论参政党参与国家政权的结构与功能

□ 姚建华 许 婷

当代世界各国政党都以国家政权为中心开展活动，我国也不例外。1949年 9月，我国正式确立共产党领导的多党合作和政治协商制度，一大批对革命事业作过贡献、在人民群众中享有威望的民主党派人士进入了各级国家政权机关并担任重要职务，当时的新政权具有“联合政府”的性质。1993年全国人大在修改宪法时，将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度首次载入我国宪法，民主党派作为参政党在我们体制系统内的法律地位得以明确，他们受到宪法的保护。参政党是在我国现有宪政体制及政党制度结构下参与到国家政权中去，这一特殊的政治资源对我国国家政权建设发挥着独特效用。

一、参政党参与国家政权的结构特征

参政党在国家政权中的位置，需要从我国国家政权结构和政党制度结构两方面去定位。

（一）国家政权结构分析

现代国家政权包括三个基本要素：一是国家政权的阶级属性即国体；二是国家政权的组织形式即政体；三是国家政权的领导方式，在政党领导的国家中体现为政党制度。国体体现国家政权的性质，政体和政党制度则是实现国体的外在形式。一般来说，国体决定政体和政党制度，政体与政党制度相互适应、相互配套。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家政权的这一根本性质决定了国家的一切权力属于人民，人民行使权力的政权组织形式是人民代表大会制。我国政党制度的设计必须符合人民民主专政的国家性质，并与人民代表大会制度相配套。

工人阶级对国家的领导是通过它的先锋队组织——共产党成为执政党来实现的。共产党执政的实质是代表广大人民掌握人民民主专政的国家政权。人民民主专政的国家性质决定了在我国必须坚持中国共产党的领导。

各民主党派作为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义建设者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟，属于人民的范畴，他们在中国共产党的领导下参政，是人民民主专政社会基础广泛性的重要体现。人民民主专政的民主性质和联盟特点决定了各民主党派的参政党地位。

当代中国政治形态的制度架构蕴含着两条原则：一是在政权组织上，反对三权分立，实行议行合一；二是在政党制度上，反对一党制、两党制或多党制，实行共产党领导的多党合作制。这两条原则都共同出自一个基本的理想追求——人民民主。因此，议行合一与共产党领导的多党合作，在制度上具有一定的内在逻辑联系：即非竞争性的政党制度与以代表全体人民利益为使命的人民代表大会制是相适应的①林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社，2000年，第 196页。。我国实行的是以民主集中制为原则、议行合一的人民代表大会制，实行这一制度从根本上说，是因为人民民主内在地要求国家权力具有高度的统一性、整体性与不可分割性。我国共产党领导的多党合作和政治协商制中，执政党与参政党在国家政权中采取协商与合作的方式，而不是政党竞争和轮流执政的方式，也就是说，参政党成员不是站在与执政党相对立的立场上参与到国家政权，而是基于合作、协商的逻辑参与国家政治生活和国家事务的管理，保证了国家政权的统一性、整体性与连贯性，这是与人民代表大会制相适应、相配套的。这一方面决定了参政党成员担任人大代表，是按照程序由选区人民选出，以人民代表的身份参加人大活动，而不是以“议会党团”和党派身份进行活动；参政党成员在政府中担任实职，也不是根据政党的席位来分配的，而是同中共成员一样经推荐、考察和组织部门任命，以“国家公务员”而非党派的身份开展政府工作。

（二）政党制度结构分析

中国特色政党制度体现了“领导核心的一元性与结构的多元性的有机统一”，呈现“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的显著特征。就与国家政权关系而言，政党制度结构上的“一元与多元的统一”具体体现在两方面：“执政主体的一元和参政主体的多元”的统一、“领导核心的一元和参与合作的多元”的统一。而且这种特殊的结构，又是以非西方的特殊方式——虽以个人身份参与国家政权，恰又是多党合作所做的制度安排——来实现的。

共产党领导工人阶级执掌国家政权，是唯一的法定执政主体，是国家政权的“轴心”政治力量；八个民主党派是法定的参政主体，可以通过法定的正式渠道参与国家政权，这种参政权不是对共产党拥有的执政权的分割和分享，不是联合执政，而是处于从属、辅助地位。共产党在我国总体政治格局中居于核心领导地位，是国家政治权力的核心权威，在政党制度结构中同样处于领导地位。

各民主党派与共产党虽有接受领导和领导之别，但在组织上是各自独立的，在法律地位上是相互平等的，围绕国家政权进行多元化合作。其一，民主党派直接参加国家政权机关，与执政党共同参与治国。目前，民主党派成员、无党派人士共有 18.7万人当选各级人大代表。其中，全国人大常委会副委员长 6人，全国人大常委会委员 49人；省级人大常委会副主任 35人，省级人大常委会委员 479人；市级（包括直辖市的区和副省级市）人大常委会副主任 378人，市级人大常委会委员 2349人。担任县处级以上职务的民主党派成员、无党派人士共有 3.2万人。其中最高人民法院、最高人民检察院和国务院部委办、直属局担任领导职务副职 19人；全国 31个省、自治区、直辖市中，有副省长、副主席、副市长29人；全国 401个市 （州、盟、区）人民政府中有 362人担任副市（州、盟、区）长。②游洛屏：《改革开放三十年多党合作和政治协商制度的新发展》，《中国人民政协理论研究会会刊》，2009年第一期。进入各级人大的民主党派成员，在人大中履行人民代表的职责，参与法律法规的制定和修改，参与选举、决定和罢免政府领导，参与审批和批准国家经济和社会发展计划和计划执行情况的报告、预算和预算执行情况的报告，提出议案和质询案，参与视察和督察工作。政府里担任实职的党派干部和中共的领导干部具有同等权力和权利，享有同等政治待遇和保障，对分管的工作享有行政管理的指挥权、处理问题的决定权和人事任免的建议权。其二，参与到共产党主动开展的一系列政治协商活动，如每年一次的民主协商会、高层间不定期的小范围谈心会，会议协商外，民主党派还可就国家大政方针和现代化建设的重大问题向中共中央提出书面的政策性建议，也可约请中共中央负责人交谈。政治协商的内容涉及到国家政治、经济、社会发展等一系列重大问题，如国家宪法、法律、法规的制定，国家重大方针政策或重大问题的决策等。而且遇有重大问题及时与民主党派协商讨论的做法已经成为共产党公共决策中不可或缺的重要程序。其三，在人民政协中与中共开展政治协商。人民政协是多党合作和政治协商的主要场所。民主党派作为人民政协内的重要界别，与中共等其他界别的政协委员，通过提交议案、大会发言交流、视察调研等方式就国家重大问题发表意见和建议，就人大议案进行审议。

总之，我国的参政党是在我国宪政体制和政党制度的基本框架下参与到国家政权中去 （见下图），他们不以夺取、分享执政权为目的，而是在自觉接受执政党的领导下、在多党合作的政党结构中参与国家政权的建设。也就是说，参政党参与国家政权的逻辑起点是人民民主专政的国家政权性质及共产党领导的多党合作制度，他们将所联系的社会阶层和群体的人民意愿通过“参政”的形式反映到政治体系中来，实现政治体系与它们所代表的阶层和群体之间的政治互动，以此来体现人民民主，其参政之本在于“为民参政”。

图：参政党参与国家政权的结构图

二、参政党参与国家政权的优势与功能

参政党参与国家政权有着自身独特的地位和无可替代的优势，

（一）参政党参与国家政权的独特优势

1、专业知识优势

全国八个民主党派的成员总量虽然只有 80余万人①本刊编辑部.春潮涌动大调研——党外人士队伍建设调研工作纪实[J].中国统一战线，2010（6）：14，但却集中了一大批专家学者，他们大多在本界别中具有一定地位，在相应工作领域有较强的专业技术背景或做出较出色的贡献，信息和智力资源较为雄厚。民主党派的专业优势成为其提出政策建议科学性的基础保证，使其在利益表达或参与公共决策时更为理性。

2、联系广泛优势

八个民主党派分别联系着不同的社会阶层和群体，几乎包括了从事脑力劳动的各种行业和职业，社会基础十分广泛。民主党派成员的思想观念、价值取向、利益要求等也呈现出广泛性，使得发现问题、解决问题时更加全面到位。

3、渠道顺畅优势

担任人大、政府领导的民主党派成员往往都是该党派的负责人或重要骨干。人大代表或政府领导的身份与党派的身份在反映问题的渠道上往往具有互补性。党派“直通车”的渠道优势和人大、政府里获取信息的优势在反映社情民意、撰写议案等方面能得到有效的结合，反映问题时更具优势。

4、立场超脱优势

民主党派不是执政党，在国家政权机关任职的毕竟是少数，这就使得民主党派更具有冷静观察、深入思考的可能性，不在其位能够发现在其位所不易发现的问题。民主党派立场超脱，较少受到部门或所在地区利益的局限，能够比较客观地反映各种情况和问题，保障了其参与公共政策制定的客观性、公正性。

（二）参政党参与国家政权的功能效应

1、维护执政党权威，巩固和发展多党合作的政党制度

民主党派成员参与国家政权建设是多党合作制度的产物，正是多党合作制度的不断推进给予了民主党派施展身手的广阔政治舞台。由于政党都是围绕国家政权开展活动的，因此民主党派与中共在国家政权中的合作是多党合作最重要、最具实质性的实践内容。我国政党制度的核心是中国共产党的领导，民主党派的参政有助于巩固和提升共产党执政合法性的认同，维护执政党权威，进一步发展多党合作的政党制度。一是意识形态认同。意识形态是现代社会政党获得合法性的基础所在，也是政党动员及联系其社会基础的最根本手段。在我国，执政党以其强大的意识形态将人们的思想和行动纳入到统一的思想和政治运作体系中。而各民主党派有着与执政党共同的价值理念和奋斗目标，在现阶段就是共同致力于建设中国特色社会主义。民主党派始终以坚持走中国特色社会主义政治发展道路为核心，增强接受中国共产党领导的自觉性和坚定性，利用其参政党联系广泛优势，充分宣传执政党的理论纲领、意识形态，无疑增强了人们对执政党意识形态的认同。二是制度结构认同。我国多党合作的政党制度从建国开始形成，民主党派在我国政治生活中已存在和发展了几十年，作为政治体系的重要组成部分，人们潜意识中对我国政党制度结构已经认同，对民主党派的参政党地位也已认同。人们势必会对参政党在政治体系中发挥作用产生期待，而参政党参与国家政权的一系列政治活动正契合了人们的这种期待，也增强了他们对政党制度的认同。三是政绩认同。政绩是政党获得合法性认同最直接、最重要的因素，它包括经济、政治、社会的各个方面。建国60多年的实践也证明，民主党派成员以高度的政治责任感和历史使命感，共商国是，献计献策，当今世界没有哪个政党能像我国参政党那样，自觉接受执政党的领导，积极参与国家政权建设。民主党派通过与中共合作共事、政治协商，提出了很多有益的政策建议，协助共产党共同促进经济的发展和社会的进步。作为共产党的亲密友党，民主党派以更加开阔的视野关注社会公共利益，通过与中共的合作来最大化公共利益，增强人们对政绩的认同，这是竞争性政党制度所不可能实现的。

2、广泛表达民意，扩大政治参与的广度和深度

首先，参政党有广泛的利益聚合和代表功能。意大利政治学家 G.萨托利说：“政党是表达的渠道。这就是说，政党首先且最主要的是表达的手段：它们是工具，是代理机构，通过表达人民的要求而代表他们。①G.萨托利.政党与政党体制[M].北京：商务印书馆，2006：102”民主党派社会基础的广泛性，特别是新的社会阶层不断产生，而民主党派又把他们作为发展对象，并且面临要求扩大公民有序政治参与的情况，这些都决定了民主党派负有更多的反映和表达他们所联系的群众的具体利益和愿望的责任。实践中，担任人大代表和政协委员的民主党派成员向各级人大和政协会议提交的议案、提案、建议、调研报告等，往往凝聚了众多群众的要求和意见，具有一定的利益表达功能。从近十年浙江省各民主党派省委会提交的团体提案来看，不同民主党派的关注点各有差异，显示出较为明显的特色。如民盟、民进的文化类提案数量在本党派的提案中居第一位。其中民盟有40件，占 36％，而这里面教育类的占了 67.5％；民进的文化类提案有 49件，占 41.9％，涉及领域比较宽泛，包括教育、社会文化、艺术、人才等。农工党的社会类提案数量比较突出，有 53件，在农工党提案总数中占 54.1％，这其中有关公众的健康与安全问题占了将近一半，有 49.1％。与台湾及祖国统一有关的提案，台盟提得最多，有 24个，占台盟提案总数的 29.3％，民革提了 3个，其它党派几乎没有涉及②祝淑月.民主党派参与公共政策制定的实践分析——以近十年浙江各民主党派省委会提交的提案为分析对象.改革开放进程中的中国参政党[C].北京：中共中央党校出版社，2009：395。这种关联性，原因有两点。一是不同党派都聚集了某一领域的专家学者，自然对该领域有更多的发言权。二是与党派所联系的群体的政治诉求和利益表达的差异性相关，所以呈现出不同的关注点。

从参与层面上看，政治参与大体上分为国家政治生活层面、政府公共政策层面、社会生活层面。我国的参政党作为政治联盟性质的政党，是有政治纲领和价值追求的政治组织。与一般的利益集团或社会组织相比，参政党会从实现其政治纲领和价值追求的要求出发，在更广泛的范围内关注一切与国家政治、公共政策、社会公共利益有关的问题，他们的政治参与是高层次的、全面的、制度化的参与。首先，在我国的政治制度框架中，人民代表大会制是人民广泛参与国家政治生活的基本途径，民主党派有大量的成员进入到人大的政治参与系统③我国八个民主党派成员和无党派人士的人大代表约占总数的 17-19％左右。参见梁琴、钟德涛.中外政党制度比较[M].北京：商务印书馆，2004：152-153。担任人大代表的民主党派成员依法享有提案权、审议权、质询权、选举权、罢免权，他们在人大的政治参与主要是国家政治生活层面的参与。人民政协作为参政议政、政治协商的重要场所，也承担了政治参与的功能。其次，民主党派成员在政府、司法机关中担任公职，与一般的利益集团或社会组织只在国家政治生活的外围发挥影响相比，他们更加直接、充分地进入到公共决策政治参与系统，参与公共决策的制定、执行、实施、监督等环节，这种作用和影响贯穿于公共决策过程的始终。此外，民主党派的参政有利于扩大我国政权体系中参与政治事务和社会事务的群体构成，拓宽政治参与的广度，让更多群众的政治诉求通过制度化的途径得到充分表达。

3、促进决策民主化与科学化

公共决策的科学化与民主化是我国社会主义民主政治建设的基本任务和目标，是国家政权建设的重要保障。民主党派的参政有助于实现公共决策民主化与科学化，正如邓小平当年所指出的“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”④邓小平文选（第 1卷）[M].北京：人民出版社，1994：273一是有助于政策制定的民主化。决策的民主性来自多元化的利益诉求的输入，而各民主党派具有联系广泛的优势，他们有各自特定的联系对象，反映和代表着特定群体的特殊利益。民主党派所代表的成员及所联系的群体的利益诉求是国家、民族整体利益格局中的特殊利益，这样的利益得到表达，有利于最广大人民的根本利益的实现。在国家政治生活中反映和代表他们所联系的阶层和群体的利益和要求，可以促进公共政策在顾及各方利益诉求的基础上保持公平性①高波、程炜.提高民主党派参与公共政策制定有效性的路径探索.参政党功能与落实科学发展观[C].北京：中共中央党校出版社，2008：100。另一方面，知识分子所特有的社会责任感和忧患意识使得民主党派在履行职能过程中，往往不会局限于各自所联系对象的具体利益，而是会从一般民众的利益出发，为解决社会公众普遍关心的热点、难点、焦点问题建言献策②有关调查表明，高达 68.6％的民主党派成员认为党派应该把代表人民群众的利益放在第一位。详见参政党建设与构建和谐社会[M].北京：中共中央党校出版社，2007：33。此外，民主党派成员充实到国家政权建设中有助于形成民主氛围，而民主氛围的形成能更充分地表达人民的呼声、需求。二是有利于政策制定的科学化。各民主党派的专家学者，尤其是在政府任职的成员，精通本专业、本行业的情况，掌握了大量的第一手资料，对问题有深入的认识、理性的分析，提出的对策也有深度、有高度、有创新，并具有针对性和可操作性。而且民主党派立场的超脱性有利于其摆脱部门利益的影响，以其独特的视角发现当事人不易发现的问题，从而提出独到的解决方法的政策建议。另外通过政协这个议事咨询的平台，有助于政策制定前能得到充分地讨论、协商。

4、监督执政党的执政行为和政府的行政行为

这是参政党与国家政权关系的重要方面，也是参政党在我国现有政治生活中存在的基本价值所在。参政党的民主监督是高层次的政党监督，其监督的内容涉及党和国家政治、经济、社会生活的重大问题，这种监督往往局限在一定的级别和范围，民主党派的监督意见不诉诸于社会，而是直达党政领导。就形式而言，民主监督多以提建议、做批评的方式开展，不具备国家权力性质和法律约束力，是一种“咨询性”的柔性监督，因此这种监督的效果很难立竿见影地表现出来。就过程而言，民主监督既有决策前、决策中的监督，也有决策执行中、实施中的监督，贯穿决策体系的全过程。就特点而言，实际工作中民主监督常常与参政议政是同一过程，两者从内容到形式都有不少交叉性，很难将二者截然分开，因此，往往将民主监督寓于参政议政之中。笔者曾做过一个有关参政党民主监督有效性的课题，调查显示，在各种形式的民主监督中，提案议案式的监督方式相对最有效，而有效性最差的是通过对口联系或特约人员的方式开展的联系检查式监督。总的来说，民主党派的民主监督对于我国决策体系的影响还比较有限。

综上所述，在我国现有政治和社会结构中，民主党派参与国家政权建设所发挥的功能效应主要体现在“维护执政党权威、巩固和发展多党合作的政党制度，扩大政治参与的广度和深度，促进决策民主化与科学化，利益表达，监督执政党的执政行为和政府的行政行为”等方面。由于民主党派是在我国现有宪政体制和政党结构的框架里参与到国家政权建设的，它所产生的功能效应不是体现在对现有政治体系或是国家政权体系的影响上，而更多地表现在对国家政权机关决策过程的影响。参与国家政权建设的民主党派成员已成为自上而下传达国家意志、执政党方针政策、政府决策，自下而上表达社会民意、吸纳群众政治参与的重要的制度化渠道。由于民主党派参与国家政权建设是由其自身的规定性——民主党派与中共在国家政权中是合作、协商的关系而非对抗、竞争的关系，因此它们对国家政权机关决策过程的影响是正效应、辅助性的而非对抗性、抵消性的，有助于进一步提升国家政权运作的效能。而民主党派参与到国家政权是以自觉接受共产党领导为前提，不是消极的“分权”，也不是权力对权力的制衡，而是中国特色政党制度的产物，他们的参政行为有助于提升执政党执政合法性的认同，进而巩固和发展共产党领导的多党合作制度以及维护国家政权的稳定。可以说，民主党派参与到国家政权中来，不仅是实现中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一项重要内容，也是发挥民主党派各方面优势，提高国家政权运作效能与决策水平的重要途径。□