发展循环经济的法律保障

赵鲜

（山西水利职业技术学院，山西运城044004）

发展循环经济的法律保障

赵鲜

（山西水利职业技术学院，山西运城044004）

《中华人民共和国循环经济促进法》的颁布实施为我国发展循环经济提供了法律保障，但实践中仍然存在立法不够完善、执法面临障碍、司法不到位等许多缺陷。因此，需要我们进一步加强循环经济立法，明确监管部门责任，健全经济诉讼制度，不断完善我国循环经济的法律保障。

循环经济；法律制度；经济诉讼

循环经济作为一种促进人与自然和谐相处的经济发展模式备受世界各国的推崇，21世纪初在我国也获得迅猛的发展。基于各国的实践经验，循环经济的有效运行需要健全的法制保障，但是，目前我国在此领域还存在诸多不尽如人意之处。笔者通过对我国循环经济法律制度的现状、缺陷分析并提出相应的对策，以此不断推进我国循环经济的健康发展。

一、发展循环经济有关法律规定的现状及缺陷

（一）发展循环经济有关法律规定的现状

我国开展与循环经济相关的立法活动已经有较长的历史。1973年的《关于保护和改善环境的若干规定》是第一个综合性的环境保护行政法规，其中规定我国的环境保护方针为“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”。1979年以来，在环境资源立法保护方面有全国人大制定的十九部法律，国务院颁布的三十多部行政法规，环保总局等制定的七十多部部门规章，地方政府制定的九百多部法规和规章，同时还有四百多个全国性的环保技术标准，这些法律法规中有不少都是与循环经济有关的内容，可见，我国的环境保护法中已经具备了循环经济的理念和精神，只是没有明确提出促进循环经济发展的具体措施。贵阳市2000年颁布的《贵阳市建设循环经济生态城市条例》是我国第一部地方性循环经济专门法规，它为规范政府、企业在推进循环经济发展中的行为提供了法律保障。2003年1月1日正式实施的《中华人民共和国清洁生产促进法》是我国第一部专门规定企业实行清洁生产、以发展循环经济为目标的法律，该法将“清洁生产”的范围从工业领域扩展到农业、第三产业领域，实际上与一些西方国家，如德国、日本所倡导的“循环经济”、“循环社会”理念是一致的。《固体废物污染防治法》中“鼓励固体废物的循环利用，全面落实污染者责任”的表述已经把循环经济法律的一些基本制度体现出来了。2008年8月29日，十一届人大四次会议通过的《中华人民共和国循环经济促进法》（以下称作《循环经济促进法》）则出台了一系列促进循环经济发展的规定，至此，我国循环经济的法律日益成熟。

（二）发展循环经济法律规定存在的缺陷

1.立法不够完善，配套法规滞后。我国的环境保护法律法规虽然体现了循环经济的理念，也颁布了循环经济的基本法，但是就完善的循环经济法律制度而言，还存在配套法规滞后的缺陷。现有的若干体现循环经济思想的法律法规，在实践中存在相互之间不能有效衔接和协调的状况，并且有些法律法规过于抽象、可操作性不强。虽然大部分省、市针对循环经济发展都作了专门的规定，但是位阶较低不能对循环经济发展过程中急需的制度、政策等作出明确的规定，在实践中的效果也就大打折扣。如2002年颁布的《清洁生产促进法》，虽然部分省、市就清洁生产出台了实施细则，但国家层面的实施细则至今还未出台，这样就必然降低了此部法律的权威性。

2.执法面临障碍，部门责任缺失。首先，执法人员思想素质、业务水平不能满足循环经济的执法要求，部分执法人员不具备开展工作所必须的专业知识、职业素养，缺少对循环经济、相关法律等执法工作业务知识的学习与专业技能的培训，对违法行为难以作出正确的判断。其次，地方保护主义和部门保护主义严重影响了行政执法监督的公正性。部分地区为了追求经济效益，明知生产企业污染严重却“心慈手软”、“视而不见”，未能有效督促工业企业开展清洁生产以及按照循环经济理念组织经济活动，这种放任行为势必降低了循环经济执法的有效性。第三，某些行政立法不完善直接造成了行政执法的盲区或者多头管理，实践中，常常出现违法行为无人管或者执法撞车的尴尬局面。之所以出现上述问题，关键在于循环经济法律没有清晰界定执法主体，因此导致责任不清。

3.司法不到位，亟待公益诉讼。循环经济利益具有整体性、公益性和环境侵害行为的“公害性”等特点，这就决定了侵权行为人只要是违反了循环经济法律就是对一定社会公共利益的侵犯。而只有维护公共秩序、公共利益，才能有自己的利益，所以，我国亟待建立健全公益诉讼制度。但是，目前中国还没有真正意义上的“公益诉讼”，当侵犯公共利益的行为发生时，公民提起的公益诉讼在司法制度上处于进退两难的尴尬局面。首先，公益诉讼缺乏理论上的有力支持。根据我国民事诉讼法的规定，起诉资格必须“与本案有直接利害关系”，这样的规定显然对受害人十分不利。因为受害人所遭受的环境侵害大多是“间接的”和“无形的”。行政诉讼法规定，有资格提起行政诉讼的主体是在具体行政关系中的当事人，只有公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯了其合法权益时，才有权提起行政诉讼，而对侵害环境公共利益的行政行为和抽象行政行为，即使是行政机关未依法行政引起重大环境侵害的，仍不能通过诉讼途径得到救济。其次，公益诉讼案件由于影响大、涉及面广，加之法院又没有明确的法律依据，致使案件的审判标准难以统一。

二、进一步完善发展循环经济的法律保障

（一）立法保障——分阶段分层次完善循环经济法律体系

我国具有自己的法律体系结构和环境立法传统，今后可以从基本具备实施条件的领域着手，以《循环经济促进法》为龙头，分阶段立法并与现有法律法规相衔接。

发展循环经济涵盖了生产、流通和消费过程中垃圾的减量化、再利用和资源化等问题，涉及各行各业和众多领域，同时，发展循环经济有不同的层面，宏观层面可以是一个国家或是一个省、一个市，中观层面可能是产业园区，微观层面可以到每一个企业，所以《循环经济促进法》的实施，必须有相关配套的法规。《循环经济促进法》作为循环经济社会的第一层次综合立法，即基本法，应明确发展循环经济的必要性，明确政府、企业与公众的责任，鼓励每个人为促进循环经济发展而努力，建立促进循环经济的基本规则等；第二层次立法主要包括《清洁生产促进法》、《环境保护法》、《资源有效利用促进法》等单项立法，从生产者角度出发，防止企业超标排污，鼓励企业运用清洁生产技术，改造能耗高、污染重的传统产业，大力发展节能、降耗、减污的高新技术产业，规定企业必须减少垃圾生产量，将零部件作为原材料再生产、分配以及消费过程的各个阶段加以回收利用等；第三层次单项立法主要从绿色消费、资源循环再生利用以及家用电器、建筑材料、包装物品等行业在资源回收利用方面着手，强调避免废弃物的产生，严格管理垃圾的产生、分类以及回收再利用，在这方面应遵循的法律有《循环经济与废弃物管理法》、《回收法》、《绿色采购法》等。

（二）执法保障——监管部门责任法定、协同配合、严格执法

发展循环经济是一项系统工程，需要在责权利明晰的前提下各个职能部门各司其职、各尽所能、相互配合才能完成。《循环经济促进法》第5条明确规定，“国务院循环经济发展综合管理部门负责组织协调、监督管理全国循环经济发展工作；国务院环境保护等有关主管部门按照各自的职责负责有关循环经济的监督管理工作。县级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门负责组织协同、监督管理本行政区域的循环经济发展工作；县级以上地方人民政府环境保护等有关主管部门按照各自的职责负责有关循环经济的监督管理工作”。由此可见，我国循环经济的监督管理体制可以概括为：循环经济发展综合管理部门负责组织协调、监督管理（统一监管）；环境保护等有关部门按照职责监督管理（协同监管）。其中循环经济发展综合管理部门应是国家发改委，环境保护等有关主管部门各负其责，相互配合，共同做好发展循环经济的监督管理工作。

（三）司法保障——健全公益诉讼制度，实现循环经济立法目的

循环经济法律体系“提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展”的最终立法价值，注重从社会整体利益角度协调和处理个体与社会的关系，保护的是包括广泛的、不特定的单一市场主体在内的整体社会经济利益。违反循环经济法律规定的行为不仅侵害公共利益，而且在不同程度上也侵害公民的权益。因此，循环经济法律的实施及循环经济纠纷一旦进入诉讼领域，通常表现出强烈的公益性色彩。循环经济公共利益的维护不能单纯依靠国家，必须重视由“公众”提起的“公益诉讼”。但是，按照传统的侵权理论，诉讼主体只包括直接受害人，这就在很大程度上剥夺了民众维护自身利益的权利。为此，首先，迫切要求重构侵权理论，扩大原告主体的范围，明确诉讼主体不仅包括直接受害人，而且包括社会一般公众、社会团体、国家机关等。其次，合理分配举证责任。在循环经济诉讼中，损害的认定具有很强的技术性，由于原告获取信息的有限性且不具备必要的专业知识与技能，让他们承担这样的举证责任是极为困难的。因此，为了实现原、被告双方力量均衡，许多国家在类似侵害案件中实行无过错责任和举证责任倒置的原则，规定主要证据由被告提供。在我国，最高人民法院的司法解释，虽然规定了环境污染损害赔偿案件实行被告举证制，但却没有规定举证的范围和原告是否还有一定的举证责任，从而使得被告感觉承担了太多的举证责任，而原告则忽视了对必要证据的收集。为解决这一问题，应明确规定原被告举证责任负担的范围，让被告对是否排污、能否造成污染、排污与损害之间是否有因果关系、能否依法免责提供证据，让原告对损害的事实和损失的大小负举证责任。

总之，我国的循环经济法律应该是一个完整的体系，除了应在立法、执法、司法等层面完善之外，还应该包括相关配套制度,如绿色国民经济核算制度、财政税收制度、技术开发制度、生产者责任延伸制度、社会组织服务制度以及公众参与制度等，以此来共同构建我国循环经济法律体系，不断推进我国循环经济的健康发展。

〔1〕蔡守秋.环境资源法教程〔M〕.北京：高等教育出版社，2004.

〔2〕李冰强.循环经济法律调整模式初探〔J〕.晋阳学刊，2006（5）.

〔3〕孙佑海.中华人民共和国循环经济促进法解读〔M〕.北京：中国法制出版社，2008.

〔4〕俞金香，何文杰，武晓红.循环经济法制保障研究〔M〕.北京：法律出版社，2009.

〔5〕陈剑锋.低碳经济：我国经济社会可持续发展的战略选择〔J〕.中共山西省委党校学报，2009（6）.

Legal Guarantee of Circular Economy in China

ZHAOXian
（Shanxi Vocational and Technical College of Water Conservancy，Yuncheng 044004，China）

The“Circular Economy Promotion Law of the PRC”provides legal guarantee for the development of a circular economy in China.But in practice，there are a lot of defects such as legislation for it being imperfect，law-enforcement facing obstacles.and judicature being out of place.It is，therefore，necessary to improve the legal system for the circular economy by further perfecting legislation，making clear the responsibilities of the supervision departments，and improving the economic procedure system.

circular economy；legal system；economic procedure

D922.29

A

1009-1203（2011）04-0090-03

2011-06-22

赵鲜（1975-），女，山西运城人，山西水利职业技术学院讲师。

责任编辑 雨文