新中国成立以来市县关系的逻辑演化与重构——兼论“省直管县（市）”改革

□ 王雪丽

一、问题的提出

作为对20世纪80年代以来确立的“市管县”体制的一种替代，“省直管县（市）”改革是对市县关系的再次调整，其初衷是为了解决“市县合治”下的种种弊端，促进县域经济的发展。应该说，从已有的改革来看，“省直管县（市）”改革在促进县域经济增长方面确实有一定效果。以浙江省为例，据《人民日报（海外版）》引用的资料显示，2008年浙江城乡居民收入之间的比值为2.45∶1，同年全国城乡居民收入比值为3.31∶1。而在另一个较早实行“省直管县（市）”财政改革的湖北省，2008年县域经济的多项指标增速超过全省平均水平，对全省GDP增长的贡献率接近60％①车海刚：《“省直管县”改革向纵深推进》，《学习时报》，2009年8月3日。。然而，在“省直管县（市）”改革推进的具体过程中出现了诸多问题。比如，市县矛盾增加、市县争利的竞争局面开始上演；条块并存的管理体制，使得县级政府的工作难以正常开展；市级城市的发展空间受到限制；市级政府人员分流安置面临难题；原市域内统一的公共服务体系面临被肢解的境遇；省级政府的控制与管理能力面临挑战；县级政府机构编制的扩张冲动；经济强县对“省刮县”的担忧等。这就是说，“省直管县（市）”和“市管县”都是表面问题，过去我们用“市管县”的办法来解决“省直管县”的弊病，现在相反用“省直管县”的办法来解决“市管县”的弊病，都是头痛医头、脚痛医脚的办法，非治本良策王仰文：《省直管县行政管理体制改革的制度掣肘与前景瞻望》，《理论与改革》，201年第2期。无论是“省管县（市）”还是“市管县”都解决不了一些根本性的问题。如果不能捋清市县关系的发展脉络，将“市管县”体制与“省管县（市）”体制放在一条延续的时间链条上综合考虑①罗湘衡：《对“市管县”和“省管县”体制的若干思考》，《地方财政研究》，2009年第4期。，找出市县关系逻辑演化的背后动因，那么，改革必然在两者之间摇摆和不断轮回，市县关系也将重复陷入循环怪圈。回顾市县关系的发展历程，每一次市县关系的调整都是“经济转型”、“城市化”和“中央政策”三大因素共同推动的结果。那么，在经济转型的关键时期和城市化的快速发展期，市县关系将何去何从?中央政府在重构市县关系的过程中应该扮演怎样的角色?等等，都是值得学界深入思考的问题。

二、新中国成立以来市县管理体制的历史沿革

（一）建国初期的市县管理体制

建国初期，全国绝大多数地区实行的是“市县分治”，即由省分别直接管理城市和农村地区。鉴于中国农村地区广大，实际上当时在农村地区实行的是“省—（地区）—县”的行政管理模式。根据中国法律规定，省、自治区人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机关，在省、自治区和县之间发挥一种协调、督导作用。地区不是一级政权，不设地方人民代表大会，也不设人民政协的地方委员会。然而，由于历史和现实一系列重要因素的影响，使得地区行署在事实上一直起着一级政权的作用，其实际职权和工作范围多数已经超出了相关法律的规定，从而在实际上起着一种领导县的作用②朱光磊：《当代中国政府过程》（第三版），天津人民出版社2008年版，第293－295页。。

当时，为了便于治安管理，我国也曾在个别城市短期实行市领导县的体制。据《中华人民共和国县级以上行政区划沿革（1949—1983）》记载，杭州市于1949年至1951年间管辖过杭县；兰州市于1949年至1950年间管辖过皋兰县；昆明市曾于1951年至1953年间管辖过昆明县；重庆市于1951年至1952年间管辖过巴县；贵阳市于1952年至1955年曾管辖过贵筑县。此外，1949年无锡市曾管辖过无锡县；徐州市管辖过铜山县。此后，北京、天津、旅大、本溪等市先后实行过市领导县体制。当时实行市领导县体制主要是为了保证城市的蔬菜和副食品供应。所以，能够领导县的市仅限于部分直辖市、省会城市和个别大城市，一般一个市只负责领导一个县。实际上，市领导县体制在1957年以前还不能称为“体制”，只是地方政府管理架构的一种特例，实行该体制的市的数量较少，只占当时市建制比例的3％左右。从时间上看，一般经过一到两年时间就又重新划归专区领导或改制为市领导下的区。由此也可以看出，当时是尽量避免由市领导县③樊雪志：《市管县体制的历史作用及历史局限性》，《中国经济时报》，2010年7月13日。。

（二）20世纪80年代以来“市管县”体制的形成和发展

1982年，当时的辽宁省为破除二元经济对城乡壁垒和中心城市经济辐射力的限制，率先试点“市管县”财政管理体制。随后，江苏、四川、广东、吉林、山东等省也纷纷尝试“市管县”的新体制。同年，中共中央发出51号文件《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》，肯定了辽宁等省在经济发达地区实行市领导县体制的经验，认为有利于发挥城市对农村的经济带动作用，值得在全国推广。1983年，中共中央、国务院发出了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极实行地、市合并”。在这一契机的促使下，当年，全国就撤销了35个行政公署，将368个县划归城市领导，另有22个县与市合并，40个县改为县级市或地级市。截止1998年底，全国共有219个市领导1228个县（包括县级市、自治县、旗等），平均每个市领导5.6个县，“市管县”成为我国地方行政体制中的普遍现象④马斌：《政府间关系：权力配置与地方治理——基于省、市、县政府间关系的研究》，浙江大学出版社2009年版，第132页。。在这种情况下，1999年中共中央、国务院以中发〔1999〕2号文件发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管”。至此“市管县”的行政体制得以全面确立，我国正式实行“省、市、县、乡”四级地方行政建制⑤庞明礼：《“市管县”的悖论与“省管县”的可行性研究》，《北京行政学院学报》，2007年第4期。.。

（三）“市管县”体制的松动与“省直管县（市）”改革的兴起

20世纪80年代初期开始广泛实行的“市管县”体制，是中国城乡经济一体化和政府管理一体化两个过程同步进行的重要结果，是中国由一个典型的农业国逐步转向一个工业国的重要标志。然而，随着中国市场经济体制的逐步发展和完善，普遍认为“市管县”行政管理体制已经越来越不能适应经济社会发展的客观需要，暴露出很多体制弊端，日益成为经济社会发展的绊脚石。学界将市管县体制的消极影响和负面作用概括为三大“漏斗效应”：财政漏斗、权利漏斗和效率漏斗①才国伟等：《政府层级改革的影响因素及其经济绩效研究》，《管理世界》，2010年第8期。。在这种背景下，“省管县（市）”体制改革应运而生，并且呼声越来越高，成为各界关注的焦点。“省直管县（市）”体制是指：省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市—市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”，其主要目的是激发县域经济发展活力，加快县域经济的发展步伐。

至于市与县之间的行政隶属关系，是从20世纪90年代开始改变的。1992年，浙江出台政策，扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县（市）部分经济管理权限的政策②卓勇良：《“省管县”改革的浙江案例》，《21世纪经济报道》，2007年8月7日。。迄今，浙江已连续4次出台政策，扩大部分经济较发达市（县）的经济管理权限。而海南省则由于自身土地面积和人口较少，从建省之初就实行市县分治——市只管理城市本身，县由省直接管理。1997年重庆直辖伊始，实行的就是“省直管县（市）”体制。沿海大省山东、广东等于2004年开始跟进，积极实行“扩权强县”。2004年，中部地区大规模启动“省直管县”财政体制模式。从目前的情况看，省直管县（市）改革的总体思路是：从财政体制上的“省直管县（市）”过渡到行政体制上的“省直管县（市）”。“通过实行财政省管县，最后达到行政省管县，这既是我国行政体制改革的一个方向，也是对我国宪法的回归”③焦洪昌：《关于“省直管县”的法律制度思考》，《法制日报》，2007年9月2日。。截至目前，我国“省直管县（市）”改革形成的模式有：“行政体制省直管县（市）模式”、“县（市）正职领导行政省直管县（市）+财政体制省直管县（市）+强县扩权模式”、“财政体制省直管县（市）+强县扩权模式”、“财政省直管县（市）+扩权强县模式”、“财政体制省直管县（市）模式”、“强县扩权模式”与“扩权强县模式”等7种，涉及的省份（含4个直辖市）为25个，占全国省（自治区、直辖市）总数的80.6％④周湘智：《我国省直管县（市）研究中的几个问题》，《科学社会主义》，2009年第6期。。

三、市县关系演进背后的逻辑动因

通过对市县管理体制演化过程的系统梳理，笔者以为，“经济转型”、“城市化”和“中央政策”是市县关系调整的关键因素，三者对市县关系演化与发展的影响也是最基本和最深刻的。

（一）经济转型是市县关系调整的根本动力

回顾市县管理体制的发展历程，不难发现，从建国初期的“市县分治”到20世纪80年代启动的“市管县”体制，再到当前轰轰烈烈推动的“省直管县（市）”改革，无一不是政府为适应经济发展而做出的历史选择。

经济基础决定上层建筑。市县关系如何调整关键还是取决于经济发展的不同阶段对行政体制的不同需求。在传统的计划经济条件下，各级政府是按行政区、行政层次管理国民经济的，经济区与行政区的界线相一致⑤庞明礼：《“市管县”的悖论与“省管县”的可行性研究》，《北京行政学院学报》，2007年第4期。。建国初期，我国是一个典型的农业大国，工业，特别是重工业发展相对滞后，此时，作为后发国家，我国选择了优先发展重工业的战略。为了优先保障工业和城市经济的发展，我国对城市和乡村实行不同的二元管理体制，限制资源在农村和城市之间的自由流通，并通过农业反补工业，加快工业化进程。此时的市与县，不仅是分别治理的，而且彼此是隔绝的。进入20世纪80年代以来，随着工业化进程的加快，我国由一个典型的农业国逐步转向工业国，此时，为了满足城乡互补、共同发展的要求，积极推动“市管县”体制改革，以经济相对发达的城市为中心，带动周围的农村地区，组织统一的流通和生产，形成以城市为依托的各种类型和各具特色的经济区和行政区，成为经济发展的必然要求。进入21世纪，随着我国市场经济体制的确立和完善，经济区与行政区不一致的情况开始出现，并日渐增多。市场经济与计划经济在空间组织上的最大区别在于，不再需要一套逐级管理的地方政府体系⑥卓勇良：《关于省直接管辖县（市）的若干研究》，《经济社会体制比较》，2003年第5期。。可以说，相对完善的市场机制，客观上必然要求打破传统行政区对区域经济发展的地域束缚，这是“强县扩权”、“省直管县（市）”等改革能够在市场发育相对充分地区顺利推进，并在实践中取得积极效果的根本原因。

（二）城市化的发展必然引发市县关系的调整

“20世纪是城市化的世纪，而21世纪是城市的世纪”。城市化发展的不同阶段对市县管理体制有着不同的客观需求。1949年，我国各级规模城市数量共有136个，城镇人口为5765万人，占全国总人口的10.64％①李嘉岩：《我国城市化发展的历史、现状与未来》，《当代中国史研究》，2003年第5期。。可见，建国初期，城市化水平较低，中心城市与周边农村在资源禀赋上几乎没有流动，城市宛如沙漠中的一片绿洲，处于被孤立和包围的尴尬境地。此时，实行的是“市县分治”，城市和农村地区分别采用不同的管理体制。进入20世纪80年代以来，随着工业化进程的加快，城市化进入迅速推进阶段，以中心城市带动和辐射周边农村地区的发展已然成为推动城市化进程的一个重要途径。20世纪80年代初启动的“市管县”体制，设计的初衷就是希望以城市带动县域经济和农村经济发展，促进城乡共同进步，加快推进城市化进程。勿容置疑，“市管县”体制在特定时期的确对降低城市规模扩张成本，加快城市化进程，带动以地级市为中心的区域经济发展起到了重要的推动作用，强化了人们对区域经济中心重要性的认识和对城市的归属感。但随着我国市场经济，特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化，在一些县域经济较为发达的匀质型地区②所谓均质型地区是指这一地区的中心城市和所辖县有相似的经济实力，县工业发展、农村工业化都有较好的基础，例如苏锡常地区就是典型的均质型地区；与均质型地区相对应的是核心型地区，核心型地区的特点是以周边地区工业相对发达的中心城市带领一些经济基础相对薄弱的县，市县经济发展差距大、关联度低。，“市管县”体制不仅使得县域经济发展急需的资源难以得到有效配置，甚至还形成了所谓的“市刮县”、“市挤县”、“市压县”，导致城乡差距的进一步扩大，并日益成为制约县域经济进一步发展和阻滞中国城市化进程的掣肘。未来5～10年是我国城市化的加速发展期，如何协调好市县关系，处理好城乡关系，是事关城市化未来发展的关键问题。

（三）市县关系调整离不开中央政府的政策推动

市县关系调整必然会涉及到行政区划的变革问题。从某种意义上来说，区划问题不仅是一个国家行政管理体制的问题，而且也是一个关系国家政权稳定的政治问题，可谓牵一发，而动全身，必须慎之又慎。因此，市县关系的调整，不可避免地会带有政府“操控”的色彩，必须要得到来自中央的认可和支持。综观市县管理体制的发展历程，不难看出，历次市县关系的调整实际上都是中央政府依据形势发展需要，在权衡各方利益关系后的政策产物。理解这一点并不难。以20世纪80年代以来推行的“市管县”体制为例，中央先后出台了一系列鼓励性政策，使市的性质由城市型行政建制，摇身一变为兼具城市型和一般地域型双重属性的行政建制，为在市与县之间确立上下级隶属关系奠定了坚实的政策基础。当前全国许多地方都在积极探索和推进“省直管县（市）”改革，这同样也是中央政府积极推动的结果③2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出，要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进“省管县”的改革试点。党的十六届五中全会提出，要优化组织结构、减少行政层级，条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。在《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》中，也可以读到这样的文字：“继续推进省直接管理县（市）的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制”。2008年通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调，推进省直接管理县（市）财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。2009年的中央“一号文件”明确提出：推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。这也再次彰显出中央鼓励地方大胆探索、推进行政管理体制改革的决心。2009年7月，财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，该意见指出在2012年底前全国除民族自治地区外全面推行省直接管理县财政改革，“省直管县”体制改革越来越受关注。。可以说，在现有体制下，如果没有中央政府的推动和支持，包括市县关系调整在内的任何改革都是不可能全面实现的。当然，对于中央政府在上述改革中的政策引导效果，笔者持保留态度。

四、市县关系实现超越的路径选择：需要注意的几个问题

（一）理顺政府与市场关系，构建符合市场经济发展规律的伙伴型市县关系

“市管县”体制引发的负面问题不完全是它自身带来的，从根本上来说，与政府在市场经济中的实际作用紧密相关。或者说，我国的“市管县”问题已经不是简单的行政区域问题，而是结构性的政府与市场的关系问题。因此，如果不从政府与市场关系出发，转变政府职能，则“省直管县（市）”体制改革的效果也必然大打折扣。

从理论上讲，只有完全成熟的市场经济才能摆脱行政区划的限制，在这种情况下，即使行政区划不改革也无大碍。许多国家的行政区划基本上没有变化就是这个道理。我国行政区划反反复复地变动，就是为了通过调整行政区划来适应变化了的经济区①张占斌：《政府层级改革与省直管县实现路径研究》，《经济与管理研究》，2007年第4期。。值得注意的是，现在包括“省直管县（市）”改革在内的几乎所有改革都没有跳出行政区经济的思路，这一点是需要反思的。单纯地以调整行政区划的方法解决问题，仍然是计划经济思维的体现，是不符合市场经济发展客观规律的。

回顾市县关系发展的历程，看似走过了一个“分治—合治—分治”的循环往复的怪圈。然而，建国初期的“市县分治”与当前的“省直管县（市）”改革，在“市县分治”的具体涵义上应该是有差别的。前者与计划经济相对应，后者是在市场经济的背景下启动的。究其根源，市县关系的调整必须要体现经济发展方式由计划模式向市场模式转型的客观要求。在市场经济条件下，政治和经济作为两个相对独立的系统在按照各自的规律运行，政治因素由经济活动的内在依据转变为外部条件。由此，经济的横向联合必然要逐渐取代纵向的权力传承，形成自由分散的经济网络，伙伴型的政府间关系终将成为市场经济条件下“府际关系”的主要模式。如在江苏，隶属无锡、经济发展迅速的江阴已跨出无锡行政边界，冲破行政樊篱，进入隶属于泰州、经济相对落后的靖江市建设工业园，开展新一轮的创业活动，并且取得了显著成效。在这种体制下，行政区域的经济结构、社会结构、文化结构受到严重冲击，按照“市管县”模式建立的行政隶属关系在经济上日益淡化，特别是在经济发达的匀质型地区，以行政权力扭合在一起的“带”与“管”模式，已不可能按照纵向权力关系高效运行②孙学玉：《强县扩权与省直管县（市）的可行性分析》，《中国行政管理》，2007年第6期。，跳出行政区经济思维，打破行政界限，在市与县之间构筑伙伴关系已然成为经济社会发展的必然要求。

（二）警惕市县关系调整对城市化可能产生的负面影响，将市县关系置于城市化背景之下统筹考虑

未来5年～10年是我国的城市化加速发展期，包括市县关系调整在内的所有改革都应该放到这个大背景下来统筹考虑。市县关系调整应适应城市化发展特点，要有利于推进城市化进程。学界有一种观点认为，当前推动的“省直管县（市）”改革有可能会抽空中等城市成长的血液，严重阻碍我国的城市化进程③郑风田：《不宜神化“省直管县”》，《人民论坛》，2009年9月（下）。。笔者以为，在重构市县关系时，对此类可能出现的问题需要保持高度警惕。因此，处于城市化水平不同阶段的地区，应当分别探索不同的市县关系模式。对此，学界专家针对我国不同地区城市化水平的差异性，分别提出了三种不同的模式④夏锋等：《“省直管县”改革应置于城市化的大背景下》，《.财会研究》，2010年第10期。：

一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆四个中央直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连、宁波、厦门等城市化比较高的副省级城市，可重点加大推进“撤县建区”的力度。

二是在西部面积比较大的欠发达地区，如新疆、西藏、青海、内蒙等省区，由于地域面积特别大，一个地级市甚至一个县的面积就比东部一个省的面积还大，加之经济比较落后，人口也比较少，体制上的矛盾还不明显，客观上也需要有地级市这个层级。所以，可以考虑仍维持目前的行政管理格局。但可向县级单位下放一些权力，选择部分县进行直管试点，扩大自主权，搞活县域经济，并积极形成区域中心。同时，还需要争取把发展比较好、有潜力、地理位置比较重要的县域升格为地级市，带动西部经济发展。

三是在上述两种情况外的大部分区域，特别是区域面积相对小的省份，特别是沿海的东部省份和东北的三个省份，积极探索“省直管县”改革，对符合地级市标准的强县应当加快升格为地级市，形成区域经济带动中心。

（三）全国性改革不是解决问题的唯一出路，要给地方政府留有必要的权力空间

随着中央相关文件的陆续出台，各地推进“省直管县（市）”改革的时间表也在不断提前。与此同时，学界对“省直管县（市）”改革适宜在什么条件下推行，缺乏系统的理论梳理，客观上也对各地改革的“一窝蜂”、“一刀切”等现象起到了推波助澜的作用。这种情况不仅存在于“省直管县（市）”改革中，其他改革也存在类似问题，即中央一出政策，地方不论条件是否具备，都要跟风去做，唯恐落到了后边。这种“不顾地方实际情况，不问本地方是否具备实施条件，盲目推进改革”的意识，在一些地方领导干部头脑中还是占据了一定位置的。这种情况背后产生的根源是很值得深挖和研究的。

任何改革都是有成本、有风险的，甚至可能引发新的意想不到的问题。如当初在全国大面积推行的“市管县”体制，是为了解决市代县的问题，促进城乡统筹发展，然而，现在看来是事与愿违了。笔者以为，能够通过完善现有体制解决的问题，未必一定要通过改革创设一种新的体制来解决。中国这么大，地区差异这么大，通过统一式改革去解决全国性问题，既不现实，也不可能。历史的经验告诉我们，搞一刀切的改革很少能够成功，或者即使成功，改革的效果也要大打折扣。任何改革，都要明确目的是什么，至于实现目的的途径，可以是多种多样的。因此，中央政府要彻底转变那种“一发现问题，就找体制毛病，就要出台政策，推动全国性改革”的单一思维，充分尊重地方政府的灵活处置权。对“省直管县（市）”改革也是如此。

实际上，每个地方的实际情况不同，面临的问题也不同，问题产生的原因也是多样化的。比如并不是每一个省区都像浙江一样具有实行“省直管县（市）”的“天然条件”。有些地区县域经济比较落后并不是由于县级政区权力过小，而是有其他诸如地理、观念等因素的制约，因此靠扩大县的权力并不能解决当地的经济发展问题；有些地区市域经济已经形成了良好的结构，例如苏州，这时如果由省管县，也许会破坏原有的良性结构；还有些市级政区以农业为主，省管县会损害原有的产业结构①熊文钊：《“省直管县”要克“短板”》，《瞭望》，2009年第21期。。由此看来，“省直管县（市）”与“市管县”不是一种替代关系，而是一种互补关系②刘尚希：《改革成果存续时间是否太短——对“省直管县”欢呼背后的冷思考》，《人民论坛》，2009年第2期。，空间上可以并存。

重构市县关系，要充分注意到各地的具体情况和差异性，因地制宜，分类推进。以“县改区”问题为例，“省直管县（市）”体制的推行，增强了市要求县改区的紧迫感，也加大了其县改区的胃口，在客观上对“县（市）改区”热起到了推波助澜的作用。对此，学界有人提出要审慎审批“县（市）改区”，笔者以为有必要，但要注意不能走极端。为了推“省直管县（市）”，而压制“县（市）改区”的思维也是有问题的。判断一个地方是否应该“县改区”，一是看市的发展是否受到地域空间的制约；二是看县与市在经济、交通等方面的联系是否紧密；三是看县域经济发展和城镇化水平③浦善新：《县改区热观察》，《决策》，2011年第1期。。三个条件中第一个是必要条件，其他两个是参考因素。因此，对于“县（市）改区”的问题，应该区分不同情况，分别对待。如安徽省的淮北市与濉溪县之间地域相连、经济联系紧密，完全可以考虑“撤县设区”。这样，既可以扩大城市规模、带来规模效益，同时也能够解决市县竞争的体制矛盾。值得注意的是，“县改区”后，新建区要重新按照区政府的标准确定政府职能，要与原来的县职能有所区分，谨防换汤不换药。在这些地区，笔者以为没有必要推行“省直管县”改革，直接将县改为市辖区即可达到统一规划，节约成本，更好提供区域服务的目标。□