我国政府信息公开立法的两种风格——基于《政府信息公开条例》与地方规范的文本分析与比较

黄 全

(中国民航大学 法学院，天津 300300)

《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布前，政务公开与政府信息公开方面有2部地方法规与26部地方规章①2部地方法规为:《大同市政务信息公开条例》(2004年6月5日颁布)、《广东省政务公开条例》(2005年7月29日颁布)。按先后顺序，该26部地方规章为:《贵阳市行政机关实行政务公开实现优质服务的规定》(1997年12月12日颁布)、《福建省政务公开暂行办法》(2001年9月11日颁布)、《广州市政府信息公开规定》(2002年11月6日颁布)、《太原市政府政务公开规定》(2003年6月3日颁布)、《哈尔滨市政务公开规定》(2003年12月24日颁布)、《上海市政府信息公开规定》(2004年1月20日颁布)、《成都市政府信息公开规定》(2004年3月29日颁布)、《杭州市政府信息公开规定》(2004年4月27日颁布)、《湖北省政府信息公开规定》(2004年5月18日颁布)、《武汉市政府信息公开暂行规定》(2004年5月31日颁布)、《重庆市政务信息公开暂行办法》(2004年6月2日颁布)、《济南市政务信息公开暂行办法》(2004年8月30日颁布)、《吉林省政务信息公开管理办法》(2004年9月5日颁布)、《宁波市政府信息公开规定》(2004年10月12日颁布)、《河北省政府信息公开规定》(2005年3月29日颁布)、《贵阳市政府信息公开暂行规定》(2005年5月31日颁布)、《郑州市政府信息公开规定》(2005年7月26日颁布)、《海南省政府信息公开办法》(2005年8月31日颁布)、《苏州市政府信息公开规定》(2005年11月2日颁布)、《陕西省政府信息公开规定》(2005年12月10日颁布)、《辽宁省政府信息公开规定》(2005年12月14日颁布)、《黑龙江省政府信息公开规定》(2005年12月30日颁布)、《本溪市人民政府信息公开暂行办法》(2006年5月20日颁布)、《深圳市政府信息公开规定》(2006年8月3日颁布)《四川省政务公开规定》(2006年9月12日颁布)、《广州市依申请公开政府信息办法》(2006年12月28日颁布)。。除《贵阳市行政机关实行政务公开实现优质服务的规定》与《福建省政务公开暂行办法》外，其他26部法规或规章均以政府信息公开为主要内容。现以该26部地方规范与《公开条例》作一比较，分析中央及地方层面政府信息公开法律规范的优劣点，概括总结两类法律规范的立法风格以指出我国政府信息法律规范的整体发展方向。

一、政府信息公开的立法目的

《公开条例》的立法目的，从文本表述来看，是保障公民获取政府信息、提高政府工作透明度、促进依法行政、发挥政府信息的服务作用。提高政府工作透明度、促进依法行政等内容属于与地方规范相同，只是在具体表述上有所差别。

26部地方规范中，有21部将“保障知情权”作为立法目的之一。《公开条例》对此未予规定，而采用了“保障依法获取政府信息”。这样的规定并未《公开条例》首创，地方规范早有类似规定。如:《广州市依申请公开政府信息办法》第一条规定“为了规范依申请公开政府信息工作，提高政府工作的透明度，保证公民、法人和其他组织依法获取政府信息，根据《广东省政务公开条例》，制定本办法。”值得注意的是，该地方规范的上位法是《广东省政务公开条例》，而后者是以保障知情权为立法目的①《广东省政务公开条例》第一条规定:“为促进和规范政务公开工作，保障公民、法人和其他组织的知情权，加强对行政权力的监督，推进依法行政，根据有关法律、法规规定，结合本省实际，制定本条例。”。那么，该地方规范规定的“保障获取政府信息”之立法目的实际上是“保障知情权”之立法目的的下位概念或具体表现。

成都市、杭州市等10部地方规范创设了“获取政府信息权利”或“获取政务信息权利”的权利种类，这些规范的立法目的大多是“保障知情权”，其说明“获取政府信息权利”是“知情权”下为概念。除了“保障知情权”之外，大同市、海南省等8部地方规范还规定了“保障参与权”或“保障监督权”作为立法目的，太原市地方规范甚至还提出了“政府诚信”等内容。由此可见，地方规范对于政府信息公开立法目的之规定比《公开条例》更全面。

《公开条例》规定的“发挥政府信息的服务作用”，26部地方规范均未对此作出规定。发挥政府信息的服务作用应是政府信息公开的立法功能，地方在规定了“保障知情权”立法目的之前提下，对此无需再作本“多余”的规定;相反，《公开条例》在未规定“保障知情权”立法目的之前提下，将此作为立法目的予以规定，显示了政府信息公开之浓厚的“工具主义”色彩。

二、政府信息含义

《公开条例》从信息的产生及形式将政府信息界定为，行政机关履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录或保存的信息。广州市、成都市、湖北省、武汉市、贵阳市、海南省等地规范从信息的产生将政府信息界定为，管理或提供公共服务过程中制作、获得或拥有 (或掌握)的信息。宁波市、杭州市等地在此基础上，结合信息的形式，将其进一步界定为，文件、数据、图表等档案或资料。而苏州市的则更加具体，其还结合信息的内容，将政府信息界定为，以纸质、胶卷、音像、磁带、磁盘及其他电子存储材料等载体反映的其履行经济调节、市场监督、社会管理、公共服务等职能情况的内容。上海市、河北省、辽宁省、本溪市等地规范从信息的内容及形式将政府信息界定为，政府机关掌握的与经济、社会管理和公共服务相关的，以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的内容。由此可见，《公开条例》虽未如上海市、河北省及苏州市等从信息的内容角度来界定，但扩大了政府信息的外延;而在形式方面，虽采用了概括的方式，但未如地方绝大部分采用“列举+概括”方式，略显不足。

三、政府信息公开的义务主体

按照《公开条例》第二条、第三十六条及第三十七条等规定，政府信息公开的义务主体为行政机关与法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织;与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，只是参照《公开条例》执行，即公共企事业单位不属于政府信息公开的义务主体。在地方，绝大部分规章规定了行政机关为政府信息公开的义务主体;此基础上，贵阳市、海南省等9部规范将公开的义务主体扩大到了法律、法规授权组织。只有《大同市政务信息公开条例》将公开的义务主体扩大到了公用事业单位，该规范第三条规定:“本行政区域内行政机关和具有行政管理职能的事业单位公开政务信息，学校、医院以及供水、供电等公用事业单位公开办事信息，适用本条例。”虽然公开的内容是“办事信息”，属于较小范围内的政府信息，但是其将公开的义务主体扩大到了公用事业单位，意义深远:不仅扩大了信息公开范围及信息公开义务主体的范围，通过公开监督可促使社会公共服务的质量的提高，更为重要的是将可能极大的推动我国行政主体理论与行政诉讼制度的发展。

地方规范对于公开的义务主体的表述有多种。如:广州市、杭州市等10部法规或规定称“公开义务人”或“义务人”，陕西省称“公开人”，深圳市称“信息公开责任单位”。这些称谓虽然不一致，但其内涵是相同的。这些不同称谓不仅不可能影响我国法制的统一，而且相比较《公开条例》更能突出:政府信息公开是政府机关的义务，获取政府信息是民众的权利。当然，某一特定政府信息公开的义务机关，按照《公开条例》第十七条规定，是该政府信息的制作者或保存者，而这点地方规范很少予以明确规定。

四、政府信息公开的原则

《公开条例》第五条明确规定政府信息公开应遵循“公正、公平、便民”原则。从《公开条例》的其他条文中可以解读出“及时、准确”、“利益平衡”、“不收费”原则等，但由于其为“隐含”的规定方式，故这些原则未达到一致认同。除了《广州市依申请公开政府信息办法》外，地方26部规范中有25部明确规定了政府 (或政务)信息公开应的原则。其中，有18部明确规定了“以公开为原则，不公开为例外”。只是，各个规范的文字表述有所差异，表述为:政府信息或政务公开“以公开为原则，不公开为例外”的，有广州市、太原市、杭州市等10部规范;表述成:“除……外，应予公开”的，有哈尔滨市、上海市、成都市等8部规范。此外，21部规范规定了合法 (或依法)原则，24部规范规定了及时原则，22部规范规定了真实 (或准确)原则 (其中有7部规范同时又规定全面或完整原则)，20部规范规定了便民原则，8部规范规定了公平或公正原则，3部规范规定了有利监督原则 (该3部规范内容均为政务信息公开方面)。除了明文规定的方式之外，从地方规范的内容中还可以看到“不收费”原则。如:广州市、太原市、成都市等10部规范在“在总则”部分提出了“不得收费”;上海市、河北省等6部规范提出政府信息主动公开应免费提供，依申请公开的收取成本费或工本费;湖北省、辽宁省等3部规范提出禁止有偿提供政府信息;大同市以信息使用的不同目的决定是否收取费用，《大同市政务信息公开条例》第二十四条第二款规定“使用政务信息不得收取费用，但用于商业用途的可以收取工本费，法律、法规另有规定的从其规定。”

由上可见， 《公开条例》对地方规范中的便民、及时、准确 (真实或全面)、公平公正原则予以充分吸收;对于不收费也作了一定规定，只不过未如大多数地方规范那样将此放置总则部分以示重要，也未如大同市的规定那样区分信息的不同用途采用不同的收费标准。遗憾的是，关于信息公开范围应遵循的“以公开为原则，不公开为例外”之原则，《公开条例》未对此予以吸收。

五、信息公开工作的主管部门与政府信息发布协调机制

《公开条例》第三条规定，政府信息公开工作的主管部门是国务院办公厅、县级以上人民政府办公厅 (室)或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门;主管部门的职责是负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。第七条规定，行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制;行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。

地方规范对政府信息公开工作的各项职能的分工及负责部门作了较多的规定，在职能上分主管、组织实施、指导、监督等，而相应机构也分为主管部门、组织实施部门、监督部门及政府信息公开联席会议等。第一种情况，设立专门的政府信息公开主管部门。由政府办公厅 (室)为主管部门，如哈尔滨市、重庆市、吉林省、宁波市、河北省、海南省、辽宁省、黑龙江省、本溪市等;以信息化委员会为主管部门，如上海市。第二种情况，设立政府信息公开实施部门、监督部门分别负责政府信息公开工作的各项职能。由政府办公厅 (室)负责组织实施，政府法制机构、监察部门监督实施，如广州市、太原市、成都市、湖北省、济南市、贵阳市、郑州市等。以信息化主管部门负责组织实施，监察部门、法制部门监督实施，如杭州市。以监督部门监督实施，而以其他机关或部门为组织实施部门。如:大同市、四川省由政务信息公开主管部门组织实施，苏州市、广东省由各级人民政府组织实施。第三种情况，设立政府信息公开联席会议制度，负责研究、协调、解决政府信息公开工作中的重大问题。如:上海市、杭州市、济南市、宁波市、海南省、陕西省、辽宁省、黑龙江省等。当然，有些地方将政府政务公开联席会议作为领导机构来定位的，如吉林省规定:“省政府政务公开联席会议是全省政务信息公开工作的领导机构。”由上可见，地方政府信息公开中一般事务由一个主管部门负责或由实施部门与监督部门共同实施，而重大事务由专门性机构负责。特别是地方政府信息公开联席会议机制在协调、推进政府信息公开工作中发挥了较大的作用。

六、不予公开的内容

按照《公开条例》第十四条第四款规定，涉及国家秘密的政府信息是绝对不公开，涉及商业秘密与个人隐私者是相对不公开 (在权利人同意或不公开可能对公共利益造成重大影响的前提下，相关政府信息可以公开)。按照《公开条例》第八条规定，危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定 (简称“三安全一稳定”)的政府信息不得公开。可见，《公开条例》将涉及国家秘密和危及“三安全一稳定”的政府信息作为绝对不公开内容，而将涉及商业秘密与个人隐私的政府信息作为相对不公开内容。

在地方，国家秘密属于绝对不公开范围。对于商业秘密与个人隐私是否公开，有两种做法:一种是属于绝对不公开，如广州市、成都市、湖北省、重庆市、大同市等地规定;另一种是属于相对不公开，如上海市、杭州市、海南省、苏州市、辽宁省等地规定，在权利人或相关当事人同意公开的或者公开的公共利益超过可能造成的损害的情形下，商业秘密与个人隐私可以公开。

对于“正在调查、讨论、处理过程中的”、“与行政执法有关，公开后可能会影响检查、调查、取证等执法活动或者会威胁个人生命安全的”两类政府信息，《公开条例》对此未作规定，而较多地方规范将此一并纳入不予公开范围之内，但是在程度上有所差异:一种是将此作为绝对不公开事项，如大同市、济南市、吉林省、郑州市、本溪市等;另一种是将此作为相对不公开事项，如上海市、杭州市、宁波市、河北省、海南省、苏州市等地规定，如果这两类政府信息公开具有明显的公共利益并且公开不会造成实质性损害的，政府机关就可以决定予以公开。当然，有的地方只将其中的一类信息纳入到不予公开范围之内，如广州市、成都市、贵阳市、辽宁省等地只规定了前一类政府信息，而深圳市只规定了后一类政府信息。以上这两类政府信息特别是前一类政府信息主要是指，在行政机关对外行为决定作出之前，在程序进行中的相关政府信息。从有些地方规范 (如:辽宁省规定，行政机关内部研究、讨论工作的信息不予公开;黑龙江省规定，法律、法规、规章规定只限于在政府机关内部公开的事项，不在政府机关以外公开，该政府信息不予公开)文本意思来看，其政府信息内容还包括了行政机关对内事务管理的相关内容，比前两类政府信息范围更广。

以上“相对不公开事项”的“利益衡量”往往考虑的是“公共利益”因素。除此之外，少数地方规范还将“国家利益”、“社会稳定”纳入其中。如:湖北省、武汉市、陕西省等规定，在作出具体行政行为之前，公开相关政府信息可能影响国家利益的，该政府信息不予公开;黑龙江省规定，正在调查、讨论、审议过程中的政府信息公开后可能影响国家利益的，该政府信息不公开;大同市规定，政务信息公开可能造成社会重大负面影响的，该信息不予公开。

通过比较，地方规范在政府信息不予公开方面的规定比较具体，除了《公开条例》涉及的国家秘密、商业秘密与个人隐私外，还提到了“正在调查、讨论、处理过程中的”、“与行政执法有关，公开后可能会影响检查、调查、取证等执法活动或者会威胁个人生命安全的”、“行政机关内部研究、讨论工作的”、“法定限于内部公开的事项”等政府信息。虽然地方规范对于政府信息不予公开的列举内容比《公开条例》多，但相比较地方规范在公开范围上大于《公开条例》规定。因为地方规范大多在公开内容或范围上确定了“以公开为原则，不公开为例外”的原则，而《公开条例》不仅未确立该原则，并且以影响“三安全一稳定”限制公开。当然，《公开条例》与地方规范共同面临着“公共利益”、“国家利益”等不确定法律概念的判断及相关利益衡量问题，而其实际上的判断结果则直接影响着政府信息事实上的公开效果。

七、公开内容、方式和程序

地方规范与《公开条例》均用了大量的篇幅描述公开内容、方式和程序。由于地方规范大多规定了“以公开为原则，不公开为例外”，所以无论是绝大部分地方采用的“不同标准的分类概括+列举”的规定方式，还是少数地方采用的不分类而仅仅“列举+兜底规定 (如法律、法规或规章规定的其他应当公开的信息)”的规定方式，均对公开内容或范围不产生实质影响。《公开条例》对于主动公开内容采用了“概括+分类重点列举”的规定方式，依申请公开内容作为主动公开内容的补充，其他不予公开内容为例外。《公开条例》对于公开内容的规定方式比地方规定更规范、更专业，但其由于未规定“公开为原则，不公开为例外”的原则——虽然有人可能从内容中勉强解读出该原则——所以在公开内容方面还是比地方规定稍逊一筹。关于政府信息主动公开与依申请公开的方式和程序，地方规定与《公开条例》虽有较多不一致的地方，但无实质上的差别。如:上海市、杭州市等地规定了“新闻发言人”制度，《公开条例》规定了“新闻发布会”，作为信息公布形式而言，两者无实质差别，只是前者更加强调新闻发言者的专业化与专门化。

八、监督机制

《公开条例》规定，政府信息公开工作的监督方式主要是行政监督，由政府信息公开工作的主管部门、监察部门和上一级行政机关负责。民众对于行政机关未依法履行政府信息公开义务的，可以向该三个部门举报。监督制度主要有考核制度、社会评议制度、责任追究制度以及政府信息公开工作年度报告等内容。《公开条例》规定的监督机制内容均来源于地方规定。相比较《公开条例》的抽象规定而言，地方规定的比较具体。在监督主体方面，地方规定了政府信息公开工作主管部门、政府法制部门、监察部门、上级行政机关等。在监督制度方面，广州市规定了定期或不定期检查、内部评议、举办民主议政日、设立投诉电话和信箱等内容;太原市在广州市规定的基础上增加规定了明察暗访式的监督检查、信息公开简报通报情况等内容;济南市规定了政务信息公开监督员制度内容;大同市规定了社会监察员制度内容;深圳市规定了监督员制度内容。

九、结语

审视我国政府信息公开立法过程，无疑政务公开起到了极大的推动作用，也为我国政府信息公开立法打上了深深的烙印，特别是对《公开条例》。这点可从《公开条例》的立法目的、原则、公开内容及方式等内容看出。《公开条例》的立法目的未确立保障知情权而是保障依法获取政府信息，两者虽似一致，但有本质差别:保障知情权之下，政府信息公开内容必定确立“以公开为原则，不公开为例外”原则，相关制度内容用于保障政府信息公开内容最大化、民众获取政府信息途径或方式等方面最便捷化;保障依法获取政府信息之下，相关制度内容只能保障在已有公开内容的前提之下，民众获取政府信息途径或方式等方面的最便捷化，而公开内容或范围大小则无保障。《公开条例》的其他立法目的内容也是在政务公开目的之基础上，吸收了单行法律规范中政府信息的服务功能。所以，从整体上讲《公开条例》的立法目的主要是政务公开目的的延续。

《公开条例》用了大量篇幅规定了主动公开的内容——从政府信息主动公开的标准到各级政府及其部门重点公开的内容，而只用一个条文规定了在主动公开内容之外民众可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取相关政府信息。从具体内容及规定方式上来看，《公开条例》规定的政府信息公开在整体风格上是将政府信息“推”出去以让民众知道，民众对政府信息的获取是被动式的。《公开条例》虽然规定了民众主动获取政府信息的途径，但是出于政府信息服务功能的考虑而非知情权保障的目的。所以，从公开内容及规定方式来看，《公开条例》也主要是延续了“让你知道以监督”的政务公开模式而非“想知道来获取”的知情权保障之下的政府信息公开模式。相比较，虽然《公开条例》颁布之前的地方规范在公开内容方面也将重心放置了主动公开内容部分，但由于大多数地方规范在立法目的中明确规定“保障知情权”，在公开内容上确立了“以公开为原则，不公开为例外”，加上未对申请政府信息公开设置限制，所以依申请公开内容作为主动公开内容的很好补充与促进，因此地方规范更接近于知情权之下的政府信息公开制度。由此可见，我国政府信息公开法律规范在整体上呈现了两种风格:一种是以《公开条例》为代表的中央层面法律规范及受其影响的之后的地方法律规范，其明显带有政务公开的风格;另一种是以《广州市政府信息公开规定》为代表的地方政府信息公开法律规范，其更接近于知情权之下的政府信息公开的风格。从具体内容上来看，地方规范也比《公开条例》更加具体。所以，在整体上，我国政府信息公开法律规范的发展方向应当是以地方规范为蓝本。

《公开条例》是行政法规，效力位阶较低，使其无法超越现有法律规定，特别是与公开相对的保密法律规范。我国保密法律规范效力位阶高于政府信息公开法律规范，其以“保密为原则，公开为例外”规定内容，并且所规定的内容及反应的立法观念过于陈旧，造成了我国政府信息公开法律规范的内容无法突破及符合现实需要。当然，《公开条例》的颁布本身就是我国政府信息公开领域乃至整个行政法治领域的一大进步，其有利于在全局上推进我国政府信息公开及行政法治建设的进程，也标志着我国行政公开由“小公开”向“大公开”模式的转化，而其完善则需要一段较长的路要走。