城乡建设用地增减挂钩运行中出现的主要问题与建议

易小燕，陈印军，肖碧林，李倩倩

(中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081)

为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发 ［2004］28号)，推进土地集约节约利用，促进城乡统筹发展，国土资源部2005年研究制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资［2005］207号)，并批复了在天津等5省市展开第一批试点工作。随后，国土资源部于2008年制定了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》 (国土资发 ［2008］138号)，进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩工作。到2009年，国土部共批复了24个试点省份。

城镇建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块 (即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块 (即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。简而言之，就是农村通过复垦增加的耕地面积，可用于城市建设用地指标。

城乡建设用地增减挂钩政策实施的目的是为了优化土地结构，缓解城市建设用地矛盾，推进农村城镇化和城乡统筹发展。政策出台后得到地方政府欢迎，各个省市、各级政府均成立了以主要领导牵头的土地整理小组，对应的地方政策、措施也纷纷出台，目的明确:让农民上楼，节约出的宅基地复垦，换取城市建设用地指标。地方开展的城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一些亟须规范的问题，有些地方将城乡建设用地增减挂钩政策演绎成了拆村运动，影响了农民的生产、生活和农村社会的稳定发展，后果不堪设想。其有关问题得到了政府部门和相关学者高度重视，2010年11月10日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作，会议强调，开展农村土地整治要坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。该文试图在了解城乡建设用地增减挂钩政策运行情况的基础上，透析了政策试点中存在的主要问题，并提出了相关政策建议。

1 城乡建设用地增减挂钩政策运行情况

1.1 全国总体情况

城乡建设用地增减挂钩试点从2006年开展以来，各地热情很高，工作进展很快。根据国土部门对24个试点省份的调查汇总资料，到2009年底，第一批试点已拆旧复垦农村土地3 900hm2，约占下达周转指标的80%;第二批试点已拆旧复垦农村土地2 560hm2，约占下达周转指标的33%［1］。

一些地方通过实施城乡建设用地增减挂钩，促进了农村土地的节约和集约化利用，加快了新农村建设步伐，改善了农民生活环境。然而，在城乡建设用地增减挂钩政策执行中也出现了不少问题，尤其是农民权益和耕地质量得不到保障问题相当突出。

1.2 山东省“增减挂钩”试点情况

2006年4月，山东省被国土资源部批准为开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的五大省份之一。山东省有66个项目区，全省各地都在积极开展“增减挂钩”工作。如在临沂市义堂镇，原来破旧散乱的小村庄已被公寓楼、广场公园、葡萄园和生活小区等取代，不仅顺利完成了在旧村原址上建新村，旧村整理还复垦出13.3hm2耕地。山东省国土部门的统计数字显示，截止2008年10月，山东省已拆旧复垦面积1 367hm2，安置人口2.5万多人，建成安置房137万m2，已建在建新农村99个，安排各类项目202个，“归还”挂钩周转指标1 320hm2［2］。根据《山东省城乡建设用地增减挂钩规划研究》，到2020年，通过农村居民点整理和农村工矿用地复垦，能够分别增加农用地32万hm2，增加耕地近23.3hm2。

山东省在增减挂钩政策执行中总体来看取得了显著成效:通过开展农村建设用地整理，有效改变了村庄面貌，使农村基础设施得到更加有效的利用，大大提高了农民生活生产条件，并建设了一批村容整洁的社会主义新农村;通过项目区拆旧建新，统筹城乡发展，鼓励引导农村居民点向中心村、中心镇集中，实行空心村改造，建设节地型住宅，全省农村建设用地面积减少了1 667hm2，进一步提高了农村建设用地节约集约利用的程度。

山东省在增减挂钩政策执行中采取的具体做法:一是从土地出让金中拿出20%［3］，支持三农。实现资金由城到乡合理流动，试点项目区内城镇新增建设用地耕地开垦费、土地有偿使用费上缴省财政部分留在当地专项用于拆旧区土地整理复垦，土地出让收入大部分用于拆迁安置和征地补偿。对试点地区，地方财政每公顷补偿农民费用45万～75万元。二是加强农村基础设施建设，合理配置了教育、科技、文化、卫生、体育和社会福利保障等公共服务设施，使居民的居住条件、生产生活条件大为改善，有效改变了村庄面貌。三是在拆旧建新过程中尊重农民意愿、保障农民权益。坚持因地制宜，不搞超标准建设。做好宣传解释，让群众形成共识。通过算账的方式，调动农民群众拆迁安置的积极性。

总体来看，山东省城乡建设用地增减挂钩政策运行是顺利的、成效是显著的。但仔细研究可以发现其实土地收益返还农村的比例只是极少部分，20%的土地出让金返还三农看似钱不少，但相对于土地出让的收益只是一小部分，地方政府得到了大部分收益。另外，对农民的补偿还是较低的，农民并没有充分享受到宅基地置换的收益。

1.3 天津市大良镇“增减挂钩”试点情况

天津武清区大良镇在2006年被列入国土资源部城乡建设用地增减挂钩试点。大良镇试点是农业人口和农业产业集中的试点，由于大良镇地理位置不接近城市，建设用地价格不高，因土地置换而产生的农业人口进城安置问题也比较难解决。因此，大良镇试点，也被认为是经济欠发达地区采取城乡建设用地增减挂钩试点的样本。

大良镇试点一共包括7个村，约2 000户。按照当地政府测算，7个村宅基地共可以置换出100hm2耕地，而安置7个村的农民住房只要30.7hm2地。因此，大良镇获得了约66.7hm2的周转指标。

大良镇是一个农业镇，其城乡建设用地增减挂钩试点采取“农民身份不变、原有土地承包关系不变”等办法维持原有的土地承包关系，唯一变化的是农民居住地点，即原来7个村的农民集中到一个村子居住。

城乡建设用地增减挂钩试点，在当地被俗称为“宅基地换房子”。因大良镇在申请城乡建设用地增减挂钩试点项目时，同时也是天津市新农村建设的一个试点地区，因此所享受优惠政策较多。大良镇在给予搬迁农户1∶1换房的条件时，同时给予超面积房屋优惠的措施，农民购买超面积的房屋只要680～980元/m2不等的价格，而当时当地的商品房价格为2 000元/m2左右。

天津市大良镇“增减挂钩”试点工作总体上说是顺利的，但也出现了一些问题，其中最为突出的是因农民担忧，有一个村临时退出了试点工作。即大良镇“增减挂钩”试点从原来的8个村减为7个村。退出试点是因为农民有许多担忧，其中进城以后的生计问题是最大的顾虑。因为国土资源部只给出了土地的政策，并没有关于农民进城后安置方面的政策。在试点中，进城农民的安置问题基本上由地方政府自行探索。大良镇的方式是在新建村民居住点附近规划了一个146.7hm2的工业园区，用于发展电子、加工业等劳动密集型产业，用来安置搬迁来的农民。但是原则上每户仅安置一个人就业。农民进城后生活费用无疑会很大程度上提高，生活成本会提高，仅仅被动式解决每户家庭中一个人的就业，如果就业人员收入水平不够，则整个家庭仍旧会面临生活困难问题。

2 增减挂钩政策运行中存在的主要问题

城乡建设用地增减挂钩，目的在于节约和集约利用土地资源，缓解城乡土地供需矛盾，加强乡镇建设，改善农村居住环境，实现城乡统筹发展。从理论上看，“增减挂钩”政策非常好，如果这一政策得到严格实施，必将推进我国土地节约和集约化利用与城乡统筹发展。一些地方试点也确实取得了明显效果。然而，在实际实施过程中，也的确出现了不少问题，主要是:少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模;有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益;挂钩周转指标使用收益分配不规范等。具体体现在:

2.1 一些地方以“增减挂钩”的名义，过度实施拆村运动

在调查过程中，了解到河北省利用城乡建设用地增减挂钩政策，计划在3年内改造7 500个村庄，增加建设用地3.3万hm2，超出挂钩指标800hm2数十倍［4］。

全国各地市对于城乡建设用地“增减挂钩”这一土地新政反响热烈，在全国20多个省市展开了一场让农民上楼的“拆村并居”行动。对依赖土地财政、苦于囤地受限的地方政府而言，城乡建设用地“增减挂钩”这一新政提供了新的圈地动力，被当作突破供地瓶颈的良方。各地表现出超乎寻常的积极性，自上而下迅速推进农村土地重整。

需要说明的是，现在城乡建设用地“增减挂钩”仍然处于试点之中，有明确的试点区。然而，不少地方为了保障地方土地财政收入，在试点外擅自开展挂钩，以及违反规定跨县域调剂使用周转指标等问题。

2.2 地方政府成为政策执行的主导者和受益者，而农民的权益得不到保障，土地纠纷不断

“城乡建设用地增减挂钩”政策的本意是为了促进村镇规划编制，通过“增减挂钩”使农村节约的建设用地用于发展小城镇和县域经济。在政策出台后地方政府表现出了超常的积极性，因为地方政府把握了城市用地的分配权，也就意味是受益者，因此，出现了一些地方政府擅自扩大试点范围、违规跨县域调指标，甚至没有指标就进行村庄改造，先拆后建的现象普遍存在，改造集约出的土地进行招商引资获得地方政府收益。

尽管农民从“增减挂钩”中得到了部分好处，但总体而言，农民的权益并未得到充分保障，因此各地土地纠纷不断。其主要表现:一是农民很少有参与权。在农村居民点整理过程中农民基本上处于被动地位。在调查的正在整理或已经完成整理的村庄中，90%的农户属于被动置换宅基地。二是违背农民意愿。部分地区特别是发达地区，大规模的“拆村并居”违背农民意愿，农民集中居住后给生活带来很多不方便，离自家的地远了，农具没有地方搁置，生活成本增加等等问题导致农民不愿意拆迁置换，但一些地方政府采取“一刀切”，统一行动，违背了农民意愿。三是补偿标准低。在宅基地补偿中基本只按照符合标准部分的宅基地进行补偿，超出部分不予补偿。但农村宅基地超标属于历史遗留问题，因此农民对分配新宅的面积不理解，导致土地纠纷不断。

2.3 整理出来的耕地质量差，并且很难保障耕地占补平衡

一是宅基地复垦土地质量难以保障。耕地的占用和补充之间不仅要达成数量平衡，还要做到质量平衡。然而实际工作中，许多地方只注重耕地数量平衡，“占优补劣”问题普遍存在。虽然实现了面积上的“占一补一”，但补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，造成耕地隐性减少。这与城乡建设用地“增减挂钩”政策规定的“耕地面积不减少、质量不降低”相矛盾。

二是存在夸大土地整理指标，造成耕地占补难平衡问题。一些地方为了争取较多的建设用地指标，不切实际地夸大土地整理指标。如对项目区内农村建设用地进行重复整理开发，甚至把不能复垦为耕地的土地作为挂钩指标上报，浪费了人力、财力，也加重了农民负担。

三是一些地方实际上难以做到耕地占补平衡。以天津市大良镇“增减挂钩”试点为例。按照当地政府测算，大良镇7个试点村的宅基地共可以置换出100hm2耕地，而安置7个村的农民住房只要30.7hm2地。因此，大良镇获得了约66.7hm2的周转指标。然而，大良镇为了解决农民集中居住后的农民就业问题，在新建居民点附近规划了一个146.6hm2的工业园区，其占地面积是宅基地整理所节约出来的66.7hm2土地的2.2倍，即节约出来的土地还不够工业园区用地的1/2，根本不可能用于复垦耕地。

2.4 存在政策和法律方面的缺失

主要表现在宅基地产权问题，在宅基地方面，国家层面上没有一个单一的、完善的宅基地管理法规，尤其有关宅基地的产权问题及流转制度等深层次方面的相关政策较少，导致在宅基地管理上形成了政策的真空;在涉及旧城镇的改造方面，虽然国家已出台了一些关于小城镇建设和城镇改造的文件，但由于旧村镇改造中审批复杂、收费项目繁多，目前的政策无法涵盖［5］。另外，从用地整理的现状可以看出，有些地方的一些做法并不符合现行的土地政策与法规。

3 推进与完善增减挂钩政策的建议

3.1 明晰土地产权，保障农民权益

在农民安置过程中由于土地权属调整的不规范，失地农民的利益得不到保障。因此农村居民点整理时，首先要充分尊重土地所有者的权益，不得侵犯农民的产权;其次，应该加强宣传力度，使广大农民认识到居民点整理的重大意义，并保证整理项目的透明和公开，随时接受农民的监督;第三，在整理过程中，要给予农民实惠，注重改善居民生产、生活条件，并保证农民生活质量不降低。比如，宅基地拆迁后安置房子的面积要小于原先的面积，要注意加强小区配套基础设施的建设。对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。

3.2 指标置换要做到“双挂钩”

针对不少地方政府只注重耕地数量平衡，但补充耕地的质量难以达到被占耕地的质量，要解决这种耕地占补不平衡问题，在农村建设用地整理时应该十分注重复垦耕地的质量，同时建立耕地质量评价体系，完善耕地质量评价系统，合理运作、科学评价，做到建设用地指标与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。可以采取先安排部分挂钩周转指标，并允许在复垦形成耕地前进行使用。同时，必须要在规定的年限内整理复垦出相应面积的耕地，完成对已经使用的建设用地周转指标的置换归还。对于超额完成整理复垦任务、形成新的建设用地指标的，新指标可以结转到下一期直接使用;对于未能完成整理形成耕地、置换归还任务的，要相应核减其以后的正常建设用地指标和现行规划建设占用耕地指标;对于完成归还任务确有困难的，可以缴纳相应的费用，有偿调剂异地超额完成整理复垦任务、形成的建设用地指标。

3.3 引入市场化运作方式，因地制宜采取多种整理模式

农村建设用地整理的模式大致可以分为两个主要部分:一是村民居住的安置模式，主要有:离乡离土方式、离土不离乡方式与不离土不离乡方式等;二是资金筹措模式，主要有:政府主导型、市场主导型、村集体自主型等。

农村建设用地整理是一个长期、动态的过程，一方面，要学习一些典型模式的经验，同时也要因地制宜，适时创新和探索一些新的模式;另一方面，对于条件适当的地区，要对整理模式进行市场化运作。

1 城乡建设用地增加挂钩试点有漏洞将告别普惠制.21世纪经济报道，2010-07-15

2 李旺君，王雷.城乡建设用地增减挂钩的利弊分析，国土资源情报，2009，10

3 高瑞琪.完善我国建设用地挂钩政策的研究.青岛大学硕士学位论文.2008

4 陈联海.关于农村建设用地整理的思考.四川地质学报，2009，(6)

5 王朋英.关于城乡建设用地增减挂钩的思考.国土资源科技管理，2007，(6):154