基于法律规制视角的价格违法行为分析

尚 珂

（北京物资学院劳动科学与法律学院，北京市101149）

一、价格乱象及特征

价格是市场最为活跃的因素，也是政府重点监管的市场要素。不同的社会经济条件下所反映出的价格问题有所不同。近年来，我国市场上的价格违法行为层出不穷。比如，在零售领域以家乐福、沃尔玛为代表的世界知名大型企业，通过采取虚构原价、不履行价格承诺甚至低标高结等形式对普通消费者进行价格欺诈；[1]以批发商、投机商为核心的少数经营者，通过采取串通、哄抬、囤积等不正当手段操纵价格，导致大蒜、绿豆等农产品价格较大幅度上涨；[2]以联合利华公司为典型代表的企业，通过向各大超市发调价函，接受新闻报纸、电视台、媒体采访等多种方式，发表涨价预期等言论，引发抢购等事件。[3]针对这些严重扰乱市场秩序的价格违法行为，市场价格主管部门多次以约谈、警告、罚款、公告等方式进行了及时校正。

日益突出的市场价格违法行为也成为社会关注的热点。当前的价格违法行为呈现出几个较强的特点：一是价格违法的行为主体较多是在市场上具有较强优势地位的大型企业，具有较大的市场支配力；二是价格违法行为大多系市场上早已存在，且已经为法律明确禁止的一般性不正当价格行为，并未产生新的违法形式；三是违法行为产生的市场影响较大，严重扰乱了市场秩序，社会反响强烈。

1.违法主体的大型化

我国价格体系市场化改革已经十几年了，伴随着价格的自由化，各种价格违法行为就产生了。尽管商家的价格欺诈、囤积居奇、哄抬物价等行为在我国并不是偶然现象，但如果没有确凿无疑的证据，人们还是很难将沃尔玛、家乐福、联合利华等这些名列全球500强的大企业与价格违法行为联系在一起。因为沃尔玛、家乐福、联合利华并不是一般的经营企业，即便从全球范围来看，它们都可以被称为商业巨头。其中，家乐福是大卖场业态的首创者，是欧洲第一大零售商、世界第二大国际化零售连锁集团，自1995年进入中国起截至2010年，家乐福在中国内地的门店总计达176家，是中国最大的外资零售商；沃尔玛更是连续三年在美国《财富》杂志全球500强企业中居首；联合利华公司2010年洗发类、洗肤类、衣物洗涤类产品的市场份额分别占到12%、12.6%、15.2%，①在同行业中也具有一定的市场支配定位，是一家对市场价格影响力较大的知名企业。它们进入中国以来，一直是同行业的标杆，是先进服务与较高管理水平的代表者，已经赢得了消费者的高度信任，它们的公然违法让人难以接受。

2.无新型的价格违法形式

价格违法行为又称不正当价格行为，是指经营者违背价格法的原则或规定，出于非正当目的而为的各种价格行为。我国1997年出台了《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》），其中第14条明确规定了八种经营者不得为的不正当价格行为：（1）相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益；（2）为了排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格进行倾销，扰乱正常的生产经营秩序，损害国家利益或者其他经营者的合法权益；（3）捏造、散布涨价信息，哄抬价格，推动商品价格过高上涨；（4）利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易；（5）提供相同的商品或者服务，对具有同等交易条件的其他经营者实行价格歧视；（6）采取抬高等级或者压低等级等手段收购、销售商品或者提供服务，变相提高或者压低价格；（7）违反法律、法规的规定牟取暴利；（8）法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为。

另外，为了防止价格垄断非法行为的发生，根据我国《反垄断法》的基本规定，国家发展和改革委员会2011年1月制定并颁布了《反价格垄断规定》，对采取价格垄断协议、滥用市场支配定位和滥用行政权力排除限制竞争等三类价格垄断行为的表现形式和法律责任进行了明确规定，其中明确禁止八种具有竞争关系的经营者达成固定或者变更价格的垄断协议，将价格方面滥用市场支配地位的行为细化为六种类型。国家发展和改革委员会同时公布了《反价格垄断行政执法程序规定》，对举报受理、调查措施、依法处理、中止调查、责任豁免以及价格主管部门的责任等进行了明确的规定。应该说，市场中家乐福、联合利华等企业所实施的诸如价格欺诈、联合涨价、囤积居奇、哄抬物价等价格违法行为，均为已经纳入法律明文禁止并且应当追究法律责任的一般违法形式。

3.市场秩序受到严重影响

根据《国家发展改革委有关负责人就查处联合利华（中国）有限公司散布涨价信息扰乱市场秩序的有关问题答记者问》的报道，联合利华公司散布的日化产品涨价信息经新闻媒体广泛传播后，增强了消费者的涨价预期，引发部分城市发生日化产品抢购，联合利华公司的产品在个别超市的日销售额超过正常时期的几倍甚至十几倍，严重扰乱了正常的市场秩序。据调查，联合利华散布涨价信息之前一周与之后一周的市场销量相比，上海超市日化产品销量平均增长21.2倍，其中联合利华公司旗下部分单品销量的增长高达六七十倍。对联合利华公司散布涨价信息的行为，如果不加以制止，将推动日化产品价格过高、过快上涨，导致市场秩序出现严重混乱。[4]

在市场竞争条件下，一些经营者由于担心失去市场份额，对于涨价非常谨慎。采取提前高调发布涨价信息等手段，通过媒体集中报道以试探市场反应，并希望竞争对手跟进涨价，给了行业竞争者一段相互协调价格策略的时间，进而达成价格协同行为，从而在保持市场份额不变的基础上实现行业集体涨价。这也是一种变相的联合涨价的价格违法行为。

如前所述，尽管这些都是法律明令禁止的行为，但还是不断有一些大企业逆法而动，公然违法，造成了较坏的社会影响。这些企业原本应该属于讲信用、守法律的企业，否则不可能发展成一个国际知名的跨国公司。俗话说，“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”，尽管家乐福、联合利华等企业的违法现象不能简单地用“橘生淮北则为枳”来解释，但这些大企业在中国的变质，反映出了我国市场法律环境的一种失常状态，应该是对中国市场环境进行试探而产生的“入乡随俗”的结果。

二、价格法规制的约束力问题分析

我国一直很重视对价格关系的法律调整，并在不同时期有针对性地颁布制定了一系列价格法律、法规来确认政府部门的价格管理权限和方法，并以保护公平竞争、防止市场垄断作为管理的出发点来确认企业的价格行为以及相应的法律责任，促进市场机制作用的发挥。目前，已经形成了以《价格法》、《反垄断法》为核心，以《价格违法行为行政处罚规定》等法规为主干，以《禁止价格欺诈行为的规定》、《反价格垄断规定》和《反价格垄断行政执法程序规定》等配套法规和规章为基础的较为健全的价格法律法规体系，这一系列法律法规日益在经济生活中扮演着举足轻重的角色。但我们也应看到，尽管利剑高悬，以身试法者仍然大有人在，价格违法行为仍然屡禁不止。法律是规范企业市场行为、促使企业诚信经营的前提条件和保障。但是，只有做到有法必依、执法必严、违法必究、严格执法，才能发挥法律的威慑力与制约作用。对我国市场现状进行分析不难发现，备受关注的价格违法问题的产生主要出自以下两个方面的原因。

1.法律规制本身存在的问题

法律是调整人们行为或社会关系的规范。法律作为一种行为规范，为人们提供某种行为模式，指引人们的行为方向，行为人可以根据法律规范的规定事先预测到行为的法律后果，从而决定将如何行为。法律规范对行为的影响，一般分为两种情况：一是对如何行为的预测。即当事人根据法律规范的规定预计对方当事人将如何行为，自己将如何采取相应的行为。二是对行为后果的预测。由于法律规范的存在，人们可以预见到自己的行为在法律上是合法的，还是非法的，在法律上是有效的，还是无效的，是受到国家肯定、鼓励、保护或奖励的，还是会受到法律撤销、否定或制裁的，从而据此对自己的行为作出合理的安排。

在一部法律中，罚则是不可或缺的一部分，是法律强制作用的体现。没有罚则，法律就失去了法律的本性，罚则充分体现了法的指引作用。我国《价格法》第40条对经营者实施价格违法行为，发生违反该法第14条行为之一的情况，采取的处罚措施是“责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，予以警告，可以并处罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照。有关法律对本法第14条所列行为的处罚及处罚机关另有规定的，可以依照有关法律的规定执行。”从上述规定来看，较为明确的是价格违法行为者所承担的处罚风险是违法所得五倍以下的罚款。这样的处罚是否能对非道德行为、违法行为起到制约作用，需要行为者在守法与违法两者之间进行经济成本的权衡，如果处罚过轻，违法成本低廉，在巨大利益的诱惑面前，出于商人追求利益的本性，失信就在所难免了。

根据《价格法》的有关规定，1999年国务院制定了《价格违法行为行政处罚规定》（以下简称《处罚规定》）。自1999年《处罚规定》公布实施以来，在保证《价格法》的有效实施、打击价格违法行为、规范市场价格秩序等方面，发挥了重要作用。但是，从执法实践看，原《处罚规定》也存在一些问题，主要表现为对价格违法行为的处罚规定比较笼统，打击重点不够突出，处罚力度总体偏轻，对严重的价格违法行为尚不足以充分发挥应有的警示、震慑和惩治作用。之后，于2006年、2008年、2010年分别进行了三次修订，细化了对没有违法所得的违法者的罚款规定。对于经营者违反《价格法》第14条规定的情况，如捏造、散布涨价信息，哄抬价格，推动商品价格过高上涨的，或者利用虚假的或者使人误解的价格手段诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易等价格违法行为，没有违法所得的，由最初的规定处以2万元以上20万元以下的罚款（1999年规定），提高到处以5万元以上50万元以下的罚款（2008年规定）。2010年，对《处罚规定》进行了进一步的修订，特别针对捏造、散布涨价信息，囤积居奇导致市场供应紧张或利用其他手段哄抬价格，推动商品价格过快、过高上涨的行为，没收全部违法所得，并处违法所得5倍以下罚款；对没有违法所得的，罚款上限由50万元提高到300万元；情节严重的吊销营业执照，相应加大了处罚力度。

随着法律法规的不断修订与完善，对违法行为的惩罚力度逐渐加大，对违法者起到了一定的惩戒作用，然而我们很难说这种调整已经到位，也无法断定对于企图违法的企业仅仅采取经济处罚手段能否起到足够的震慑作用。从长远的、系统的角度来看，这种事后救济手段在实施过程中需要付出巨大的行政成本和社会成本，其缺陷也是显而易见的。

2.价格监管机制的问题

价格监管体制以及监管权力的分配是市场监管中的重要问题，它涉及市场监管的效率。

监管体制指中央和地方监管权的划分以及监管机构内部的领导关系。各国根据自己的国情和市场发展状况选择了不同的市场监管体制，如中央集权型和地方分权型、集中统一监管型和多元监管型、政府主导型和自律主导型等。我国的价格监管体制实行的是三级监管模式，中央一级、省（自治区、直辖市）一级、地方一级，监管的部门包括价格主管部门和其他有关部门。

根据我国《价格法》的规定，中央一级的国务院价格主管部门统一负责全国的价格工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作；县级以上地方各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作，县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作。

价格主管部门及其他相关部门根据《价格法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《价格违法行为行政处罚规定》和《反价格垄断规定》等的有关规定，负责实施监管并查处价格违法行为。其中，政府价格主管部门根据《价格法》、《禁止价格欺诈行为的规定》、《价格违法行为行政处罚规定》等的规定，对价格垄断行为、不正当竞争行为、扰乱市场秩序的哄抬物价等行为，享有执法监督权限，《反不正当竞争法》赋予各级工商行政管理部门对低价倾销等不正当竞争行为和部分垄断行为享有执法监督权，国家发展和改革委员会根据《反垄断法》的规定，负责查处价格垄断行为等。

从我国的立法规定来看，目前监管体系中的价格监管相关部门在监管权力的划分上存在监管交叉和监管真空等一系列问题。监管问题的出现一方面是立法思路和技术的问题，另一方面是市场自身发展的结果。[5]在立法过程中，如果法出多门，很难保证内容的一致性，监管机构在细分监管对象时就会存在监管权的交叉；另外，市场的发展会导致监管对象发生动态的变化，面对市场的变化，如果没有灵活的协调机制，就有可能使新产生的监管对象陷入分类困难的境地，监管体系对新变化反应迟钝，很容易导致监管真空；还有，监管机构出于利益或权利方面的考虑而发生的互相推诿或争管，也会导致监管交叉与监管真空现象的出现。

三、完善市场价格法制环境的思考

1.完善监管体制，重视政府监管与自律监管相结合

监管主体是监管体制的重要构成要素，监管主体的权限以及监管主体之间的关系影响着监管的效率。从各国的监管体制来看，较多地采用了监管主体多样化的趋势，除政府机构、政府指导下的准政府机构以外，自律性的非政府团体、微观的市场主体等也是市场监管体制中重要的组成部分。

在日本，价格监管权集中于中央政府，建立了以“物价问题僚阁会议”为主的一系列决策咨询机构，“物价问题僚阁会议”是日本政府物价问题的最高决策咨询机构。另外，以“经济企划厅物价局”为中心，包括有关省厅和地方政府所设立的专门物价管理机构，对物价进行管理，由财政、银行、公正交易委员会等部门组成物价宏观协调与公正监管机构。日本物价监管的特点是，政府不仅制定有关价格干预的法律，而且设置专门的机构来实施这些法律，公正交易委员会就是这样的一个机构，从维护竞争秩序的角度对市场中的价格违法行为进行监管。

在法国，建立了以竞争、消费和反诈骗稽查局和国家竞争委员会为中心的监管体制，中央和地方实行垂直领导，不受地方政府的管辖。国家竞争委员会是介于政府和法院之间的一个相对独立的机构，其主要任务是保护竞争和市场的正常运行，对于违法竞争者，接到反映后指令或委托竞争、消费和反诈骗稽查局进行调查，由国家竞争委员会作出裁决和处罚，然后向法院起诉，法院通过司法程序使上述裁决、处罚得以强制执行。

长期以来，政府机关的监管一直是监管主体最为重要的力量，它有着一般监管主体无法比拟的优势，有国家强制力维护其监管权威，有国家财政作为其监管的物质后盾。

政府在监管中的地位和作用不容低估，社会各界对监管工作的支持与配合也不可或缺，发挥行业协会的自律作用并强化市场主体的内控机制，也是市场监管重要的组成部分。在整个监管体系中，每个部分都有自己发挥作用的空间，单纯强调任何一类监管主体的作用都有失偏颇。相对于政府监管的刚性特点来讲，自律监管具有其无法替代的优点，政府监管适宜于一个需要稳定、清晰和可预见的制度环境的地方，而自律监管则适宜于一个需要较为具体详细、灵活的制度环境的地方。自律监管在政府放松监管、主动收权的时候会有更大的发挥空间，以弥补政府措施过于刚性容易损害市场发展的缺陷，但是自律监管需要政府监管给予支持，要通过加强政府监管来保证其功能得以充分发挥。政府监管与自律监管相互促进，相辅相成，在较大程度上表现为一种互补关系，只有坚持政府的行政性监管与经营者行业协会等组织的自律性监管相结合，才能实施有效监管。

2.完善监管手段，重视刚性手段与柔性方法的统一

我国对市场价格违法行为的矫正手段，偏重于事后进行的行政处罚，较多采用警告、没收违法所得、罚款、吊销营业执照等比较强硬的方式。这种刚性较强的监管手段对市场主体而言，具有较强的矫正违法行为的作用，但是却无法挽回违法行为对市场秩序所造成的损害和不良影响。另外，为惩治违法行为，行政机关执法成本和社会成本的增加都是不言而喻的。

行政处罚仅仅是行政监督执法诸多手段中的一种。市场监管应刚柔相济、顺势利导，以更为多样的手段矫正背离市场机制的行为。当前，世界各国都在考虑如何运用诱导的方式，以柔性的方法取代刚性的监管手段，把监管的重心转移到事前防范、着眼规范上来，促使监管对象能够自发地在竞争发展过程中预防和化解违法风险，以达到事半功倍的效果。

20世纪中后期以来，在行政实务中，行政指导因其特殊的功效性和适应性，日益受到市场经济发达国家的青睐。行政指导是一种灵活而有柔性的行政管理方式，它是行政主体在法定职权范围内，为实现特定的行政目的，遵循法律位阶原则，制定诱导性法律规则、政策，或者依据法律原则、法律规则与政策，针对特定的相对方，采用具体的示范、建议、劝告、鼓励、指示等非强制性方式，并施以利益诱导，促使相对方为或不为某种行为。行政指导以形式上的柔软温和为特征，它把平等、民主原则融入到行政管理过程中，把行政管理的双方当事人从以往单纯的命令—服从关系中解脱出来，给行政管理双方提供了商讨、妥协的余地。

2010年下半年以来，针对市场价格不正常的剧烈波动，在处理涨价等事件的过程中，国家发展和改革委员会会同农业部、商务部、工业和信息化部等部门采取了约谈方式，约谈部分日化、方便面、酒类企业，召开部分行业协会会议，就稳定市场价格、规范价格秩序事项提出指导建议，劝导企业保证市场供应，不能人为制造短缺；共同维护良好的价格秩序，不搭车跟风涨价；不提前散布涨价信息，更不能串通涨价等。价格主管部门通过约谈企业，交流情况，沟通信息，重申价格法规和政策，提醒经营者遵守国家相关法律法规和政策，自觉规范价格行为，引导企业更好地、合理合法地行使定价自主权，从而抑制了可能发生的市场风险。政府部门以“约谈”方式提前介入，进行提醒、告诫，对有可能出现的不良后果进行提前干预，这种相对温和的措施，减少了可能出现的违法行为，降低了社会治理成本。

政府信用是行政指导的前提，因为这种没有强制力的行政指导实际上赋予了市场主体以选择权，只有较高的政府信用才能使市场主体接受指导。日本政府对行政指导的运用十分成熟，有学者认为市场经济加行政指导的发展模式是日本经济取得成功的一个重要因素。

3.完善信息披露制度，培养构建市场诚信机制

信息披露制度作为市场监管的一项重要法律制度，自产生以来，在交流市场基础信息、实现信息平等利用、制约市场主体行为、保护市场主体合法权益、保证市场有效运营、促进经济健康发展等方面起到了巨大的推动作用。信息披露是市场监管的首要方式，对医治信息不对称的市场痼疾是一剂良药。对于提高市场效率、维护市场主体积极性和方便监管都十分有利。

我国市场中的信息披露制度存在很多不足，如信息披露面不广、透明度不够，信息披露不及时、不全面，造成谣言惑众，交易双方缺乏相互信任，给少数经营者掩盖不法经营、隐藏经营风险、逃避监管和社会监督提供了可乘之机。

我们的市场环境中并不缺少法律，而是缺少对法律的普遍尊崇和全民敬畏。从法治层面上纠其原因，一是违法违规付出的成本太低，没有让违法违规者付出得不偿失的有形资产代价；二是未能使违法者因一次性的违法冒险而可能付出失信毁誉的长久代价。

定期公布典型案件，曝光违法行为，应该成为监管制度中的一项内容。[6]曝光披露违法案件、公布违法案件处理结果的意义不仅仅针对案件当事人，不仅仅为了震慑违法经营者使之不敢再犯，也是为了警示其他经营者，使之不敢存在侥幸心理而冒险违法，更是为了促使社会各界进一步了解市场，发挥社会力量形成有效的社会监督机制，引导企业自觉守法，维护自身信誉，自主规范价格行为。只有如此，才能有利于优化市场运行环境，维护正常的市场秩序，形成讲信用、守法律的良好社会风尚。

注释：

①国家发展和改革委员会新闻中心网站，http：//xwzx.ndrc.gov.cn。

[1]家乐福、沃尔玛部分超市价格欺诈行为受到严厉查处 [DB/OL].http：//www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20110222_396220.htm，2011/02/22.

[2]国家发展改革委、商务部、国家工商总局有关负责人就加强农产品市场监管工作答记者问 [DB/OL].http：//www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20100701_358444.htm，2010-07-01.

[3]、[4]国家发展改革委有关负责人就查处联合利华（中国）有限公司散布涨价信息扰乱市场秩序的有关问题答记者问[DB/OL].http：//www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20110506_410543.htm，2011-05-06.

[5]吴弘，胡伟.市场监管法论[M].北京：北京大学出版社，2006：49、63.

[6]项海容，张文.我国价格管制存在的问题症结及改革路径选择[J].中州学刊，2010（1）：58-61.