完善农民工法律援助的理性思考

冯 莉 (山西省太原市法律援助中心 山西太原 030012) ■文

完善农民工法律援助的理性思考

Rationa l Reflec tion on Per fecting Lega l A id t o M ig ran t W ork ers

冯 莉 (山西省太原市法律援助中心 山西太原 030012) ■文

一、农民工法律援助问题分析

(一)农民工法律援助相关规定的不足

虽然《宪法》、 《民事诉讼法》、 《刑事诉讼法》以及《法律援助条例》都有对法律援助的规定，并确立了法律援助的基本原则、范围及条件，但是还存在下述问题：

1、在效力位阶及法规数量上，法律援助的法律位阶较低且数量较少。法律援助虽在国家的根本大法《宪法》中以及《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》全国性的基本法律中都有所体现，但是对法律援助的相关规定大多体现在各个地方政府制定的政府规章或地方政策性规定的内容之中，对农民工法律援助的规定更多见于农村劳动力输入或输出较多的地方，其他地方鲜有规定。这样导致最直接的结果是不能全面地为农民工法律援助提供法律上的依据，导致农民工法律援助于法无据;即使有这方面规定在效力位阶上也不高，大多为地方性规定，很难形成全国性的法律文件，后果就是在各个地方经济文化发展水平极不平衡的条件下，各地都会首先根据自身的利益出台相关政策，如根据当地经济发展水平来规定最低生活保障或收入线作为受理法律援助的最低标准，这使很大一部分人因不符合此标准被排除在法律援助的大门之外。

2、在内容上对农民工法律援助的范围规定现实操作不便。以山西太原市为例，为农民工提供法律援助需受援人提供最低生活保障证明或者是由街道社区盖章的经济困难证明。但实践中，农民工作为受援人多来自外地，其和工友住在工棚，随工地走，很难有固定的居住社区。如果其本身没有最低生活保障证明，而要提供户口所在地出具的经济困难证明，一方面是居住地社区并不了解其经济情形，另一方面，为开具证明专门回原籍车旅费用也不在少数;且本来他们出来就是为了挣钱养家，去申请法律援助本身可能就是合法权益受到侵害，更有甚者是工伤索赔，现在还要花不小数额的路费去开个证明，最后还不一定得到赔偿等等诸多的因素，经常导致现实中农民工受援很困难。

3、从法律援助的本意功能来看，法律援助旨在为弱势群体提供法律上的帮助，因此要突出两大功能：一是要实现司法结果的实质性正义;二是要实现司法过程的程序正义。在农民工法律援助案件中，大部分需符合“经济条件”和“案情条件”双重标准。“经济条件”是指当事人的可支配财产必须在相关规定的限额之内。《法律援助条例》已经授权各省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要作出当地的规定。目前各地一般是根据当地政府所规定的最低生活保障线标准来衡量。而“案情条件”指要求当事人申请法律援助的案件必须属于《法律援助条例有》第十条、第十一条规定的法律援助事由，属于可以申请法律援助的法定范围和有合理的理由，即受援案件必须符合规定的条件。农民工因多方面条件的限制，很多时候是不可能达到这么高的要求的，使得农民工的权益不能得到完全的保障。

(二)农民工法律援助在实践领域的不足

1、农民工法律援助需求不断增长与法律援助供给之间存在矛盾。据统计，2006上半年年全国接受法律援助的农民工人数为43587，同比增长30.52%;上海近几年农民工法律援助案件每年都以50%以上的速度增长，其中2005年办理农民工法律援助案件比2004年增长了110%①贾午光、高贞：《农民工法律援助的现状、问题及对策建议》，《中国司法》2006年第1期。;2004年宁夏共办理涉及农民工法律援助案件539件，2007年上升到1081件，四年内增长了一倍多②新华网：《宁夏：农民工法律援助案件四年内增长一倍》，《新华网·宁夏频道》。。面对日益增长的农民工法律援助情况，法律援助机构及人员配备欠缺和法律援助经费不足远远不能满足这种需求。以劳动力输入大省广东省为例：广东省全省法律援助机构的一名法律援助工作者要为3.6万名农民工提供法律援助服务;其中深圳市和东莞市更甚，深圳市一名法律援助工作者要为23.45万名农民工提供法律援助服务;东莞市一名法律援助工作者要面对55.05万名农民工并为其提供法律援助服务③同①;同时，财政拨付和筹集的经费严重不足，更成为农民工法律援助工作的瓶颈。以湖南永州市为例，该市应提供援助的农民工案件在800件以上，因经费原因没有得到援助的竟达到85%左右④陈伟：《农民工维权工作任重道远——关于湖南省农民工法律援助律师志愿团组建以来的回顾与思考》，《中国司法》2007年第5期。。由此可见，农民工法律援助需求和法律援助的供给并没有达到一定的平衡。

2、农民工法律援助的质量不够理想。这方面的问题主要体现在法律援助服务人员所提供的法律援助形式单一及法律援助人员指派不专业及服务行为不符合规范等方面。实践中因为案件数量巨大，法律援助工作者紧缺，通常在受援人不能提供相关证明不符合受援要求的情况下，法律援助中心仅为农民工提供法律咨询、进行简单的法制宣传以及提供直接的案件代理服务，而没有详尽地了解和调查农民工的需要，并根据现实情况提供灵活多样的法律援助服务;同时许多地方的法律援助中心将农民工维权案件直接指派给律师事务所，再由律师事务所指派律师。一方面律师事务所在指派律师时只要求具备律师执业资格，对办案经验和专长没有具体的规定，因此许多律师事务所没有充分考虑所指派律师的能力、专长及类型案件的匹配性进行指派;另一方面，由于法律援助是公益性的，办案没有收入，很多律师不情愿办理此类案件，在代理此类案件时敷衍塞责，甚至出现不严格履行执业规范，不理会受援人意见，不阅卷、不会见、不写代理词或辩护词、不出庭的情况。因此，通过这些现象可以推断农民工法律援助的效果不尽如人意。

3、实践操作中各种问题使农民工法律援助工作的效果欠佳。涉及农民工维权的案件中，因为举证能力导致农民工败诉的情况屡见不鲜。《民事诉讼法》规定在举证责任上按“谁主张谁举证”。当农民工的权益受到侵害如发生工伤事故需要企业进行赔偿时，需要农民工证明他与用人单位之间存在劳动关系或者事实上劳动关系，而很多单位本来就没与农民工签订劳动合同，又没有工资卡可以证明，工友或证人也往往考虑到自身利益不愿作证，所以农民工也就无法加以证明，索赔的后果也就可想而知;另一方面，办理农民工援助案件还经常出现司法程序的障碍，导致案件难以进行。如农民工诉企业欠薪，申请财产保全或者先予执行时，需要提供相应的财产做担保，或者起诉时需要预交一定的案件受理费，法律援助只是能免除农民工的律师服务费用，而其他这些费用，在他们本来就没多少收入的情况下，面对如此的一大笔的担保费用或者诉讼费，他们只能望而却步。

通过上述简要的分析，可以看出农民工法律援助还存在着诸多问题，如果不能很好地解决，这些问题会随着经济的飞速发展和农民工权利意识的提升更加激化，并会导致一系列的社会问题。因此，需要探寻改进农民工法律援助机制治本之策。

二、完善农民工法律援助机制的思考

(一)完善法律援助机制

1、通过对各地法律援助机构的建全和人员的补充，弥补当前法律援助案件与法律援助资源的不平衡。可以在农民工相对较多的地区建立农民工法律援助工作站，负责该地区的农民工法律援助申请与投诉的受理、考核及管理工作;做实农民工法律援助事宜的宣传和调研工作;根据农民工的实际需要组织本辖区内的律师事务所做好农民工法律援助工作。充分保障农民工援助案件的质量，积极探索农民工法律援助的新模式。

2、加强政府财政保障。将农民工法律援助经费纳入预算，加大农民工法律援助投入，从财力上保障农民工法律援助的正常进行。同时，尝试通过基金的方式对农民工法律援助案件经费进行保障，如太原市法律援助中心针对一些农民工案件，受援手续和申请不容易办理，而案件性质又确实属于工伤赔偿、欠薪的案件时，会通过一些彩票基金项目灵活处理，争取最大范围地对农民工群体实施法律援助。

3、各地法律援助中心应当在平时的工作中注重对农民工维权知识的宣传和普及，加强民众的维权意识，做好普法宣传工作，为民众提供学法懂法的平台和媒介，如山西省司法厅印制农民工维权知识手册、妇女维权手册等册放置在各法律援助中心，保证弱势群体获得知识途径的畅通。

(二)提高法律援助工作者素质

1、法律援助工作者的责任就是用自己的专业服务为社会弱势群体 (包含农民工)争取社会平等的地位和作为国家公民的平等权利。因此，法律援助的工作者应具有高度的责任感和使命感，为农民工提供高质优效的法律服务。法律援助工作管理部门应当注重对法律援助工作者的业务培训，提高业务能力。针对法律援助工作中常见的案件和常用的法律法规加强交流学习，提高法律援助工作者的专业素养;针对不同的案件指派律师提供法律援助时，应注重与相关案型匹配，指派具有丰富办案经验和专业特长的律师或法律工作者承担相应的法律援助。律师在办案中应兢兢业业，办好每一件涉及到农民工法律援助的案件，为农民工讨回公道的同时也为社会公益事业作出应有的贡献。

2、法律援助工作者应当耐心听取来访人说明案情，对符合法律援助条件的应当指导受援人提交法律援助申请和相关材料;经认真审查确实不属于法律援助范围的应当耐心地说明理由，并积极帮助来访人与相关部门进行沟通，帮助受援人更顺畅便捷地维权。农民工法律援助因经常会同相关部门联系，援助工作者应当尽职尽责地与劳动争议仲裁委员会、劳动和社会保障部门等进行沟通协作，保证农民工的合法权益及时得到保障和维护。

(责任编辑 赵海鸥)