关于社区矫正立法中几个问题之思考

程远瑞 (山东省司法厅 山东济南 250014) ■文

关于社区矫正立法中几个问题之思考

Reflection on the Legislation of People’s Mediation

程远瑞 (山东省司法厅 山东济南 250014) ■文

《刑法修正案 (八)》从法律上确立了社区矫正制度，赋予了司法行政机关指导管理社区矫正工作职能。《社区矫正法》和两院两部《实施办法》正在紧锣密鼓地研究制定之中。进一步明确社区矫正对象的管辖、机构设立和运作、工作体制和执法权限以及加强对流动对象的监管等问题，对于加快立法进程、完善社区矫正制度具有重要意义。笔者就此谈点粗浅的认识和看法。

一、关于社区矫正对象管辖的问题

管辖是立法和司法实践中不容回避的重要问题，是社区矫正工作顺利开展的基础。在管辖问题上，笔者建议采取以经常居住地为主、以户籍地为辅的原则。

第一，经常居住地与矫正对象联系最密切。经常居住地是社区矫正对象赖于生存和从事社会交往的特定区域，与他们日常生产生活关系最密切、最直接，便于矫正机关及时了解掌握其思想动态和行为状况，动员社会力量开展矫正工作。一旦发生诸如矫正对象脱管、违法犯罪情况时，能够及时有效地进行处置，最大程度地避免和减少对社会的危害。经常居住地也是其单位所在地和家人、亲属、朋友、邻居共同生活的地方，有利于在熟悉的环境中接受矫正、改过自新，更好地回归和融入社会。

第二，社区矫正对象流动性日益增强。随着我国改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，特别是随着城市化进程不断加快，公民自由流动越来越成为一种普遍现象。有人估计，目前我国每年仅外出务工人员不下2亿人。同时，一个人在某地因犯罪被判刑之后，往往因担心遭受社会歧视或他人报复，宁愿到外地打工也不愿回原地生活，这些都使矫正对象的流动性日益增强。

第三，我国民法关于住所的规定具有较强的借鉴意义。我国《民法通则》规定：“公民以他的户籍所在地为住所，经常居住地与住所不一致的，经常居住地为住所”。《民法通则》和最高院司法解释关于住所的规定，以联系紧密性为选择趋向，有利于节约社会成本和方便人民群众，为社区矫正立法提供了很好的借鉴。

以经常居住地管辖为主，还应以户籍地管辖为辅。这是因为矫正对象具有成份复杂性、流动经常性以及面广量大等特点，实践中经常发生变换住所以故意逃避监管、抗拒或应付监管教育的现象。从便于落实监管责任出发，明确规定对于经常变换住所、在一个地方连续居住不足半年的，仍由其户籍所在地管辖，居住地负有配合义务。

二、关于社区矫正工作体制、执行机构和队伍的问题

(一)矫正执行机构及工作机构的设置

在矫正机构的设置上，应参照监狱劳教系统的做法，在县级以上司法行政机关内部设置专门负责组织指导管理矫正工作的职能机构，级别比同级司法行政机关低半格。理由：

第一，基于社区矫正工作性质、地位和特点的综合考量。国际刑罚实践证明，社区矫正作为非监禁刑，与监狱的监禁刑共同构成了对罪犯改造的刑罚执行手段。而且社区矫正较之于监禁刑具有更好的社会效果和经济价值，已被国际社会所广泛接受。刚刚通过的《刑法修正案 (八)》在我国刑法中第一次对矫正制度作了明确规定，使这一刑罚执行制度具有了明确的法律依据。社区矫正工作涉及面广，法律性、政策性和社会性强，其工作的专业性和特殊性决定了应当有专门的机构和人员来承担。

第二，完成繁重工作任务的迫切需要。目前，社区矫正工作任务十分繁重。以我省为例，现有社区服刑人员为2.2万人，相当于在监狱服刑人员的1/4、劳教人员的近3倍。随着《刑法修正案 (八)》的实施和刑事审判制度改革，矫正对象的数量还会更多。与此相比，省司法厅至今没有成立专门的社区矫正工作机构，全省17个市、140个县 (市)区司法局中设置专门机构的分别为8个、73个，占47%和52%，形成了“小牛拉大车”的被动局面，成为工作开展的瓶颈性制约和关键性障碍。

第三，对西方发达国家普遍做法的学习借鉴。目前，世界上实行社区矫正的国家无不建立了相应的机构。英国社区矫正制度源远流长，是世界范围内社区矫正制度的发源地，其执行机关主要是保护观察局，与相邻的治安法院联合在一起形成一个保护观察区，每一个区有一个保护观察局;美国联邦各州和地方设立缓刑办公室、假释办公室或缓刑假释合署的办公室，配备缓刑官、假释官等专业人员。这些应当能够给我们带来一些有益启示。

(二)理顺内部管理体制

社区矫正机关应坚持条块结合、以块为主的原则，即业务上以上一级司法行政机关管理为主，编制、人员、经费等以同级机关管理为主。县级以上司法行政机关是组织、指导、管理主体，乡镇街道司法所作为县级机关的重要组成部分，承担社区矫正具体任务。

(三)执法队伍的身份及职责

适应工作开展需要，应当建立执法人员、社会工作者和志愿人员专兼职相结合的矫正工作人员队伍。“执法人员”，即《社区矫正法》(讨论稿)中所称社区矫正官，主要承担社区矫正工作中的执法工作，包括落实有关法律法规及相关政策，办理法律手续，对矫正对象实行监管、教育、帮扶、考核、奖惩等; “社会工作者”，即《社区矫正法》 (讨论稿)中所称社会力量，是指接受过一定正规训练、领取薪水、承担义务和责任，并在一定时间内开展社区矫正工作的人员;“社会志愿人员”是《社区矫正法》(讨论稿)中所称辅助人员，是指无偿为社区矫正工作提供服务的社区居民。

关于社区矫正执法人员是否具有警察身份问题，目前国内有不少争论，莫衷一是。笔者认为，在中国，选择什么样的法治建设模式和发展道路，决不能离开我国的现实国情。有学者认为，如果说西方一些发达国家处于后法治时代的话，我国尚处于前法治时代。前法治时代就是对我国国情的最好描述，考虑问题、作出决策决不能离开这个实际。社区矫正执法人员或社区矫正官应当属于国家公务员，具有警察身份，只有这样才能体现出国家强制力，对矫正对象进行有效威慑，顺利开展监管和矫正，也有利于保护矫正工作人员的人身安全。

三、关于执法权限的问题

首先，应当赋予执行机构和执法人员必要的职权。社区矫正作为一项严肃的非监禁刑执行方式，应当通过立法明确规定矫正管理机构和执法人员的执法权限，有必要采取必要的监管措施，如电子监控、限令到场、限制活动范围、押送等;对不服从监管、违反治安管理规定的，有撤销缓刑、假释的建议权和收监执行的决定权。此外，还应当赋予其一定的奖励权，包括物质、精神奖励以及减刑建议权等。

其次，赋予执行机构和执法人员相应的处罚权。在司法行政机关已经成为社区矫正执行主体的情况下，发生矫正对象违法犯罪情况时，已经构成法律上的事实竞合，可以由公安机关依据《治安管理处罚条例》的规定处罚，此情况下，司法行政机关应当具有处罚建议权。也可以通过立法的形式，直接赋予司法行政机关相应的处罚权，以便于公安机关集中更多精力去管理除矫正对象之外的其他社会人员。

第三，明确各级司法行政机关的执法权限。社区矫正作为一项严肃的刑事司法活动，原则上对社区矫正对象的处罚，由县级以上司法行政机关行使。考虑司法所直接监管和教育社区矫正对象的现实需要和个别时候处置突发性事件、来不及报告的情况，可以赋予其如警告、责令改正等一定的行政处罚权，并根据工作需要，有相应的临时处置权。

四、关于流动矫正对象管理的问题

当前，因就业、就医、探亲、上学等因素，社区矫正对象外出或经常更换住所等人户分离现象十分普通。加强对流动矫正对象的管理，必须坚持原则性与灵活性相结合，根据不同情况，正确把握和妥善处理。

一是在法律中明确限定矫正对象的活动区域。社区矫正对象是在社区中执行非监禁刑的罪犯，这是他们的法律身份，尽管对他们执行的是非监禁刑，没有剥夺人身自由，但他们的行为应当受到一定的限制，他们的活动应当受到管束，这不仅有利于监管，也是法律规定的惩罚手段，是他们对自己犯罪行为承担刑事责任的重要体现。限定活动的区域不宜过宽，过宽不利于监管，也不宜于太窄，以其所在城市或县 (市)为单位比较合适，矫正对象离开限定的区域必须报告。

二是社区矫正对象流动应当经过批准。社区矫正是一项严肃的执法活动，在变更上应当体现出较强的法律性。可借鉴诉讼法中指定管辖、移送管辖制度，对于有正当理由确有需要迁出执行地的，应经其经常居住地或户籍地县级司法行政机关批准。外出时间较短 (以半年为限)，仍以迁出地管辖为主、以迁入地管辖为辅。经双方同意，迁出地也可委托迁入地管理。对于外出时间较长的 (以半年为限)，经共同上一级机关批准后，由经常居住地管辖，迁出地仍负有配合和辅助义务。司法行政机关对执行地意见不一致的，由共同上一级机关指定管辖。

三是积极利用现代科学技术手段强化监管。伴随着矫正适用范围的扩大，为了实现对矫正对象的有效监管，保障守法公民的人生与财产安全，世界各国先后针对社区矫正对象管理问题开发应用罪犯监管系统，取得良好的效果。应在立法中进一步明确，对重点对象可以通过佩戴电子脚镣、电子手铐等形式，融合定位跟踪技术、信息管理技术、系统整合技术，积极构建“电子围墙”，实现全方位、不间断监管。

五、关于帮扶措施的问题

执行机关可以采取的帮扶措施有：为符合条件的社区矫正对象申请低保、生活困难救助，鼓励创业并减免税费，指导就业，开展职业技能培训，落实责任田等。帮扶工作应以政府统筹为主导、以市场化运作为趋向，逐步实现社会化、公益化、经济化。具体讲，政府制定完善有关政策，通过抓宣传、抓典型、抓培训、抓管理来拓宽帮扶渠道，创新帮扶机制，丰富帮扶内容，挖掘和利用好社会资源力量;通过建立“社会参与、政府买单”的专业化运行模式，由政府购买社会服务，将社会工作者和社会志愿者引入社区矫正队伍中，弥补自身力量不足;通过政府投入为主、社会资助为辅的方法，发展各类培训就业和公益劳动基地，扩大对生活困难人员经济帮扶的覆盖面。进一步拓宽资金来源，面向社会公开募集，探索设立“社区矫正基金”，为帮助特困矫正对象、扶助其创业就业以及为吸纳矫正对象的经济实体或企业提供资助、发展社会公益事业等，以弥补财政经费之不足。

六、关于建立教育管理中心制度的问题

建立教育管理中心，搭建服刑人员从监狱到社会之间的桥梁和“缓冲地带”，有利于消除其因长期与社会隔离而产生的自我封闭状态和仇视心理，解决融入社会难问题;有利于解决特困社区矫正对象的基本生活问题，在亲情关怀的环境中感受到社会的温暖，唤醒人性的良知和社会责任感。

在教育管理机构建设上，国外多是社会力量如慈善基金会等建立，政府只是指导和规范。国内多采取政府主导、社会参与的模式，这种过渡模式不失是一种好做法，应予以推广。未来的社区矫正教育管理中心应集监督管理、集中教育、社会帮扶、职业技术培训、心理矫治、过渡性安置等多功能为一体，性质为财政全额拨款的事业单位，具有一定的行政管理权，归口同级司法行政机关管理。教育管理中心可以依托现有的安置帮教基地 (实体)，在市和县 (市、区)两级设立，这样做，有利于实现人力、物力、财力的集约化使用，减轻政府财政负担，达到目标统一、力量集成、资源整合的目的。

(责任编辑 张文静)