度，由于制度方案本身存在的制度缺陷和实际执行过程的偏差产生的一系列问题：一是在资金筹措方面过于强调个人自助性，缺乏社会保险应有的社会性和福利性。二是对国家的责任没有通过约束性规范加以具体规定，导致政府在老农保中的具体职责不明确。三是保障覆盖面小，保障水平低。如 2007年嘉兴市本级已享受老农保养老金待遇的人员中，月领养老金最低的只有 0.34元，人均领取额 26.19元。②应丽斋吴轶群：《市民问〈嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法〉》，浙江在线嘉兴频道 jx.zjol.com.cn，2007年9月 30日。四是养老保险基金增值保值难。五是抵御风险的能力差。1998年，国家决定对农村养老保险进行整顿规范。由于受国家管理体制改革、利息持续下调和中央对农村养老保险政策变动的影响，2002年后老农保实际上处于停顿、半停顿状态。

一方面，人口老龄化对社会养老保险提出了巨大需求，另一方面老农保的供给和保障能力有限，这一供求之间的矛盾成为嘉兴探索新型城乡居民社会养老保险制度建设的现实基础。

（二）嘉兴建立城乡居民社会养老保险制度的经济基础

改革开放以来，嘉兴经济社会发展迅速，人民生活水平持续提升，这就从物质上为嘉兴建立城乡居民社会养老保险制度提供了基础。

一方面，嘉兴市财政具备了为城乡居民社会养老保险提供资金支持的能力。近年来嘉兴市财政收入快速增长，为城乡居民社会养老保险提供了强有力的资金后盾。从下表可知，嘉兴市 2010年的财政收入是 1978年的 140多倍，财政实力迅猛增长，为完善社会养老保险制度提供了强有力的财政保障。

表 2 嘉兴市财政收入变化表 ③ 数据来源：《嘉兴年鉴 2010》，方志出版社。表3同。

另一方面，城乡居民基本具备了缴费参保能力。随着城市改革和农村经济的发展，城乡居民收入水平不断增加，城乡居民尤其是农村居民基本具备了缴费参保能力。从下表可以看出，从 1978年到2010年，城镇居民人均可支配收入增加了 30倍，农村居民的人均纯收入增加了近 20倍，这充分表明城乡居民的参保缴费能力在不断增强。

（三）嘉兴市建立城乡居民社会养老保险制度的政策背景

党的十六届六中全会从构建社会主义和谐社会的高度，明确提出 2020年要建立覆盖城乡的社会保障体系。2006年中央一号文件和“十一五”规划都明确指出：“要探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。2007年中央将探索新型农村社会养老保险制度建设，有条件的地区开展个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村养老保险试点作为工作的重点。2009年，国务院颁布了关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见，要求在全国县 （市、区、镇）展开试点。浙江省结合省情相继下发了《关于建立农村社会养老保险制度的通知》、《浙江省农村社会养老保险暂行办法》、《浙江省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》等文件，为建立新型社会养老保险制度明确了方向。嘉兴市把统筹城乡居民社会养老保险制度作为破解城乡二元结构的重要突破口，自 2003年开始就在酝酿建立城乡居民社会养老保险制度，并反复调研、测算、修改和评审。这充分表明嘉兴探索建立城乡居民社会养老保险制度的政治环境己经具备。

二、城乡居民社会养老保险制度的演进

（一）在全国率先推行“全民社保”模式

在老农保进入停滞整顿之后，中央政府并没有进一步的改革措施出台，这就为我国一些发达地区的地方政府自主探索建立农村社会养老保险制度提供了空间。①何子英郁建兴：《城乡居民社会养老保险体系建设中的政府责任——基于浙江省德清县的研究》，《浙江社会科学》2010年第 3期。地处东部沿海发达地区的嘉兴市，自十六大以来就致力于探索城乡一体的社会养老保险模式。通过对调查问卷的统计分析、实地调研、推出方案、邀请专业机构精确测算、修改、采纳相关调整意见，最终形成了具有可行性的《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》。

2007年 10月 1日，《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》（以下简称《暂行办法》）正式开始实施，城乡一体化的养老保险制度进入实践层面。《暂行办法》把城乡各类劳动者都纳入到养老保障体系中，嘉兴市成为全国第一个在制度层面实现社会养老保险全覆盖的城市。嘉兴市“全民社保”模式的主要做法有：（1）全民覆盖。嘉兴市行政区域内，年满 16周岁至 60周岁，参加职工基本养老保险或现有各类社会养老保障对象之外的所有城乡居民（不含在校学生），均可参加城乡居民社会养老保险。这就在制度设计层面上将社会养老保险的覆盖范围扩大到区域内的全部居民。（2）政府在资金筹集方面发挥了更加重要的作用。缴纳保费的基数分3种，即上上年度农村居民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入、两者之和的平均数。个人缴费比例为8％，公共财政补贴 5％，其中 3％直接用于建立参保人员补贴账户，2％用于建立城乡居民社会养老保险统筹基金。（3）待遇计算借鉴职工基本养老保险个人账户养老金的计算办法，并有相应的调整机制。养老金月标准按养老保险个人缴费账户与补贴账户储存额本息之和的 1/156计发。（4）新老制度平稳衔接。已享受老农保的，仍可按原规定执行。参加老农保人员参加城乡居民社会养老保险的，可选择将参加农保的个人帐户储存额按一定标准予以折算衔接或一次性退还参加农保的个人帐户储存额；不参加新农保的，到享受待遇年龄仍可享受老农保。（5）对高龄农民实行养老基本生活补助。对本市户籍并生活满 30年，未享受任何养老保障待遇的农民，70-89周岁每月补助 50元；90周岁以上每月补贴 90元；100岁以上每月补贴 350元。②参见嘉政发[2007]71号：《关于印发嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法的通知》，2007年 9月 3日。

嘉兴市城乡居民社会养老保险制度，是对原有的农保制度的突破和创新，由于进一步明确了政府责任，突出了养老保险的福利性和公平性，因而受到城乡居民的欢迎。归结起来，这一制度的主要优点和创新之处在于：

1、保障人群实现应保尽保

养老保险制度作为一项社会公共政策，应以体现社会公平为其价值取向，实现社会公众的普遍参与。《暂行办法》使嘉兴市 16周岁至 60周岁，没有参加原有各类养老保险制度的政策范围中的人，都有机会参加社会养老保险了。实行城乡居民社会养老保险制度使嘉兴近 100万城乡居民受益。

2、资金筹集凸显政府责任

老农保采用“完全积累模式”，近似于完全由农民自己缴费，缺乏社会保障应有的社会性和福利性。城乡居民社会养老保险参保者均可享受 5％的财政补贴，计生用户还能享受 3％的参保特殊补贴，老年居民直接享受养老补贴。据测算，嘉兴市政府为此将每年财政补贴 3.6亿元③黄平：《浙江嘉兴：实现社会养老保险“全覆盖”》，《经济日报》2007年10月 13日。。显然，政府在资金筹集方面比以前承担着更加重要的角色。

3、保障水平有了显著提高

嘉兴市在建立城乡居民社会养老保险制度时，确定了与经济发展水平基本相适应的养老待遇。如果一个人按 2005年度农民年人均纯收入的基数缴费，每年递增 5％，个人账户计账利率是 3.5％，那么，缴满 15年，到 60周岁后，每月可拿到 150多元养老金。④应丽斋吴轶群：《市民问〈嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法〉》，浙江在线嘉兴频道 jx.zjol.com.cn，2007年9月 30日。显然，与传统制度相比，养老待遇水平有了明显提高。

4、城市乡村逐步走向并轨

新的制度设计突破了城乡二元分割的思维定势，为农村养老保险与城镇职工养老保险相互衔接预留了通道。《暂行办法》对参加老农保、参加城乡居民社会养老保险的待遇享受、账户转换等作了明确、合理的规定。这种预留通道、城乡对接的做法，显然有利于统筹城乡经济的协调发展。

（二）嘉兴市“全民社保”模式的调整

2009年 9月，国务院颁发的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》指出：新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，并就新型农村社会养老保险试点的任务目标、参保范围、基金筹集、建立个人账户、养老金待遇、养老金待遇领取条件、待遇调整、基金管理、基金监督、经办管理服务、相关制度衔接、加强组织领导、制定具体办法和试点实施方案、做好舆论宣传工作等方面提出了指导性意见。根据国务院“指导意见”，浙江省出台了《浙江省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》，明确了建立城乡居民社会养老保险制度的指导思想和总体要求、目标任务、主要政策、制度衔接、管理服务和组织领导。

国务院“指导意见”和浙江省“实施意见”在很多方面与嘉兴市“全民社保”模式都是吻合的，但是在某些方面也存在一些冲突的地方，因此，有必要对原有的《暂行办法》进行必要的调整。因此，嘉兴市根据国务院“指导意见”和浙江省“实施意见”的精神和相关要求，于 2009年 12月审议通过了《嘉兴市城乡居民社会养老保险办法》，从 2010年 1月 1日起执行。

与《暂行办法》相比，《嘉兴市城乡居民社会养老保险办法》（以下简称《办法》）主要在以下几个方面作了调整和改进：

一是参保对象。《办法》规定具有本市户籍、年满 16周岁（不含全日制学校在校学生）的非国家机关、事业单位、社会团体工作人员，均可参加城乡居民社会养老保险。这就意味着《暂行办法》排除之外的已参加被征地农民基本生活保障、企业基本养老保险等社会养老保险的居民都可参加城乡居民社会养老保险。

二是缴费标准选择。参保缴费标准仍然是三档，即上上年度农村居民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入、两者之和的平均数。按照《暂行办法》，农村居民可任选其中一个基数缴费，城镇居民可选后两个中的一个基数缴费。根据《办法》，参保人员均可选择三个基数中的一个缴费。

三是账户建立。按照《办法》，养老待遇调整为主要由基础养老金、个人缴费账户与缴费补贴账户养老金、缴费年限养老金三部分组成，这类似于在职员工的收入由基本工资、奖金和工龄工资三个部分组成。

四是养老待遇提高。《暂行办法》养老金月标准的计算公式是：养老保险个人缴费账户与补贴账户储存额本息之和再除以 156。而《办法》里的养老金月标准的计算公式是：养老保险个人缴费账户与补贴账户储存额本息之和再除以 139，分母的缩小代表着城乡居民的养老待遇有所提高。

五是高龄补贴。《暂行办法》规定 70岁以上无各类社会养老保障的高龄老人，可享受 50元至 150元不等的养老生活补助。《办法》规定，凡未享受国家机关、事业单位、社会团体工作人员退 （离）休（职）待遇或职工基本养老保险待遇、2010年 1月 1日前已满 60周岁的本市户籍城乡居民，均可按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这种做法实际上进一步扩大了养老保障的范畴，同时对年轻居民参加养老保险形成一种良好的导向作用。

六是叠加享受。《暂行办法》规定参保人员不能同时享受两种及以上社会养老保险 （障）待遇。符合享受城乡居民社会养老保险待遇条件的人员，如同时符合享受被征地居民养老基本生活保障、农婚知青养老生活补助、水库移民后期扶持政策、最低生活保障、计划生育家庭奖励扶助、社会优抚、农村“五保”和城镇“三无”人员供养、精减职工和遗属生活补助等待遇条件，可同时叠加享受待遇。

七是丧葬补贴。《暂行办法》规定的丧葬补贴1500元、骨灰盒存放补贴 360元。《办法》规定丧葬补贴为基础养老金的 20个月金额。

三、城乡居民社会养老保险存在的问题

1、财政风险依然潜在

加大财政补贴力度是现行办法的一个突出特点。2007年 11月，嘉兴市劳动和社会保障局副局长潘嘉荣在接受《中国新闻周刊》记者采访时算过一笔账：到 2010年，市本级参加社会养老保险人员达到 60％，如果不计算变化，嘉兴全市将每年从财政中多支出 3.6亿元用于社保，这在嘉兴市 110亿元的年财政收入中将占到 3.27％。①参见陈晓舒：《嘉兴全民社保的农保后遗症》，《中国新闻周刊》2007年第 41期。由此可见潜在的财政压力是比较大的。

2、制度互济功能不强

互济功能是社会制度赖以生存与发展的基础，基于制度的互济特性，“劫富济贫”是社会保障资金筹集与使用过程中通行的原则。然而嘉兴市现有的养老保险制度没有充分体现其互济功能。由于采用“大帐户 +小统筹”的模式，且统筹基金主要用于待遇水平的调整，农民到期领取的养老金主要来源于个人缴纳的个人帐户积累，互济功能无从体现。从城乡社保接轨和增强互济功能来看，未来应逐步调大统筹比例。

3、统筹层次有待提高

城乡居民社会养老保险制度采用“个人账户十社会统筹”的模式，但是其统筹水平基本上都定位在县级市的层次上。根据社会保险理论中的“大数法则”，参保的危险单位（而不是参保个人）愈多，其抵御风险的能力才会愈强。事实上，地理位置相近性、产业结构趋同性决定了一个市县所遇到的风险往往具有同质性，这样，一个市县事实上只能视为一个危险单位。因此，在遭遇风险因素时，县级市的统筹基金便可能出现支付危机。从这个意义上来说，显然应将统筹层次提高到地级市水平甚至更高。

4、基层社保工作人员的素质难以适应时代要求

一方面，基层社保服务机构的延伸缺失，部分街道（镇）、社区 （村）的社保工作机构建设相对滞后，混岗兼职从事社保工作的现象较为普遍，基层社保工作人员缺乏。另一方面，社会养老保险是一项专业性、政策性很强同时又事关群众切身利益的工作，它对社保工作人员的专业素养和个人能力都有很高的要求，当前基层社保干部职工还难以适应这一需要。

5、社会保障信息化滞后

社会保障信息化建设进程缓慢，经办业务的技术支撑不强，人工任务和压力相当大。突出表现是各县（市、区）的社会保障信息管理软件各自为政，市本级、各县市区的管理软件互不兼容、互不共享。同时，社会保障软件尚未与其他公共部门的业务、数据进行有效联通，不能分享其他部门的公共资源，整体为民服务的效率和水平有待提高。

四、进一步推进城乡居民社会养老保险发展的对策思考

（一）明确农村养老保险的法律地位

要做好城乡居民社会养老保险工作，就要有完善的法规制度作保障。纵观世界各国开展社会保险工作的历程，通过立法的形式来建立和健全社会保险与社会保障制度是一条普遍经验。2009年 9月 1日，国务院颁发的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》指出，各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保基金的监管职责，制定完善新农保各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度；各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保工作行政主管部门的职责，会同有关部门做好新农保的政策制定工作。浙江省 2009年出台的《浙江省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》和嘉兴市2009年出台的《嘉兴市城乡居民社会养老保险办法》，对统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调工作等都作了比较明确的规定。但是以上这些属于行政法规和地方性法规范畴，所属法律层次较低。因此，笔者认为，当务之急就是要出台《社会保障法》，明确养老保险的法律地位，利用法律和法规来保证社会养老保险制度的合理、有效、持续性地运行。

（二）加大舆论宣传和组织引导力度

要进一步推进嘉兴市城乡居民社会养老保险制度，其中重要的一点就是必须使广大城乡居民从传统的家庭保障意识向现代保障意识转变。首先，在宣传媒介方面，要广泛运用电视、广播、网络、报刊等各种现代传播工具，大力宣传城乡居民社会养老保险制度的意义和目标，进一步提高社保工作者和广大城乡居民对城乡居民社会养老保险制度建设重要性和优越性的认识，增强城乡居民参加社会养老保险的积极性。其次，在宣传内容方面，要耐心细致地向城乡居民宣传社会养老保险制度的方针、政策、目标、模式等。最后，在宣传方式上，要本着先干部后群众的原则，让基层干部先吃透政策，对基层干部进行必要的业务培训以提升政策宣传能力，从而分层次提高各级干部的认识和群众的自觉性。

（三）加强社会保障服务平台建设

建立完善的社会养老服务平台是开展好这一工作的基础。从长远的发展目标和大局考虑，应该建立涵盖社会养老保险，同时包括医疗、失业、工伤、生育等在内的统一、规范、高效的社会保障服务体系。要尽快建立并完善信息化管理系统，尽快构建上下联网、动态管理的信息网络平台，形成市、县 （市、区）、镇（街道）、农村 （社区）四级网络建设平台，从总体上推进社会保障工作，充分调动基层平台管理服务的积极性，努力形成任务在基层落实、情况在基层了解、工作在基层创新、力量在基层凝聚的工作机制，最大限度地方便城乡群众。就地做好基层参保人员各类费用的征缴和支付工作，健全城乡居民社保调整机制，逐步提高保障水平，实现参保全覆盖。

（四）加强对农村养老保险基金的管理

嘉兴市城乡居民社会养老保险基金虽然由专门机构进行管理，但在现实中依然需要创新基金管理的体制机制。一是要建立科学有效的管理体制。养老保险基金的运营管理应该实行横纵结合。横向上的管理体制就是按照权责一致、政事分开、监经分设的管理体制，分别设置行政管理机构、基金管理机构、社会监督机构；纵向上就是要兼顾市、县、镇的利益，实行基金分级运营机制，变以县级为基本核算单位的一元化基金运营管理模式为多元化管理运行模式。二是要完善养老保险基金的监督机制。建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度，以确保养老保险基金的绝对安全；确立多层法人分级运行格局，每级之间采用责任准备和风险预备金制度，以进一步分散风险，确保基金安全。三是要确保养老保险基金的保值增值。尽快出台基金运营的优惠政策，拓宽基金运营渠道，允许养老保险基金进行适当投资组合，放宽投资渠道，对不能保证适当增值的投资主体，要规定一定期限内放弃投资权，将其养老保险基金全部上缴，并由上级部门负责保值增值并承担全部责任。

（五）建立多层次的农村养老保险制度

实施新的社会养老保险制度以来，城乡居民领取的养老金金额有大幅上涨，但是与现实需要仍然有差距，无法满足老年人晚年生活的需要。从世界范围来看，多层次的养老金是改革的趋势。针对养老金水平仍然偏低的状况，建议嘉兴市建立以下三个层次的养老金：第一层次，基础养老金，其功能在于保障居民基本的养老水平。该项基金由市政府通过财政预算筹集，采取现收现付式和普遍保障式，每个参保居民退休金都保持一致。第二层次，强制性的个人账户养老金，其功能在于分散风险和收入的纵向分配。该项基金通过实行完全积累式的养老保险解决，资金由个人、集体共同筹集。第三层次，补充性的养老金，其功能在于进一步提高保障能力，包括计划生育养老金和见义勇为养老金或者自愿性的商业保险养老金。目前嘉兴市对符合计划生育家庭奖励条件的参保居民给予 3％的参保特殊补贴即可视为对补充性养老金的一种有益探索。

[1]罗淳：《从老龄化到高龄化》，中国社会科学出版社 2001年版。

[2]李珍主编：《社会保障理论》，中国劳动社会保障出版社2001年版。

[3]袁志刚主编：《人口转变、社会保障与经济发展》，上海人民出版社 2005年版。

[4]陈功：《我国养老方式研究》，北京大学出版社 2003年版。

[5]杨翠迎：《农村基本养老保险制度理论与政策研究》，浙江大学出版社 2007年版。

[6]郑功成：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版杜 2002年版。

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[8]张凤仪：《论城乡居民社会养老保险的逐步统筹实施——以安徽省芜湖市为例》，《研究与探索》2010年第 7期。