新时期浙江城乡一体化发展的战略抉择与制度创新*

胡 豹，顾益康

(1.浙江省农业区划研究所浙江杭州 310021;2.浙江省农村工作办公室浙江杭州 310025)

1 浙江统筹推进城乡一体化发展的巨大成就

党的十六大以来，浙江省从已全面进入以工促农、以城带乡发展新的阶段的实际出发，以科学发展观为统领，大力实施统筹城乡发展的方略，围绕率先建成惠及全省人民的小康社会的总目标，先后就统筹城乡发展、促进城乡一体化作出一系列部署。把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，大力实施新型城市化和新农村建设双轮驱动战略。相继制定一系列配套政策措施，启动实施了一大批统筹城乡发展和建设的实事工程，初步形成了新型工业化、新型城市化、新农村建设和农业现代化互促共进，以城带乡、以工促农的城乡一体化发展新格局。城乡一体化进程明显加速，统筹城乡发展水平居于全国前列。

1.1 以城乡规划建设一体化促进农村建设落后于城市的状况明显改变

坚持以科学规划为龙头，把优化城乡生产力和人口空间布局、统筹城乡基础设施和社区建设规划作为推进城乡发展一体化的首要和基础性工作。把推进城市化的规划与社会主义新农村建设的规划紧密结合起来，注重发挥新型城市化在统筹城乡发展中的引领带动作用和新农村建设的基础支撑作用。积极实施中心镇培育工程，把中心镇作为统筹城乡发展的重要节点、农村非农产业的集聚高地、务工经商农民市民化的主要平台。全省城市化水平由2002年的51.9%提高到2009年的57.9%，年均提高近l个百分点。

全省先后启动了“千村示范万村整治”、“乡村康庄”、“千万农民饮用水”、“万里清水河道”、“百万农户生活污水净化沼气”、“千镇连锁超市万村放心店”等工程建设。多年来，农村建设落后和环境“脏乱差”的面貌得到了快速的改变。80%村庄生活垃圾实现集中收集处理，70%农户家庭实现改厕，40%村庄开展生活污水治理。全省等级公路通村率达到99%，城乡客运一体化率达到45.7%。累计有1 367万农村居民用上清洁卫生饮用水。乡镇连锁超市覆盖率达到100%。

1.2 以城乡产业发展一体化助推高效生态农业快速成长，一、二、三产业协调发展

把推进城乡产业结构战略性调整作为夯实统筹城乡发展经济基础的战略任务。一方面，加快推进新型工业化，大力发展民营、县域、特色块状经济，不断提高经济综合实力和以工促农、以城带乡的能力。2009年，浙江省GDP经济总量达到2.283 2万亿元，人均GDP达到4.433 5万元，财政总收入达到4 122亿元，增长幅度和人均水平均居全国前列。把发展现代服务业作为推进产业结构战略性调整的重大举措，大力发展生产性服务业、商贸服务业和生活性服务业。全省三次产业构成已转变为5.1∶51.9∶43。

把加快发展现代农业作为统筹城乡发展的攻坚任务，从农业资源紧缺和发挥比较优势的实际出发，提出以发展高效生态农业作为主攻方向，走经济高效、功能多样、产品安全、技术密集、资源节约、环境友好的新型农业现代化道路。在高度重视提高粮食综合生产能力的同时，大力推进市场导向的农业结构战略性调整。着眼于保护种粮农民积极性，注重探索对种粮农民进行有效补贴的办法，确保15亿t粮食生产能力、80亿t以上的粮食生产总量和22.75亿kg的粮食储备规模。同时，积极推进蔬菜、茶叶、果品、畜牧、水产养殖等十大主导产业的培育。2009年农业十大主导产业占农业总产值的比重达到70%以上，成为农业增效的重要支撑。把农业园区化建设作为现代农业的基础工程，全面启动了粮食生产功能区、现代农业示范园区、精品农业园区建设。把培育现代农业经营主体作为增强现代农业发展活力的关键环节来抓，大力培育百万农业专业大户、家庭农场成为农业适度规模经营的新型主体。积极发展以农民专业合作社和农业龙头企业为骨干的农业产业化经营服务。到2009年底，全省共有各类农业产业化经营服务组织2.1万个，其中农民专业合作社总数近1.6万家，带动全省42%农户。

1.3 以城乡创业就业一体化带动农民收入持续较快增长

把推动全民创业、以创业促就业作为增加城乡居民收入、实现充分就业的重大战略举措。鼓励城乡居民，特别是农民群众打破城乡分割和所有制障碍，开展多层次、多领域、多形式的创业创富活动，形成了“百万能人创业带动千万农民转产转业”的创业就业新格局。目前，浙江省农村劳动力非农化达到75%以上，比全国平均水平高30多个百分点。

城乡统筹的创业就业有效地促进了城乡居民收入的持续增长。2009年，浙江城镇居民人均可支配收入2.461 1万元，跃居全国省区第一位;农民人均纯收入首次突破万元，达到1.000 7万元，保持了连续25年居全国各省区第一位。2002年以来农民收入年均增长8%左右，是改革开放以来增长最快的时期，城乡居民收入拉大的趋势也开始得到遏制，近年来城乡居民收入差距一直稳定在2.45∶1左右，有些县市已经下降到2:1以下。

1.4 以城乡公共服务一体化推动农村基本公共服务全面覆盖

大力实施城乡教育均衡化工程，在全国率先实现城乡免费义务教育，率先基本普及了学前3年到高中段的15年基础教育，义务教育阶段生均公用经费标准稳步提高，农村教育落后的状况得到了全面改善。

把解决农村缺医少药、农民看不起病的问题作为紧迫的民生课题加以重点解决。全面推开新型农村合作医疗制度，全省3 035万农民参加了农村新型合作医疗，参合率达到92%。县乡村三级公共卫生服务体系建设取得了全面进展，全省乡镇普遍建立了公共卫生服务中心和中心村卫生室，有许多乡镇还建立了责任医生制度和村卫生室配全科医生的制度。

把解决农民老有所养的问题作为城乡基本公共服务均等化的一个攻坚任务。在全国率先实行了最低生活保障制度，实行城乡最低生活保障全覆盖，在册低保对象69.8万人，平均标准达到每月216.3元;率先建立被征地农民基本生活保障制度，386万被征地农民纳入了社会保障，做到应保尽保;率先建立农村五保和城镇“三无”人员集中供养制度，农村“五保”对象集中供养率达到95%以上，做到应助全助。

把加强农村文化体育事业建设作为农村社会事业的重要内容。坚持“送文化”与“种文化”相结合，探索繁荣农村社会主义文化建设的新路子。启动实施“新农村文化建设十项工程”和农民小康健身工程，在一般的行政村设立了村文化室和体育文化活动场所，农民文化体育生活不断丰富，成为浙江省社会主义新农村建设的一道靓丽风景。

1.5 乡协调发展，以工促农、以城带乡的作用显著增强

以嘉兴市、义乌市作为城乡综合配套改革的试点，全面开展了包括城乡土地制度、户籍制度、住房制度、社保制度、集体产权制度等城乡配套的综合改革，积极探索新型城市化与新农村建设联动推进，生产力布局与人口布局同步优化，产业与城镇集群协调发展的体制机制和以工促农、以城带乡的长效机制。积极稳妥推进土地制度改革，鼓励承包农地经营权的流转，累计流转面积42.2万hm2，占承包耕地的32.0%。以嘉兴的“两分两换”为典型①嘉兴“两分两换”改革的内涵是，宅基地与承包地分开，搬迁与土地调整分开;以承包地换保障、换股权、换租金，推进集约经营、转变农业生产方式;以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住、转变农民生活方式。，探索开展农户宅基地转换和以宅基地换城镇住房的试点。完善土地征用区片综合价制度，逐步提高农民土地征用补助标准，切实解决被征地农民的就业和社会保障问题。加快农村金融体制改革和创新，温岭、临海等4县市开展了农村资金互助社试点;新昌等10多个县建立了新农村建设投融资公司;积极探索林权、滩涂海域使用权、土地承包经营权、农房抵押贷款，27个县开展了林权抵押贷款业务，累计发放林权抵押贷款15.73亿元，受益农户2.8万户。政策性农业和农村住房保险稳步推进，22.87万农户参加农业保险，参保率达到82.2%;1 003.12万户农户参加农村住房保险，参保率为98.6%。

2 浙江推进城乡一体化发展面临的突出问题

2.1 城乡居民经济利益的二元化突出，农民持续增收难度加大

城乡居民经济利益的核心是收入问题。2009浙江省农村居民人均纯收入1.000 7万元，城镇居民人均可支配收入2.461 1万元，城乡居民人均收入差距为2.45∶1，与2005年基本持平。这一方面说明了浙江省统筹城乡发展，加快城乡发展一体化的政策效果正逐步显现。但和“十五”初期2000年的2.18∶1相比，城乡居民经济利益的二元化更为突出。在过去10年间，城乡居民收入绝对额差距上升了近8倍。如果把城市居民收入中一些非货币因素，如教育、医疗、住房、保障等各种社会福利考虑在内，城乡居民的收入差距可能更高，浙江城乡差距近乎是世界平均的两倍②根据世行报道，大多数国家城乡收入之比为1.5，极少有超过2的。。当前农民持续增收机制尚未建立，增收难问题十分突出。绝大多数农产品市场已经饱和，卖方市场特征十分明显，增产不增收现象困扰着农业、农民。增加农民收入，缩小城乡居民收入差距的任务仍很艰巨。

2.2 城乡居民消费差距持续扩大，农村消费乏力

1978年，浙江农村居民人均消费水平为157元，城乡消费水平之比是1.9∶1。1978～1990年，城乡消费差距在波动中呈下降趋势，1990年缩小为1.7∶1;之后至2006年城乡消费差距持续上升，至2009年扩大为2.7∶1。2009年农村居民消费只有7 659元，虽然比1978年增加了7 502元，但与城镇居民消费1.724 3万元相比，消费水平差距也呈持续扩大趋势。农村居民恩格尔系数现为43.7%，高于城镇居民5.8个百分点。主要耐用消费品不足城镇居民一半，农民衣着消费支出只有312元，不足城镇居民20%。全省城镇居民住房这几年大幅改善，农村也相对滞后，特别是浙西山区，仍有相当多农户没有新建住房，2009年占全省人口多数的农民消费支出仅占全省的1/4。

2.3 城乡基础设施建设水平差距持续扩大，农村基础设施依旧落后

这几年来大规模的交通道路、电力、水利、通讯、房地产、供水、环保等投入首先惠及城镇，特别是数万亿土地出让金绝大多数用于城镇基础设施、服务设施建设，可以说是城镇面貌日新月异，而农区，特别是山区许多农村面貌改变不快。农区水、电、路等虽基本上解决了“从无到有”，但还没有达到应有的水平，通村道路硬化率、自来水普及率、燃气气化率、文化和体育基础设施等与城镇相比有较大的差距，特别是农村环境，由于农村地域广阔，监管力量不足，生活垃圾处理率比较低，农村卫生厕所覆盖率为83.8%。

2.4 农民市民化还存在很多障碍

尽管户籍政策经过不断调整，社会功能已大大削弱。但因其巨大的惯性作用对人口流动的限制依然存在，依附在户籍上的其他功能仍未完全消除。由于户籍制度及其配套改革滞后，将城乡居民分成了农业人口和非农业人口两种不同的社会身份，农业户口的人不能随便向城市迁移户口。导致农民工的社保难覆盖、身份难转换，农民工难以市民化。加上农民工数量大，存在时间长，对社会影响大，使得农民工已构成一个相对独立的社会结构单元与社会管理单位，从而成为已有社会二元结构之外的第三元，我国社会的二元结构由此演变成为三元结构。从而对我国经济社会的稳定和健康发展带来不利影响。

2.5 城乡产业发展差距持续扩大，改造传统农业十分紧迫

农业与工业制造业的集约化和机械装备水平差距愈来愈大。目前浙江制造业装备和集约化、专业化、信息化水平极其快速提升，但农业专业化、规模化、产业化明显地滞后。由于劳动力转移的不彻底和农民工未能市民化，小农户小规模经营格局没有明显改变，而农业劳动力高龄化、农业家庭经营粗放化、农业经营规模细碎化、农业资源要素短缺化、农业装备设施老旧化、农业生态环境恶化、农业灾害病害频发、农产品产销无序化等问题十分突出。改造传统农业确实已经到了十分紧迫的关键时刻了。

2.6 城乡资源和居民财产权权益差距也越来越大，农民财产权利缺失

自20世纪90年代以来，城市大力推进土地使用制度和住房制度货币化改革，城镇土地快速增值，城镇居民住房财产也快速增值，并还能拿到每月住房货币补贴。而农民集体所有土地与国有土地的权益差距愈来愈大，在城市化进程中，城镇土地和房产增值的好处农民几乎都得不到，土地管理法和物权法严格限制了农村非农建设用地和宅基地及农民房产的增值，并剥夺了农民住宅市场交易增值和抵押等财产权利，使农民与城市化财富增值无缘。进城农民工至今不能平等地享受与城镇居民身份的职工的同等劳动福利权利。

3 浙江加快推进城乡一体化发展的战略抉择

“十二五”时期浙江城乡一体化改革发展目标要着力于解决好“三农”问题，致力于缩小城乡差别，消除城乡二元社会结构，形成城乡互进共促的体制机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，使全体农民和市民都过上全面小康的幸福生活。城乡一体化改革方略是要更加注重农村改革与城市改革的配套、微观改革与宏观改革的配套、经济体制改革、社会体制改革与政治体制改革的配套，着力形成工业化、城市化与新农村建设“两轮”驱动的机制。

3.1 统筹城乡规划建设，构建集聚集群型空间布局体系

统筹城乡规划建设，就是要整体优化城乡空间布局，整体推进城乡基础设施和社区建设，促进城乡建设一体化。按照优化城乡生产力和人口布局的要求，把城乡社区和基础设施作为一个整体进行规划和建设，充分发挥城市化龙头带头作用，着力形成大中小城市、中心镇、中心村一体化的规划建设体系。积极推进城中村、城郊村改造，做好撤并小型村、拆除空心村、缩减自然村、建设中心村工作，以中心村为载体，全面推进农村新社区建设。进一步加大农村基础设施建设投入，推动城市基础设施向农村延伸，着力形成城乡一体化的公共交通、供水供电、通信邮电、垃圾处理、污染治理、环境保护。

3.2 统筹城乡产业发展，构建高效低碳型现代产业体系

统筹城乡产业发展，整体推进城乡产业结构战略性调整，又好又快推进区域经济的转型发展和产业升级，不断提升产业的核心竞争力是城乡一体化发展的中心任务。要实现这一发展目标，必须根据工业化、城市化、市场化、信息化和经济加快转型升级的新形势和城乡经济融合和三次产业联动发展的新要求，大力发展先进制造业、现代服务业和现代农业，以新型工业化和新型城市化带动农业和农村经济发展方式的转变，充分发挥中心城市、中心镇对农村的带动和辐射作用，推动城乡生产力布局和产业结构优化。

3.3 统筹城乡就业创业，构建共创共富型创业就业体系

统筹城乡劳动就业，就是要整体推进城乡劳动力结构的战略性调整，要坚持以改革促城乡就业创业、以就业创业促城乡居民致富的思路，把推进城乡综合配套改革、突破城市偏向的制度政策障碍、消除城乡二元经济社会结构作为重要的保障举措，促进城乡劳动力就业一体化。按照就业是民生之本的要求，把实现城乡劳动力充分就业作为统筹城乡经济社会发展的重大任务。把促进农村人口向城镇集聚和农村劳动力向二、三产业转移作为城市化的根本任务，充分发挥城市二、三产业在扩大劳动就业中的主渠道作用。适应产业发展对劳动力素质要求提高和就业竞争日益加剧的新形势，加强对农民的职业教育和技能培训，提高就业竞争力。建立城乡统一的劳动就业服务体系，切实维护进城就业农民的合法权益，创造有利于农民进城安居乐业的环境。鼓励农民合作创业发展壮大新型集体经济。全面营造全民创业的良好氛围。鼓励和支持城乡居民和各类企业，特别是农民和中小企业开展多领域、多行业、多形式、多途径、多层次的创业创新创富活动，让全民创业、竞相创业、创新创业成为推动城乡一体化发展的新动力。

3.4 统筹城乡社会保障，构建全民普惠型社会保障体系

统筹城乡社会保障，整体推进社会化的现代保障制度建设，把建立城乡一体化、均等化的社会保障制度作为公共服务体系建设的攻坚任务。以提高城乡居民社会保障水平为重点，加快建立包括社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚等内容的城乡一体化的社会保障。加快建立新型农村社会养老保障制度，促进农民从土地保障、集体保障、子女供养等传统方式向社会保障转变。加快推进职工基本社会保险的全覆盖，使在企业务工的农村居民都享受基本养老保险、基本失业保险、基本医疗保险。建立健全农村最低生活保障制度，失地农民基本生活和养老保障制度，以大病统筹为主要内容的农村新型合作医疗制度和农村社区卫生服务体系，农村孤寡老人集中供养制度，不断扩大农村社会保障的覆盖面。

3.5 统筹城乡要素供给，构建均衡效率型要素配置体系

统筹城乡资源要素供给，整体推进城乡资源要素市场化进程，形成城乡一体化的均衡效率型要素配置体系。就是要按照城乡统筹发展的要求，着力改变资源要素单向向城市配置的趋向，从有利于形成工业化、城镇化与农业农村现代互促共进良性互动的机制出发，推进劳动力、人才、资金、技术、土地、水资源等资源要素配置的市场化，促进各类资源要素在城乡之间的自由流动和优化配置，形成资源要素利用经济效益、社会效益、生态效益的最大化和最优化。

3.6 统筹城乡精神文明，构建品质生活型社会事业体系

统筹城乡精神文明建设，整体推进城乡居民素质的提高，形成城乡一体化的品质生活型社会事业体系。就是要从我国已经进入科学发展、转型发展的新时期和开创城乡发展一体化新局面的实际出发，以创新的理念和思路，把精神文明建设提高到新水平，使精神文明建设成为城乡一体化建设的强大精神动力。按照经济社会协调发展的要求，高度重视城乡精神文明建设和社会进步。充分发挥城市先进文化和公共服务的优势，鼓励和引导城市社会事业和公共服务向农村延伸，提高城乡社会事业和公共服务的共享性，促进城乡社会事业一体化发展。

3.7 统筹城乡生态文明，构建和谐秀美型生态环境体系

统筹城乡生态文明建设，就是要整体推进美丽城乡建设，促进城乡生态环境建设一体化。要按照人与自然和谐发展的要求，以转变经济增长方式和改善城乡生态环境质量为前提，大力推进绿色发展战略，走低碳经济发展模式，发展绿色制造业、绿色生态农业和绿色服务业，培育生态文化，优化生态环境，建设生态家园，实现城乡经济社会与人口、资源、环境的协调发展，加快推进城乡生态环境一体化进程。以改善城乡生态质量和居民生活环境为重点，加强城乡一体化的生态环境整治，统筹考虑、统一安排城乡环境治理和生态保护。加强城乡一体化的环保基础设施建设，整体推进秀美城市和秀美乡村建设。

3.8 统筹城乡配套改革，构建领动创新型政策制度体系

统筹城乡配套改革，整体推进城乡经济政治文化社会各个层面的改革，形成城乡一体化的领动创新型政策制度体系。要把深化城乡综合配套改革作为推进城乡一体化发展的强大动力，配套改革的重点是要整体推进城乡统筹的以下几个主要方面改革:国民收入分配体制改革、土地制度改革、户籍管理制度改革、农村产权制度改革、金融体制改革、公共服务体制改革、政府行政管理体制改革、基层民主政治体制改革。

4 浙江加快推进城乡一体化发展的制度创新

从浙江要成为推进城乡经济社会一体化发展的全国领跑者的目标定位和整体要求出发，必须坚持以改革创新为动力，破除阻碍城乡一体化发展的体制机制障碍、要素瓶颈制约、制度政策束缚，率先联动推进各个领域的改革创新，加快社会、经济和政府的三大转型。

4.1 联动推进五大制度改革，加快社会转型和城乡一体化社会建设

推进城乡经济社会一体化发展和实现现代化目标最为核心的问题是加快新型工业化、城市化的进程，减少农业劳动力和农村人口，优化城乡生产力、人口空间布局，提高农业现代化水平和农民生活水平，全面缩小城乡差距。从浙江当前的实际来看，60%以上的农业劳动力已经转移就业，现在关键是要让已经在非农产业就业创业的农民全家尽快转化为安居乐业的市民。要实现这一转化，必须把农民从农业生产就业增收转换为二三产业创业就业致富，把农民户籍身份转换为城镇市民身份，把农村住房转换为城镇住房，把土地养老保障转换为社会养老保障，把土地共享的集体福利转换为量化到人的股权收益。为此，必须联动推进土地流转、户籍管理、住房、社会保障、集体资产产权等制度改革，全面实现农地经营规模化、进城农民市民化、农民居住社区化、养老保障制度化、集体资产股份化，加快实现城乡二元社会向城乡一体社会的转型。

4.2 联动推进五大领域创新，加快经济转型和现代产业体系建设

加快发展方式转变、促进经济转型升级、建立现代产业体系，不断增强浙江经济综合实力，激发社会的创造力和提升企业的竞争力，是全省又好又快推进城乡经济社会发展一体化的中心任务。从浙江当前的实际来看，要全面完成这一中心任务，首要和关键之点是要尽快促进产业和企业的转型升级，全面提升浙江产业和企业的竞争力。过去浙江的发展主要是依靠全民创业发展民营经济，全民招商发展外资企业，产业调整做大总量，科技进步引导发展，金融服务提供支撑。在当前形势下，要按照集成创新、联动改革、以人为本发展的新战略思路，着眼于加快发展方式转变和经济转型升级，增强城乡一体化发展的新动力，联动推进创业、招商、产业、科技、金融等5个领域创新，以创业创新增强发展的内源活力、招商创新增强发展的外部动力、产业创新增强发展的整体实力、科技创新增强发展的核心竞争力、金融创新增强发展的融资能力，不断增强和提高民众创业的热度、招商引资的力度、科技进步的速度、金融服务的强度、产业升级的进度。做强做精高效化现代农业、高新化先进制造业、高端化现代服务业和高精化新兴战略产业，走出一条以科学发展为引领，转型发展为主线，创新发展、集群发展、绿色发展、跨越发展为特色的浙江经济转型升级之路。

4.3 联动推进五大体系重构，加快政府转型和公共服务型政府建设

开创城乡经济社会一体化发展的新局面必须与推进政府管理体制改革相同步。原有的行政区划、政府职能、公共财政、基层组织、干部考评是与当时发展状况相适应的，现在，要从城乡分割走向城乡一体，从经济总量扩大到经济转型升级，从物本发展到人本发展，要有效推动经济社会这些方向性、战略性、全局性的转换，使城乡一体化发展走在全国前列。浙江必须继续发挥敢为人先的改革勇气，率先转变政府职能，突破原有行政区划和层级关系，调整公共财政的使用，创新基层组织体系，建立新的干部政绩考评标准和办法，探索建立与城乡一体化发展相适应的政府管理体制。着眼于建立公共服务型的政府管理体制，增强党委政府在推进城乡一体化进程中的主导作用，打造动力更强、空间更大、效能更高的发展平台，联动推进行政区划调整、政府职能转变、公共财政管理体制、基层组织管理体制、干部考评体制等五个方面的改革创新，加快实现行政区划集聚化、政府职能民本化、公共财政阳光化、基层组织服务化、干部政绩考评科学化，构建成与科学发展和城乡一体化发展相适应的新型体制。

1 胡豹，顾益康，王丽娟.浙江省统筹城乡建设新农村的成就与经验分析.浙江农业学报，2009，(6):633～638

2 顾益康，胡豹.共创共富:鄞州改革创新科学发展之路.学习时报，2008-11-24

3 顾益康，黄冲平.社会主义新农村建设的实践与理论思考.农业经济问题，2006，(10):29～34

4 顾益康.浙江30年农村改革发展实践的理论分析.农业经济问题，2008，(10):11～20

5 黄坤明.城乡一体路径演进研究.北京:科学出版社，2009

6 葛立成，闻海燕.加快城乡统筹发展，构建浙江城乡一体化新格局.浙江学刊，2010，(3):173～181