美国禁酒立法的过程及启示

王茂生

（中国人民大学法学院，北京100872）

美国的禁酒立法，可以追溯到建国初期。1791年联邦国会通过了第一个涉及禁酒的立法——《国产税法》（The exercise law）,该法规定对酒类进行征税。《国产税法》的实施虽说既可以增加美国政府的财政收入，又能够抑制酒类消费，但却严重损害了小农利益，1所以征收酒税激起了边疆小农的严重不满，以致于在1794年爆发了“威士忌暴动”。2此后由于酒精及酒馆的危害日益严重，地方禁酒立法渐次展开，直到19世纪末20世纪初，联邦政府才又开始全面着手干预禁酒问题，特别是第一次世界大战美国参战，直接促使了第18条宪法修正案的出台。第18条修正案实施13年后，国会又通过另一条宪法修正案将其废止。从第18条修正案通过到第21条修正案出台，这一时期被称为禁酒时代。3

一、事出有因：禁酒立法背景

美国禁酒的原因很多，诸如：妇女的要求、宗教的动因、机械工业的发展和城镇化、第一次世界大战的爆发等等，但最主要的起因还是由于饮酒和酒馆产生了许多社会问题，所以笔者这里主要论述酒和酒馆对禁酒立法的影响。

（一）酒由上帝之礼变成了罪恶之源

饮酒本来是美国人生活习惯的一部分。在美国的殖民地时期乃至19世纪初期，酒在社会生活中始终占据着重要的地位，人们用它来解困、治病、消除烦恼和寂寞。在当时，“酒并没有被认为是邪恶的东西，也没有人要求禁酒，人们反而把酒看作是上帝赐予的礼物”。4但后来，由于美国社会人均饮酒量显著增加，并且许多人开始酗酒，进而引发了一系列社会问题。据估计，1792年美国烈酒（如威士忌、白兰地、杜松子酒等）的人均消耗量是2.5加仑，到1810年达到了每人4.5加仑。由于酗酒行为的增加，美国地方法院处理的相关案件已由1840年的595起上升到1869年的1，869起，5在某种程度上，酗酒显然已经严重影响到了社会治安和人民生活，并成为犯罪率急剧上升的主要原因之一。

另外，由于男子过度饮酒，常常喝得酩酊大醉，对于妇女、儿童及家庭造成了严重的伤害。19世纪妇女还处于从属于男人的境地，其法律地位较低，一般不能拥有对自己收入的控制权，更不能过问丈夫的支出，有些嗜酒如命的丈夫不仅把自己的工资喝光，而且还把妻子的收入和财产一并喝光。从1839年到1850年，尽管大多数州通过某种法令承认已婚妇女的财产权，但是这种立法收效甚微。直至1900年之前，美国仍有37个州规定，妇女的一切所有物和收入都是丈夫的财产，这使得妇女特别容易成为酗酒丈夫的虐待对象。因酗酒不肯赡养家人、打架闹事、聚众斗殴、影响生产安全等事件时有发生。“酗酒使家庭财政枯竭，致使孩子走上犯罪道路，更有甚者，因家庭贫困而导致孩子死亡”。6

来自美国阿拉巴马州的国会议员里霍布森（Richmond P.Hobson），7在一次演讲中说：“科学已经……证实，酒精是一种原生质毒物，可以使所有生物中毒。酒精同时也是一种使人上瘾的药物，它给上百万我们的公民戴上了镣铐，并且在我们中间一直维持着这种奴役关系；它用一种可怕的方式降低了国家的效率标准，极大地减少了国家财富，带来惊人的税收负担，公众因为需要对付犯罪、贫困化、精神错乱者而受到困扰；它使政治和公务人员腐化、使政府腐败、使公共道德败坏、极大的降低了公民品质的平均水平，并破坏了国家的自由和制度；它破坏和摧残婚姻和家庭、阻止教育、攻击应该受到重点保护的青少年；它损害了公众健康，对公民的杀戮、杀害、伤害比战争、瘟疫和饥荒相加还多许多倍；它摧残民族的后代、一群堕落分子充斥社会；它严重伤害了国家和民族的生气，推翻了伟大的自然进化法则和上帝的旨意。”8

（二）酒馆由休闲交流之所变成了藏污纳垢之地

伴随酒精存在的是美国的酒馆，从殖民地时期到禁酒法案出台之前，酒馆一直扮演着重要的角色，但其名声却是每况愈下。

殖民地时期，酒馆是殖民地男人们交往的平台，在这里，殖民地人民可以平等地交换思想，传递新的民主政治理念和摆脱殖民统治的理想。从某种意义上说，酒馆孕育了美国的民主思想和独立意识。

美国独立革命时期，酒馆被视为平等与自由的象征，几乎所有的政治集会、投票、重大决策都在酒馆里进行。但正是在此期间，酒馆业主理所当然地成为了当地政治的核心人物，他们能左右民意，将选票投给那些能给他们带来最大利益的政客。1760年，担任过美国第二任总统的约翰·亚当斯在他的日记中曾这样描写美国酒馆：“这些酒馆成了产生立法委员的摇篮，这种影响非常之坏，这些狡猾的、没有任何理性和情感的人，操纵着城镇里那些没有主见的乌合之众，他们可以通过增加客栈和酒馆的数量，从而控制酒馆业主和零售商的选票。酒馆的扩大能诱惑更多的人前往喝酒，这些酒鬼们对于将选票投给谁，从不在意。”9

独立革命后，由于“西进运动”10和美国的“城镇化”11使得各种酒的销量开始剧增，与此同时，酒馆业也随之膨胀，相应地产生了许多问题。正因为如此，约翰·亚当斯1811年给一位朋友的信中写道：“当看到大量游手好闲之徒、小偷、酒鬼和那些需要马上就医的肺病患者在这些龌龊的地方鬼混时，我就陷入了深深的悲伤之中，不能自拔。我的激愤之情是如此的强烈，以至于真想与烈酒、酒馆、酒类零售商和酒吧进行一场决斗。”12

1850年以后，酒馆业主早期的政治影响被后来的酿酒商利益集团所取代，这些利益集团接管了酒馆，成为了这里的真正主人，从而使酒馆业有了更进一步的发展。

自内战之后，尤其是从1890至1920年之间，现代美国社会的各种特征初步显现。美国工业化促进了各个行业的大发展，酒类生产行业也不例外。现代化的生产和运输带动了酒类行业的极度繁荣，特别是啤酒业异军突起，酒馆行业进入了鼎盛时期。但酒馆给人们带来快乐的同时，也滋生了大量的社会问题，成为了藏污纳垢的场所。美国啤酒酿造业走向现代化的一个特点是它与象征着传统酒文化的酒馆紧密联系在一起。为了阻止啤酒价格的下降，遏制独立酒馆业主的特殊权限，啤酒商从英国引进了“酒厂直营”13体制。“酒厂直营”体制的引入造成了酒馆经营的过度扩张。酿酒业能够成功地将众多的酒馆纳入自己的体系，却不能够有效地遏制酒馆无休止的扩张。结果，酒馆数量呈几何级数增长。据美国研究禁酒运动的历史学家克拉克（Norman Clark）的估算，1880年，全美酒馆为150，000家，到1900年则翻了一倍，其中，绝大多数酒馆集中在东北部和中西部地区的城市当中。酒馆数量的激增，使得酒馆经营者经济负担日益加重，酿酒商又不断要求提高营业额，酒馆不得不展开无情的竞争，手段越来越卑劣。酒吧侍者为了提高营业额，变成了冷酷、黑心肠的赚钱机器。一位酒吧独立经营者抱怨说：“一个受酿酒商控制的经营者，是不会考虑酒馆的和谐氛围的，他只关心赚钱。”14禁酒者认为，酒馆经营者为了赚钱，不停地规劝顾客饮酒，直至烂醉如泥。同时，他们还玩一些小把戏，让未成年的男孩染上酒瘾，成为日后的固定客源。为了增加营业额，酒馆通常采用延长营业时间、偷着将酒卖给未成年人以及酒里掺水等手段。一些店主还允许顾客在酒馆赌博，或者在酒馆举行艳舞表演，同意妓女进入酒馆，引诱顾客们多喝酒。更有甚者，有些酒馆业者甚至同意小偷进入，在顾客中间来回穿梭，窃取钱财。虽然有意提供犯罪便利的酒馆为数甚少，但它们藏污纳垢的社会形象影响了整个酒馆行业。

总之，到20世纪初，无论是对酒的危害的认识，还是对酒馆的不满，都导致了人们对禁酒立法的广泛支持。

二、循序渐进：地方禁酒立法

19世纪初期，一些州政府开始实施禁酒立法。最早通过立法形式尝试禁酒的是缅因州。1829年，该州通过了《地方居民选择权法》（the local-option law），允许各县投票表决是否需要禁酒。1851年，缅因州议会两院以2/3多数通过了《禁酒法》（the temperance law），缅因州禁酒令的通过给其它州的禁酒运动带来了极大的鼓舞，“大量的布道演说、文章、演讲稿被刊印出来，……主要都是为了支持缅因禁酒令”，几乎所有主张禁酒的媒体和其他主流媒体都在讨论该禁酒令带来的益处。151851年之后，除了南部之外，其它大部分州都把缅因禁酒令作为效仿的榜样。16到1855年为止，共计有13个北方州通过了类似的法令，它们是：缅因、明尼苏达、罗得岛、马萨诸塞、佛蒙特、密歇根、康涅狄格、印第安纳、特拉华、爱奥瓦、内布拉斯加、纽约以及新罕布什尔。17各州的禁酒令均禁止任何“含酒精饮料”的生产和销售。在缅因州的禁酒令中，涵盖了几乎所有的酒精，包括用作医疗和工业领域的，其他州则通常允许葡萄酒和啤酒的合法生产和销售，对于禁酒令颁布之前，个人已经制造、加工或进口、贮存并供个人使用而非出售的酒精，法律并未加以禁止。由此可见，此时地方禁酒立法的宗旨主要在于禁止和消除公众场合下的酗酒行为，对于个人或私下的饮酒行为则并不干预。

内战之前，各州的禁酒主义者几乎都采用类似于罗彻斯特市的做法，18力图迫使地方政府立法对酒类的生产和销售进行严格控制，甚至取缔。为达到这一目的，他们往往采用发动大规模请愿活动的形式。

到19世纪中期，禁酒运动达到了内战之前的最高峰，许多禁酒主义者在禁酒运动中开始将请愿活动和大规模的游行示威结合起来。在19世纪中期波士顿的一场请愿活动中，约5，000人的游行示威者“肩并肩地前进，……奏起音乐，挥动着旗帜”。19可以说，几乎所有的禁酒组织都曾经采用过请愿这种形式来开展禁酒运动，这种形式最有利之处在于影响范围大，可以吸收尽可能多的人参与其中，其中包括具备和不具备选民资格的人，尤其是妇女，在禁酒运动中，有数以百万计的妇女在禁酒立法的请愿书上签上了自己的名字。20但是就其对政策制订的实际影响来说，毕竟是非常有限的，所产生的政治和社会效应也不能估计过高。一些政府的立法者并不赞成通过这种形式来对政策的制定施加影响，他们认为这种做法转移了立法者的注意力，妨碍了政府部门对形势作出冷静、客观的判断和思考，不利于政策的合理制定。因此，到内战之前，仅有两个州将禁酒令写入了州宪法之中，分别是密歇根州（1850年）和俄亥俄州（1850-1851年）。21

表面看，禁酒运动至此已经取得了很大的胜利，但实际上，当时禁酒的阻力仍然非常大。早期的禁酒组织，如1820年成立的美国禁酒促进会、1836年成立的美国禁酒联盟等，虽然发起了一些以宣传戒酒为主的游行和示威活动，但是由于他们只是反对过度饮酒，采用的方式也是以劝导为主，再加上内部存在分歧，使得他们本身的力量很难壮大并在全社会形成巨大的影响。此外，尽管一些州也通过了禁酒法令，但往往难以实施，不得不很快就加以废除。即使有些没有废除，但私人酿酒销售的现象也层出不穷，地下酒吧、非法酒馆随处可见。“酒精贸易从地上转入了地下，沦落到了社会的底层，人们在那里放肆的狂喝滥饮，……在波特兰，至少有不下一百间非法酒吧，在那些简陋阴暗的小屋中，家庭妇女们向每一个来访者秘密出售劣质的威士忌酒……”。22因此，就出现了这样的局面：一方面许多禁酒主义者在为地方禁酒法的通过而欢欣鼓舞，另一方面美国人的人均饮酒消费量却从1850年的4.08加仑上升到了1860年的6.43加仑。23但是，禁酒主义者们发起的一系列请愿活动，客观上还是扩大了禁酒运动的社会基础，加强了禁酒主义者和立法者之间的沟通和对话，为此后禁酒立法运动的进一步展开和逐步走向高潮打下了基础。

南北战争的爆发使禁酒运动一度陷入低潮，一些州的禁酒法令难以得到有效实施,甚至不得不最终废止，禁酒主义者的活动也趋于零星和分散。到1887年，美国仅有6个州（爱奥瓦、堪萨斯、缅因、新罕布什尔、罗得岛以及佛蒙特）还保留了禁酒法令。另外，围绕禁酒运动的发展路径，在1875年以后形成了激进派和渐进派两个阵营。

激进派主张立刻争取全国性禁酒，尤其要通过将禁酒写入国家宪法的形式来达到禁酒目的。激进的禁酒主义者并不满足于通过地方制定法律条文的形式来禁酒，而希望将禁酒写入宪法，以此来确立某种公认的准则，对大众的观念施加有益的影响，进而启发和引导公众的思想。他们认为，只有联邦政府才有权威制止酒类贸易，除非“政府宣布酒类贸易为非法，否则就不可能对它施以足够的处罚措施”。24他们反对在小范围，如镇、街区等实施禁酒，因为“对于联邦政府来说，不应该轻易放弃自己的权利，规避自己的义务和职责，在涉及国家和社会利益的问题上推卸责任，完全交给地方来决定”。25在他们看来，由地方来实施禁酒的做法是不可取的。

渐进派主张首先集中力量控制地方上的酒类销售，然后再逐步实施较大范围内的禁酒措施。禁酒主义者达德利（L.Edwin.Dudley）回忆道：“我曾经询问过禁酒组织的一名负责人：‘您能否告诉我，马萨诸塞的法律中有什么是和酒精贸易相关的？’他回答道：‘我不知道，我也不关心这个问题，这不是禁酒，只有和全国禁酒相关的才是我想要知道的。’”达德利认为，这名激进主义者对最为实际的酒精控制问题的漠不关心是非常糟糕的。他强调说：“如果忽略这些实际操作层面上的问题，禁酒运动不可能得到大多数美国人民的支持，其最终的禁酒目标也只能是一个空想。”他认为，就好像之前的废奴运动一样，一开始就定调过高，并不能激起人民的响应，而通过教育、宣传、引导，逐步推进的方法，却能够对公众产生巨大的影响力。因此，他说道：“在禁酒运动中不应只包括激进主义者，渐进主义者也应该占据一席之地。”26后来，由于战争的影响，再加上观点上的分歧，战后禁酒运动的开展一度显得困难重重。但是，仍旧有许多禁酒主义者重整旗鼓，成立了一些新的禁酒组织，如1869年成立的美国禁酒党、1894年成立的基督教妇女禁酒联盟、1895年成立的反酒馆联盟等，这些组织以铲除酒类生产和销售作为奋斗目标，散发和张贴了数以万计的传单和标语，揭露酒类给社会和家庭带来的危害，呼吁立法进行彻底的禁酒。27

为了争取全国禁酒法令的通过，在具体的实施步骤上，反酒馆联盟走的路线是从地方到全国，从点到面逐步推进。他们认为激进派的策略忽视了地方上的酒类控制问题，过于追求一步到位，因而很难在实际操作中取得有效的胜利。他们认为，事实上“圣经上每一条反对或抑制酒类贸易的条文都是禁酒主义者手中的有力武器，运用得当，将会有力地促使最后的胜利日的到来”。28因此，反酒馆联盟的策略首先是争取对酒精贸易地方立法的控制，形成社会的控制力量，消除个人的饮酒行为，再逐步扩大到其他地区以至全国。

三、一波三折：国家禁酒立法

美国国家禁酒立法从19世纪末20世纪初开始，经过第一次世界大战战前和战时两个时期，最终出台了“禁酒法案”，其间的斗争耐人寻味。

（一）战前国家禁酒立法

19世纪末20世纪初，联邦政府开始全面着手干预禁酒问题。1883年4月27日，国会以264票对177票通过议案授权地方自主处理酒精贸易问题。291890年，国会通过了《威尔逊法》，把管理有关州际商务中酒类贩卖的权力下放到各州。但是，由于各州对酒类贸易采取的态度不一，使得从不禁酒的地区将酒运进禁酒的地区显得十分容易，而地方执法机关又往往疲于应付。这对于很多禁酒主义者来说是不可容忍的。就禁酒主义者而言，将禁酒令写入宪法，尤其是联邦宪法中，才是禁酒运动所要达到的最高目标，也是禁酒成败的关键步骤。禁酒组织“纽约之子”（The Sons of New York）的领导人阿姆斯特朗认为：“一旦禁酒令写入宪法，那么它将成为每一位公民的职责，从而……使全社会联合起来，确保有关禁酒的立法、执行和司法行为能够得到有效的贯彻实施”。30

1913年，3000名禁酒主义者在华盛顿的宾夕法尼亚大道举行示威游行，要求制定全国性的禁酒法案。迫于社会压力，同年国会通过了《韦伯·凯尼恩法案》（Webb—Kenyon law），禁止向“禁酒”州输送酒类。该法案在联邦政府和国会内部一度引起了强烈的争议，争论的焦点在于，联邦政府是否应该采取行动帮助那些希望禁酒的州达到目的。政府宣称，联邦宪法没有赋予联邦政府这种执法权力，但国会对该法案给予了有力的支持，并在推翻了塔夫脱的否决之后通过了这项法案。这表明禁酒主义者的势力在两院有所增加，同时促进了已禁酒州用宪法修正案的形式推动国家禁酒的运动，全国范围内的禁酒条件已日趋成熟。31

1914年12月22日，国会拿出了整整一天的时间讨论来自亚拉巴马州的理查蒙德·霍布森议员提交的要求禁止酒类的宪法修正案提案。霍布森当场发表了慷慨激昂的演讲，力陈酒精给个人和社会造成的巨大危害。当天有几千名群众来到首都，以游行和演讲的形式支持禁酒。国会的旁听席上聚集了众多来自全国各地的禁酒主义者，议院的边座上悬挂着超过600万人签字的、要求国会提出禁酒修正案的请愿书，这是国会有史以来接到的最大的一份请愿书。发言人席上方的挂图展示着全国禁酒运动的进展情况；国会两边的圆柱上挂着反对酒精的大幅漫画，后来因违反国会的规定而被撤掉。来自明尼苏达州的查尔斯·林德博格议员对禁酒决议表示支持，他说道：“希望有机会记录下有利于我们民族的选举，这一选举会拯救那些未来的公民或国家领导的男孩或女孩们”。32投票以197票对190票告终，尽管支持禁酒的力量占据了优势，但这个票数并未达到通过议案的2/3多数票的要求。

（二）战时国家禁酒立法

第一次世界大战成为推动美国禁酒运动的巨大力量。1917年美国参战后，战争所带来的巨大危险转移了整个国家，尤其是那些可能会反对禁酒的人们的注意力。禁酒主义者不失时机地把禁酒与爱国主义联系了起来，一方面提出了禁酒可以为战争节约粮食的口号，使得禁酒作为节约粮食的一种措施而具有了爱国主义色彩；另一方面指出士兵参战需要时时保持清醒的头脑和健壮的体魄，酗酒会引发士兵们丧失斗志。此外酒类又时常与意大利人和德国人联系在一起，因为有不少酿酒商和制酒人都是德国和意大利移民，反对德国独裁者的情绪波及到了禁酒问题上，致使许多在美国的德裔移民在战争时期成为公众不满和抨击的对象。这样，在整个战争大背景的影响下，禁酒受到了社会的广泛关注和支持。

1917年，借着战时背景，禁酒主义者争取国会禁酒立法成为了坚定的目标。这一目标伴随着战争的进行，逐渐接近。5月18日国会通过《选征兵役法》，其中规定禁止在陆军营房和空军基地及其附近出售酒精饮料，并于10月6日将这一禁令扩大到海军。同年8月10日，国会作为战争的措施，又通过《利弗粮食与燃料管制法》，禁止使用食品或食物作为生产酒精饮料的原料去生产蒸馏酒，并授权总统禁止酿造其他酒精饮料。12月8日，也是作为战争储备粮食的措施，总统禁止了大多数啤酒的生产。33

同年4月，国会对仍然是由霍布森提交的略有修改的禁酒议案展开了激烈的辩论，很快就以282票对182票的优势获得通过。之后提交众议院进行投票，仅仅经过一天的讨论，就获得了通过。34尽管这个法案一度遭到了威尔逊总统的否决，但10月，国会还是通过了宪法第18条修正案，并提交给各州批准。该法案规定，在获得批准1年之后，“禁止在合众国及其管辖之下的一切领土内酿造、出售和运输致醉酒类，禁止此类酒类输入或输出合众国及其管辖下的一切领土”。35参议院于1917年12月18日以47票比8票通过了修正案。1919年1月，仅仅在一战结束后2个月，修正案获得了必需的3/4多数州的批准通过，只有康涅狄格州和罗得岛未获批准。根据1918年10月通过的《沃尔斯特德法》，关于酿酒的战时禁令在战后继续实施，任何含酒精量为0.5％的饮料均为酒精饮料，禁止在禁酒令生效后酿造、出售这种饮料。为配合实施禁酒令，联邦政府还专门设立了禁酒局，并指派专人代理监督禁酒的实施工作。自1920年1月16日开始，美国正式迎来了禁酒的时代。

（三）国家禁酒立法分析

美国禁酒立法从地方走向联邦，从普通法律走向宪法修正案，有其必要性。正如霍布森所分析的：在开展禁止生产、销售及与销售有关的事项时，不应该仅限于小范围，而应该扩大到州和全国范围。原因很简单，让一个镇或几个镇成为“干”镇36当然是件好事，但如果禁酒只局限在小范围内，在禁酒镇周围就会发现有许多不禁酒镇，这些不禁酒镇如同“病毒”一样，经过不断传播将再次感染禁酒镇。这正如切断肿瘤的一个根虽然是件好事，但只要还有其他根存在，就会继续产生病毒并且将这些病毒注入循环系统，进而感染到整个身体。所以，在合众国只要有一个州不禁酒，酒业利益集团就会把它作为经营基地和货源基地，然后通过州际贸易，将其传播到其他各州。而酒精运输当时是所有企业中最大的州际贸易，他们的组织是一个全国性组织，并且是由联邦政府来管理的。37按法律规定，各州既不能通过反对州际贸易保护自己，也不可能委托美国国会行使州的这项权力。

另外，在各州只是小范围内禁酒的体制下，酒业利益集团无视州、县和镇的权力，骄傲地宣称“禁令不可能禁酒”，酒精违法者这种不在乎地方法律的姿态，确切表明，联邦需要制定一部全国性法律。虽然地方选择各种形式禁酒，甚至扩大到州级政府，也有一定的价值和作用，但实践证明，效果有限。

通过宪法禁酒，还有一个非常重要的原因就是，美国国会没有权力通过一项全国性禁酒法律，因为用普通法律控制公民个人可以做什么，而不是政府可以做什么，是宪法没有授权的。今天，按照这种限制方式行事已较常见，许多事情（如对违法药品的处理）联邦政府就可以行使州际贸易控制权直接禁止，不必再去寻求宪法修正案的帮助，但在禁酒的当时，多数法律专家认为，酒精的取缔只能通过宪法修正案，否则就会产生违宪的后果。

四、始料未及：禁酒立法时代终结

（一）第18条修正案废止的酝酿

第18条修正案实施之初受到了人们广泛支持，整个国家都试图在该宪法修正案之下行事，但一段时间之后，越来越多的人发现禁绝酒精似乎并不是个好主意。人们开始公开反对这一法律，并且反抗声在不断地增加。反抗者来自各个阶层，有些人认为联邦政府的行为是不可接受的，政府太强大了，政府的权力值得怀疑。犯罪率上升也让人担心，同时让人迷惑的还有：为什么那些违法的雇主成了百万富翁，而认真工作的工人却什么也得不到？再说警察的权力也在日益增长，虽然他们确需壮大自已来对付有组织犯罪，但守法市民的权利又怎么来保障？难道为了禁酒法案的执行就应该放弃自己的自由吗？

前海军军官斯戴顿（Wi l liam H．Stayton）从禁酒一开始就敢于说真话。他对禁酒修正案的公开反抗不是因为他损失了金钱，而是因为他确信禁酒是错误的，他认为联邦无权告诉州应该做什么，第18条宪法修正案妨碍了美国人民的生活。许多人认为他这是在关心国家，所以就尊重和支持他的观点。在美国，人们坚信自己有权管理自己，即便政府要对他们实行控制，也只能由地方一级来实施，斯戴顿也认为这一点很重要，并确信禁酒法案将影响地方控制权的行使。38斯戴顿和他的朋友们在1919年组织了一个团体，试图说服国会不要通过第18条宪法修正案，当时这个团体命名为反禁酒修正案联合会（the Associa tion against the Prohibition Amendment），团体的成员不是啤酒商、酿酒商，也不是酒馆老板，而是诚实的市民，但由于团体力量太小、行动太晚，未对修正案通过产生多少影响。当修正案草案获得通过时，斯戴顿本人非常失望，但没有泄气，他们的组织继续公开抗议禁酒，并且成员在不断地增加。

禁酒修正案实施一段时间后，之前鼎力支持禁酒者如今却改变了主意，努力促使禁酒法案的撤销，芝加哥的波林·萨宾（Paul ine Sabin）就是其中之一。萨宾说：“我是支持禁酒的妇女之一……，但现在我相信它被证明是失败的。”39的确，妇女为禁酒付出了巨大的努力，她们一直以为，禁酒可以保护自己的家庭免受酒精的伤害，但后来发现她们的梦想从来就没有变为现实。如此一来，男人和妇女对禁酒都不满意。1920年，美国第20条宪法修正案出台，赋予了妇女投票权，妇女有了更大的说话权利，她们可以用投票来做出不同的选择。拥有了这一新武器的妇女们，开始公开反对禁酒，在这种背景下，萨宾和其他一些追随者建立了一个新的反禁酒组织：全国禁酒改革妇女组织（the Women’s Organization for National Prohibition Reform）。

各个反对禁酒的组织都希望看到法律有所改变，并且许多人想彻底摆脱第18条修正案，但他们也认识到，要想实现这一目标，只有一种办法，那就是废除这个宪法修正案，而这种事以前从来没有发生过。废除修正案需要通过另一宪法修正案，需要2/3参众两院议员的支持，而后还需要36个州为之投票批准，这似乎是不可能的。参议员莫里斯·瑟泼德（Mor ris Sheppard）第一个提交法案给参议院讨论此问题，他非常自信地认为废除不可能发生，甚至说出了这样夸张的话：“废止第18条修正案的机会，就如同尾巴上系着华盛顿纪念牌的蜂鸟飞到火星上一样小。”40如此看来，禁酒法案似乎已被牢牢地嵌入了宪法之中，将要一直保留下去。

（二）第21条修正案的出台

1932年，是美国大选之年。四年前，共和党人赫伯特·胡佛赢得了大选，作为禁酒州的候选人，他承诺将执行禁酒法案，并且还称赞美国禁酒是“一次伟大的社会和经济实验、高尚的运动且具有深远的目的”。41然而，胡佛就职时，经济空前低迷，股票市场狂跌，时局艰难，许多人把责任加在了他身上，认为作为总统的胡佛应该有预见性。他为了减轻外界的压力，又一次背叛了共和党，改变了禁酒的立场，认为应该把这一权力交还给各州，让各州自己来决定是否废除禁酒法案，结果导致支持他的禁酒者大为不快，而那些反对禁酒者也不打算支持他。其实，在当时许多人是想寻找一个新面孔来解决大萧条时期的问题。

这个新面孔就是富兰克林·D·罗斯福，当时罗斯福任纽约州州长，不久前的民主党内选举中，他的选票持续领先，并且赢得了总统候选人资格。民主党在华盛顿政府居于次要地位已近一百多年了，现在获得了声望，许多人把这一成绩归功于对禁酒的态度。42民主党为此制定了废除第18条宪法修正案的竞选纲领。后来，民主党又赢得了国会的选举，拥有了参众两院大多数席位。此时，美国人已经喊出了“禁酒必须结束”的口号，也就在这时，似乎是忽然之间，许多以前支持禁酒的老立法者离开了，虽然还留下一些，但已属于少数派，没有足够的选票来通过法案或阻止法案通过了。

此时，国会已感到了人民的呼声，并感觉美国人对禁酒已经厌倦，选举的结果也恰恰证实了这一点。所以他们已没有多少时间可浪费，于是等不到罗斯福就职，威斯康星的参议员约翰·J·布赖恩就带着一个草案去参议院，提议出台第21条宪法修正案。新出台的修正案应包括三部分：第一部分规定废除第18条宪法修正案，各种形式的酒精再一次被合法化；第二部分探讨酒精在不同州的运输问题，支持州的意见，如果州法律反对带酒到本州，那么草案也应反对联邦法律允许带酒进入该州；第三部分提出选民必须以投票的方式批准修正案，修正案方能生效。

按照宪法规定，批准修正案有两种方式：经州立法机构投票批准或全体选民投票决定。第18条修正案就是以前一种方式得到批准的，事实上，到当时为止的所有修正案都是通过类似禁酒法案的方式批准的。但对于第21条修正案，因非禁酒者担心州立法会仍然由禁酒者把持，希望采用后一种批准方式，让市民亲自去投票，选出自己的代表，然后由代表组成一个州会议，最后投票决定是否批准。

因反对禁酒的民主党控制着华盛顿政府，参议院很容易就通过了草案，投票的结果是63票赞成，23票反对；众议院也大获全胜，289票赞成，121票反对。1933年2月20日，国会将法案提交到各州批准，此时人们有了发表意见的机会，而各州也渴望行使这一权利，各州组织了选举会议。密歇根是第一个投票的州，一百多人中只有一个人投了反对票。在接下来的几个月，许多州通过了投票，只有一个州——北卡罗来纳州反对废除禁酒修正案。1933年12月5日，犹他州举行投票，州代表渴望成为第36个州（第21条修正案获得通过所需的最后一州），那样他们就可以说，是他们制定了第21条宪法修正案。因为担心缅因州抢先一步，43他们都没有经过讨论，直接就进入表决程序，唱票的声音通过广播传遍了全国，就这样，第21条宪法修正案通过了，禁酒法案被正式废除。经过此一立法过程，联邦对禁酒问题不再制定法律，因为制定这样的法律让全国来执行实在不是一个好主意，美国人民也已经清楚看到，那是一条艰难的道路。

五、启示

第18条修正案是唯一想用法律改变道德的修正案，换句话说，它想用法律强制人们改变生活习惯，并且这种习惯并不是大多数人想要的。事实是，法律要想被执行，必须得到民众的支持，所以修正案执行的结果只能是被废止；修正案减损了美国人的自由，剥夺了美国人对个人事务决定的权利，试图用强制手段解决人们的饮食问题，结果也只能是失败；第18条修正案是唯一被另一条宪法修正案废止的修正案，要知道美国的修宪程序是相当复杂的44，修正案的废止显示了在其实施的13年间，美国人的思想发生了巨大的变化。

正如人们所看到的，禁酒令没有摆脱酒精恶魔。但有趣的是，美国人后来又禁止了其它一些食品药品，45其中就包括近几年很多人力图解禁的一种植物提取物——大麻。支持取消禁药者认为，大麻不是危险品，它可以减轻病人的痛苦，并且不会像酒和烟一样让人上瘾。46结果十二个州的民众同意解禁，同时还通过法律规定，如果是治病需要，医生可以在处方中使用大麻。但到目前为止，联邦政府却没有同意此项法律，联邦最高法院在格那勒诉理查（Gonzalez v.Raich）一案的判决中也支持联邦药品执行局，认为即使州不同意，联邦药品执行局也有权起诉使用大麻者。

美国禁酒作为一次“伟大的试验”，47虽然在禁酒宪法修正案实施13年后被废止了，但我们从中却能得到许多启示，诸如法律的作用是有限的、美国的宪法非常重要、法律的制定受偶然因素的影响、法律的出台是各方利益博弈的结果等等。

注：

1因为边疆小农广种谷物，由于山路崎岖，运输不便，剩余谷物只能酿成威士忌酒以后运销到国内其余地区。

2 1994年，居住在宾夕法尼亚州西部的边疆小农奋起抗争，号召人们起来保卫酿酒自由，爆发了“威士忌暴动”的农民起义。小农的反抗遭到政府的镇压，华盛顿调集了4个州的民团前往暴动区域，逮捕了200多名暴动者，扑灭了这次“威士忌暴动”。见张友伦主编：《美国通史》第2卷，人民出版社2001年版，第69页。

3美国宪法第十八条修正案（也称“禁酒修正案”）是在美国转型时期（又叫进步时代）的1917年12月18日由国会提出的，并于1919年1月16日被各州批准，是关于禁酒的宪法修正案。该修正案一共三款，具体内容为：第一款本条批准一年后，禁止在合众国及其管辖的一切领土内酿造、出售和运送作为饮料的致醉酒类；禁止此类酒类输入或输出合众国及其管辖下的一切领土。第二款 国会和各州都有权以适当立法实施本条。第三款 本条除非在国会将其提交各州之日起七年以内，由各州议会按本宪法规定批准为宪法修正案，不得发生效力。14年之后，1933年2月，美国国会提出了废止宪法第十八条修正案的第二十一条修正案；3月，国会宣布出售淡啤酒合法；到是年年底，3/4的州批准了这一修正案，禁酒时代宣告终结。

4 Barbara Lesl ie Epstein,The Pol itics of Domesticity:Women,Evangelicalism and Temperance in Nineteenth-Century America，Middletown:Wesleyan University,1981，p90.

5陶培根：《美国历史上的禁酒运动》，《美国研究参考资料》1991年第9期。

6 Richard W.Lee Man,Do everything reform[M].Greenwood Press,1992,p23.

7里查蒙德·P·霍布森是一名来自美国阿拉巴马州的代表，他从1905年到1915年供职于国会。此前，他曾是美国海军少将，后来荣获过美西战争的英雄主义荣誉勋章。因为主张将酒精和其他毒品列为非法药品，被称为美国禁酒之父。本文所引摘录来自于他的一个描述酒的危害的演讲的结尾部分，他表达了对售酒的强烈反对，而且他认为禁酒不仅应该是全国性的，而且必须将其写入宪法之中。See Amendments XVIII and XXI:Prohibition and Repeal by Sylvia Engdahl（Editor）,Greenhaven Press,2009,p.33.

8 Richmond P．Hobson,Prohibition and Repeal，Greenhaven Press,2009,p.33.

9 Edward Behr,Prohibition:Thir teen years that changed American,Arcade Publ ishing,Inc.,New York,1996,pp.1-31.

10是指美国人开发“远西部”，即落基山脉及以西地区。这段时间大体是19世纪中到19世纪末。见王加丰、周旭东主编：《美国历史与文化》，浙江大学出版社2005年版，第30页。

11是指在美国独立革命之后，伴随着“西进运动”，陆续诞生了一大批新的城镇。见丁则民主编：《美国通史》第3卷，人民出版社2002年版，第296页。

12 Thomas R.Pegram,Batt ling Demon Rum:The Struggle for a Dry America,1800-1933[M],Chicago: Ivan R.Dee,1998,pp.2-23.

13酿酒商在城市社区开办酒馆，申请营业许可，配备酒馆经营所需的设备，然后招租给经营者，每月付给他们固定的工资，但酒馆的承包者必须遵守一个条件，只允许出售提供商提供的产品。或者，酿酒商与独立酒馆业主达成协议，啤酒由厂家免费提供，房租费也由厂家承担，所得收益双方按比例分成，条件是酒馆业主只能出售厂家的啤酒产品。这样一来，酿酒商就有了自主权，不受独立酒馆业者的控制。

14George Ade,The Old-Time Saloon,Publisher：Ray Long＆Richard R.Smith,Hard Cover,1931，pp.49-51.

15、21 Jef f rey A.Johnson,Ann-Marie E.Szymanski,Pathways to Prohibition:Radical,Moderates,and Social Movement Outcomes,Durham,N.C,Duke University Press,2003.p.11.转引自李慧：《美国禁酒运动研究》，华东师范大学2006年硕士学位论文，第33页，第35页。

16 Suzanne M.Mari l ley,Woman Suf f rage and the Origin of Liberal Feminism in the United States, 1820-1920,Cambridge:Harvard University Press,1996,p.195.

17 Norman H.Clark,Deliver Us f rom Evi l:An Interpretation of American Prohibition.New York.P.45.转引自李慧：《美国禁酒运动研究》，华东师范大学2006年硕士学位论文，第33页。

18 1834年，纽约州罗彻斯特市的禁酒主义者与执政的辉格党达成联盟，在该年度仅颁发了四个酒类贸易的营业执照，每个营业执照的办理费用高达40到50美元，其中至少有两个营业执照是由规模大的旅馆所办理，而一些位于街区中的小酒店，要么不得不关门大吉，要么只得暗中非法经营。

19 Dorchester,Daniel，The liquor Problem in Al l Ages，New York:Phil l ips and Hunt，1888,p.299.

20 Tyrrel l,Lan R,Sobering Up:From Temperance to Prohibition in Antebel lum America,1800-1860, Westpor t,Conn.:Greenwood Press,1979，？pp.170-278.转引自李慧：《美国禁酒运动研究》，华东师范大学2006年硕士学位论文，第35页。

22 Rober t L.Vexler,Wi l l iam F.Swindler edited:Chronology and Documentary Handkook of the State of Mine,New York:Ocean Publications,Inc.1978，p.96.转引自李慧：《美国禁酒运动研究》，华东师范大学2006年硕士学位论文，第36页。

23 The Guide to American Law,West Publ ication Company,1984,Vol.10,p.306.

24、25、28 Jef f rey A.Johnson,Ann-Marie E.Szymanski,Pathways to Prohibition:radical,moderates,and social movement outcomes,Durham,N.C,Duke University Press,2003，p.2，p.3，p.4.

26 L.Edwin.Dudley,The Law and Order Movement:Historical Sketch,Lend-a-Hand,March 1892,pp.200-201转引自李慧：《美国禁酒运动研究》，华东师范大学2006年硕士学位论文，第37页。

27参见李慧：《美国禁酒运动研究》，华东师范大学2006年硕士学位论文，第37页。

29 Wil f rid Lawson,M.P.:Prohibition in England in The Nor th American review，Volume 157,Issue 441, August 1893,pp.151-160.转引自李慧：《美国禁酒运动研究》，华东师范大学2006年硕士学位论文，第40页。

30 Wi l liam H.Armst rong,the Sons of Temperance:The Pioneer Advocates of constitutional Prohibition，in Journal of the Proceedings of the Grand Division of the Sons of Temperance of Nor th American Forty Eighth Annual Convention,1892,pp.121-123转引自李慧：《美国禁酒运动研究》，华东师范大学2006年硕士学位论文，第40页。

31、33 Sylvia Engdahl,Prohibition and Repeal，Greenhaven Press,2009，p.24，p.25.

32 Peter Odegard,Pressure Pol itics:The Story of the Anti-Saloon League,New York:Columbia University Press,1928，pp.151-159,569.

34 Frederick Lewis Al len，Only Yesterday:An Informal History of the Nineteen Twenties，New York :Harper＆Row Publishers,1931,p.205.

35任东来、陈伟、白雪峰等：《美国宪政历程：影响美国的25个司法大案》，中国法制出版社2004年版，第576页。36“干”镇是指已经采取了禁酒措施的镇。

37 Richmond P.Hobson,Prohibition and Repeal，Greenhaven Press,2009,p.37.

38 David E．Kyvig,Repeal ing National Prohibition,Kent State University Press,2000,p.39.

39 Pauline Sabin as quoted in Sean Dennis Cashman,Prohibition:The Lie of the Land,New York: The Free Press,1981,pp.159-160.

40 Morris Sheppard,as quoted in Char les Merz,The Dry Decade,University of Washington Press, 1969,p.297.

41、42 President Herber t Hoover,as quoted in David E．Kyvig,Law,Alcohol,and Order,Greenwood Press,1985,p.4,p.201.

43 Sean Dennis Cashman,Prohibition:The Lie of the Land,New York:The Free Press,1981,pp.238-239.

44美国的修宪程序非常复杂，修宪成功的可能性微乎其微。在1789年4月通过《权利法案》即宪法最初的十条修正案后的200多年宪政史上，国会提出和讨论的修宪法案成千上万，但是经参众两院三分之二多数通过，正式提出的宪法修正案，一共只有21条，其中只有17条被四分之三的州在规定期限内批准，最终成为宪法的一部分。其中1789年提出的第27条修正案（涉及国会议员薪水增减），则花了整整203年。参见《美国宪政历程：影响美国的25个司法大案》，中国法制出版社2004年版，第6-7页。

45美国人一直将酒精作为药品的一种。

46 The National Organization for the Reform of Marijuana Laws,Frequent ly Asked Questions,NORML：Working to Reform Mari juana Laws,n.d.,＜http://www.norml.org/index.cfm？Group_ID=3418＞（June 11,2006）.

47此为美国前总统胡佛所言。