论提高政府维护社会公正秩序的能力

□ 何建华

维护社会公正秩序，是构建和谐社会的基础和前提，也是市场经济条件下政府最基本的职能。对于像中国这样处于体制转轨和结构转型的后发展国家来说，建构和维护公正的社会秩序，为公民提供平等的竞争机会，并对市场竞争所形成的、市场机制本身无法解决的分配不公平问题加以必要的调控，无疑是政府最根本性的职责。以建构和维护社会公正秩序为核心，来重新界定和规范政府职能，努力提高政府维护社会公正秩序的能力，对于促进我国经济社会的有序发展，至关重要。

一、维护和实现社会公正：政府最基本的职能

公正或正义，自古以来就是人们关于社会公共秩序最基本的政治理念与道德理念。早在古希腊时期，正义（或公正）原则就是亚里士多德政治学的最高准则。“公正就是幸福的给予和维护，是政治共同体的组成部分。”①《亚里士多德选集》伦理学卷，中国人民大学出版社1999年版，第103页。政治学的终极目的是“人间的至善。政治学的善就是正义”②亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第148页。。正义即合法与平等，正义以公共利益为依据，是城邦立国的原则和社会安定的基石。“城邦以正义为原则。由正义衍生的礼法，可凭以判断（人间的）是非曲直，正义恰正是树立社会秩序的基础。”③亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第1页。亚里士多德对社会公正秩序的极尽推崇为西方制度文明发展提供了取之不竭的道德资源。

近代以来，西方发达国家政府的职能角色，随着市场经济的发展而不断发生着变化。在市场经济发展的早期，休谟从分析人类获取生活资料的方式入手，认为正义是一种社会契约，是尊重个人财产权的人为美德；他提出了正义的三大法则，即财产稳定地占有的法则、根据同意转移所有物的法则、履行许诺的法则，并强调政府在落实正义三大法则过程中的作用。在休谟看来，人类只有“普遍而不变地遵守正义规则”，“才能保存社会，才能不至于堕入人们通常所谓的自然状态的那种可怜的野蛮状态中”，①休谟：《人性论》，关文运译，商务印书馆1980年版，第574页。但是由于人们总是倾向于宁愿选择眼前利益而不是长远利益，难以抵御可以立即到手的好处的诱惑，上述三大自然法则的遵行受到威胁。而为了确保这些基本的自然法则得到遵守，创立政府就成为必要的了。政府是实施应得赏罚和正义规则的工具，人们创立政府的主要目的在于强制人们遵守正义法则。

与休谟同时代，亚当·斯密提出放任自由的市场经济理论，主张国家应消除一切不必要的干预，让每个人都能在市场这只“看不见的手”的指引下去追求自身的最大利益，由此自然会达到富国裕民的目的。他强调，在放任自由的市场经济条件下，参与市场竞争的每个经济主体必须有平等的权利，反对人为地制造机会不均等的障碍。尽管政府责任被限制在国防、公共安全、税收等有限领域，充当着资本主义市场经济“守夜人”的角色，但建构和维护公正的社会秩序，保护每个公民平等的权利，仍然是政府最基本的职能。

19世纪中叶，针对当时社会财富分配中出现的种种不公正现象，约翰·穆勒提出政府适度干预理论，认为财富的分配不能完全交给市场支配，主张自由放任原则是应该有一定限制的，政府在经济活动中应有更大更多的权利。穆勒大量列举自由放任原则的“例外”情况，如应该由政府向人民提供教育；政府应禁止招募童工，反对虐待儿童，保护低能儿、儿童和青少年；政府应对某些在实际上存在着很大程度垄断的私人公司的经营方式进行干预，使这些领域中的经营活动遵守合理的规定；政府可通过立法手段实现某一阶级或阶层的愿望，如通过工厂法缩短雇佣工人的劳动时间。凡人民无力承担的需要大量投入人力和财产的事情，政府应真心实意地承担，旨在最大限度地增进国民的幸福。穆勒的结论是：“在某一时期或某一国家的特殊情况下，那些真正关系到全体利益的事情，只要私人不愿意做（而并非不能高效率地做），就应该而且也必须由政府来做。”⑤②约翰·穆勒：《政治经济学原理》下卷，赵荣潜等译，商务印书馆1991年版，第570页。当然，政府干预应以不损害自由市场的效率为限度。

20世纪20年代末、30年代初席卷欧美的经济危机打破了市场万能的幻想。由于市场本身的不平衡，财富日益集中于少数人之手，社会不公平问题凸现出来。正如马歇尔所说：“财富的不均，虽没有往往被指责的那样厉害，确是我们经济组织的一个严重缺点。”③马歇尔：《经济学原理》下卷，陈良璧译，商务印书馆1965年版，第364页。凯恩斯也尖锐地指出：“我们生存其中的经济社会，其显著缺点，乃在不能提供充分就业，以及财富与所得之分配有欠公平合理。”④凯恩斯：《就业利息和货币通论》，徐毓枬译，商务印书馆1983年版，第321页。随着市场经济的发展及其矛盾的积累，社会分化日益加剧，迫使资本主义国家政府逐步改变了单纯“守夜人”的被动角色，开始以政权的力量干预社会，推行一系列的社会福利政策，建立社会保障制度，担当起了维护社会公平的重要角色。主流意识形态由崇尚自由放任的自由经济转向崇尚政府宏观调控，人们从社会整体福利公平分配的原则出发，相应地建立了一套诸如“公平”、“公正”等新的伦理原则。现代政府的一个重要责任，就是维护社会公平。在20世纪80年代以前的西方社会体系中，“国家是惟一最重要的中介”，政府承担了预防社会权利不公平和保持金融市场稳定的任务。维护社会公正成了公民们承认政府权威的一个重要原因。

从以上的历史考察中，我们可以看到，在不同的历史时代，尽管思想家们对于什么是公正及政府职能是什么等有不同的认识，但都把国家（政府）视为社会正义的体现者和仲裁者，人们对公正、公平问题的关注，总是与人们对国家（政府）职能的界定联系在一起。政府的一个最重要的功能就是维护社会公正秩序。

二、“政府失灵”：我国社会不公正现象普遍存在的重要原因

经过30多年的改革开放实践，中国已经走出了传统伦理理想主义的误导和束缚，生产力得到了巨大的释放，人们的生活水平大幅度提高。在市场经济普遍交换的前提下，人们的社会地位也日趋平等，在市场经济活动中，长官意志、身份门第、等级特权已经不再是决定因素。在分配活动中，“知识参与社会分配”的现象非常明显，市场资源配置正趋向合理化。但是在现实的经济生活中，由于新旧体制共同起作用，经济生活中出现了许多无序现象，例如改革措施不配套、法律法规不够完备、计划权力所造成的腐败无法消除等等，这一切都影响着社会公正。

应当看到，当代中国普遍存在的社会不公正现象是在新旧体制转换过程中出现的。正如整个社会的经济运行机制正在经历一场深刻的历史性变革一样，我们的政治运行机制也面临着一场革命性的变革。新旧思想观念的碰撞，新旧体制的摩擦，以及在体制转换过程中产生的种种问题，不可避免地造成了社会生活各个领域不同程度上的规则失范现象。反映到政府行为上，就是由于职能紊乱、效能弱化以及机体的病变，出现了一定程度的“政府失灵”现象。从当前来看，政府在维护社会公平方面的“失灵”现象主要表现在职能转变不到位所形成的公共服务能力弱、政策不和谐、行政不作为或作为不当、权力滥用和政风败坏等方面。

首先，政府公共服务能力薄弱造成其在维护社会公正秩序方面的缺位。改革开放以来，我国政府一直将主要力量集中在经济建设上，使我国取得了举世瞩目的经济发展成就。随着经济的发展，我国开始由传统社会向现代社会转轨，利益关系出现了重大变化，各种新的社会利益矛盾和利益冲突也开始剧增，市场和社会两方面都要求政府改变其“经济管理型政府”的模式，完善相应的公共服务职能。适应市场和社会发展的要求，我国政府也进行了多次改革调整，政府本身和政府职能都发生了重大变化。但相对于经济社会的发展来说，政府的职能转变和公共服务能力仍然滞后，导致公共资源配置不公平。社会公共资源被挪用、挤占、浪费的现象比较严重，社会公共资源的不公平分配现象也比较明显，致使社会公共资源向强势群体倾斜和流入。特别是在公共教育资源和公共卫生资源的配置上存在着严重的失衡。这充分说明，建设“公共服务型政府”的目标远未达到，政府社会管理和公共服务能力还比较薄弱，从而使政府在维护社会公正秩序时不能有效履行责任。

第二，制度缺失和公共政策不和谐导致政府在维护社会公正秩序方面的“失灵”。政府的基本功能是提供法律、政策和秩序，从而为人们的活动创造一种可预见的环境，并提供解决各种争端的程序。然而，在我国发展实践中，政府在制度安排尤其是公共政策的选择、制定和实施上，都存在着许多不和谐的现象。一是公共政策制定和实施的不均衡。最突出地表现在城市与乡村之间的不均衡。长期以来，我国政府所采取的公共服务政策大多偏重于城市，忽略农村。政府给城市居民提供了大量的公共服务、就业优惠、卫生保健、住房保障和教育文化等社会福利，而给农民的公共服务却非常有限，农民的公共基础设施建设、住房、医疗卫生等费用主要由农民自己负担，这就从政策上造成城乡居民的不公平。即使在城市，政府机构、不同的企事业单位和不同的社会群体之间社会福利也存在着很大的政策差别。二是在公共政策价值导向存在偏差。在政府的公共政策价值导向上，长期存在重效率、轻公平的倾向。各级政府的政策制定和实施，都以经济发展为出发点和着眼点，追求效率第一。在政绩评价上，只看重经济发展，搞GDP崇拜。三是公共政策信息的封闭。政府政策信息的透明度比较低，多数政策信息为政府所垄断，导致政策信息的传播、流通不顺畅，政策信息很难及时传递给社会公众，使政策信息的享有不公平。四是公共政策之间的冲突。在很多时候，政府的一些政策不统一，政出多门，出现政策之间的相互矛盾和冲突，造成政策漏洞，导致社会不公。

第三，行政不作为或作为不当导致政府在维护社会公正秩序中的缺位。由于我国正处于经济社会转型时期，政府在经济社会发展中又处于主导地位，政府的不作为和不当行为都会引发严重的起点不公平、过程不公平和结果不公平。与政府的不作为和社会政策的选择有关，我国在教育、就业、保健、迁徙等机会上存在着种种不公平，从而导致了广大民众在起点上的不公平。同时，由于政府的不作为或作为不当，在现实生活中，人们的发展机会、进入市场的机会、从比较贫穷的阶层提升的机会都是不平等的。垄断企业职工特别是高层管理人员收入过高，不同所有制的企业实行区别对待的企业所得税，国有企业改制中内外勾结低价处置资产，利用内部信息或散布虚假信息恶意炒作股票获取暴利，通过征地剥夺农民，通过关系或贿赂低价获得国有土地，以及农民工工资得不到保障等都属于过程的不公平。而政府的作为不当所引起的机会和过程不公平，也会导致社会财富分配的失衡，引起结果的不公平。

第四，权力滥用和政风败坏是破坏社会公正秩序的重要因素。政府的权力建立在“人民主权”的基础上，是社会的公共权力，是维护社会公共秩序的基本手段。一旦权力被滥用，公共秩序就会遭到破坏，社会公平就会遭到践踏。权力就其本性来说具有强势特征和极强的渗透力，如果缺乏有效的约束和监督，权力就会失控，并为一些权力拥有者谋取私利提供可乘之机。特别是在改革开放和发展市场经济的条件下，政府本身作为掌控着巨大自然资源和金融资产的市场的参与者和市场的驾驭者的双重角色，为一些官员进行权力寻租创造了诸多空间和可能，使一些执掌权力的部门和人员把权力私有化，这导致权力被异化为“商品”，被滥用来谋取私利，造成极大的社会不公。实际上，这种权力的滥用在改革的不同时期都以不同的形式表现出来，比如，在改革开放之初的20世纪80年代利用价格双轨制而谋取暴利的“官倒”，在90年代以来市场经济迅猛发展过程中出现的大量权力“寻租”，在现阶段出现的土地批租转让以及资本市场中的“圈钱”等等，都是人民群众所深恶痛绝的权力滥用而造成的社会不公平现象。权力的滥用也消耗着大量的社会财富，每年公款吃喝、公车消费、公费旅游消耗惊人，这些情况都加重了社会不公平的程度。同时，政风败坏导致政府在维护社会公正秩序方面的“失灵”。一些政府部门和工作人员官僚主义、形式主义作风严重，工作作风浮华，胡乱发号施令，不能深入实际，体察民情，主观臆断，决策往往违背民意，损害群众利益；一些领导干部图名利、盼升迁，大搞劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”，组织不切实际的达标升级活动，甚至弄虚作假，欺下瞒上；一些部门在行使权力时，只知有权，不知有法，缺乏依法行政的观念，不能按照法定权限和法定程序行使权力……所有这些方面政风的败坏，不仅丧失了政府的公信力，也造成极大的浪费和社会不公正。

三、努力提高政府维护社会公正秩序的能力

当前，我国政府在维护社会公平秩序方面的缺位，凸显了政府应在社会公平中加强自身各方面建设的迫切性。从维护社会公平角度来说，加强政府自身建设的关键在于对政府的社会公平责任进行合理定位。我国是一个发展中的人口大国，地区、城乡之间经济社会发展很不平衡，保障社会公平需要全社会的努力。公民、企业、民间组织和政府都有维护社会公平的责任，但无疑政府在其中应扮演主要角色，发挥主导作用，承担主要责任。政府必须有效地担负起维护社会公平的责任，保障社会成员的基本权利，给社会成员提供公平的生存发展机会，合理地分配社会财富，以实现社会公平。

一是以建构和维护社会公正秩序为核心，来重新界定政府职能。从长远来看，只有严格规范和限制政府职能，才能真正解决“政府失灵”问题，才能真正有效地发挥政府这只看得见的手无可替代的作用。在我国现阶段，政府最根本性的职责，是为公民提供平等的竞争机会，并对市场竞争所形成的、市场机制本身无法解决的分配不公平问题加以必要的调控，建构和维护公正的社会秩序。“政府的一个重要职责就是使穷人在经济上获得更多发展机会。政府应该促进总体经济增长，使市场为穷人服务并帮助他们积累财产；同时还要解决根深蒂固的权利分配不公问题，包括穷人受教育的权利。”①金立群，尼古拉斯·斯特恩：《经济发展：理论与实践》，经济科学出版社2002年版，第229页。为此，必须首先保障公民基本权利公平。社会成员基本权利的公平实现，是社会成员个人享有作为人的尊严和得以在社会上生存发展的基本前提，是公民享有和实现一切权利的基础，也是实现社会公平的前提条件。政府作为公共管理主体，理当承担起社会成员基本权利保障的责任。特别是对处于贫穷的弱势群体，政府更要承担起基本权利保障的责任。同时，必须保障公民的基本生活。基本生活保障是一个社会成员在社会中生存、发展的底线，对基本生活的保障体现着对人的生存发展权的尊重。在现代社会里，政府一般都通过建立相应的社会保障制度来保障社会成员的基本生活，一方面为社会成员提供最基本的衣食和住房需求，另一方面增进社会成员的发展能力，使其活得更有尊严，并满足其发展要求。政府还应该按照公平的原则来提供公共服务，承担制度、政策和法规供给公平的责任，承担社会补偿公平的责任，并为社会公平提供必要的财政保障。

二是提高政府依法执政的能力，加强民主政治建设，对政府权力进行合理的制度安排。政府是社会管理的主角，其行政行为涉及到社会的方方面面，只有做到合理合法，才能保障社会公平。所谓合理，就是政府的行政行为能够体现多数社会成员的意愿和要求；所谓合法，就是政府依法定要求公正地实施行政行为。在社会管理中，政府权力是最强大和最具普遍性的，它一旦得到正确运用，就将有效地和普遍地造福于社会成员；而一旦不能得到正确运用，则将有力地和大面积地损害社会成员利益。在这一方面，任何社会个体的善举或恶行都不能与之相比。正因为国家权力在运用上有这一特殊性，所以，必须从民主的性质出发，对政府的权力作出合理的安排。法律对于国家以保护个人自由为由而干预个人自由的授权应附有严格的限制性条件或原则。对国家干预和限制个人自由的授权，以及国家对于这种干预权的运用，应当有严格的程序要求及伴有有效的监督。诚如布坎南所认为的那样，任何政府机构都是由人组成的，政府行为也由人去完成，而组成政府的这些人都不可避免地具有“经济人”性质，因此，政府同样也有缺陷，也会犯错误，也常常会不顾公共利益而追求其官僚集团自身的私利。这已为无数政府部门的腐败和滥用权力的事实所充分证明。因此，政府应该恰当地规制自身的行动，使自己承担起真正的‘公仆’的角色，而赋予社会成员以更多选择的自由，为社会成员的自愿合作创设条件。美国著名经济学家弗里德曼指出：“我们的社会是我们自己建立的。我们可以改变各种制度。物质的和人的特性限制了我们选择的余地。但是，只要我们愿意，这些都阻止不了我们去建立这样一个社会，它主要依靠自愿的合作来组织经济活动和其他活动，它维护并扩大人类的自由，把政府活动限制在应有的范围内，使政府成为我们的仆人而不让它变成我们的主人。”①米尔顿·弗里德曼，罗斯·弗里德曼：《自由选择》，胡骑等译，商务印书馆1982年版，第41页。政治过程的结果取决于“博弈规则”，即广义的制度，制度规则和制度改革对于规范政府行为极端重要。必须加强民主制度建设，改变政府行为的非理性化，保证政府授权的正当性和权力不被滥用。

三是提高政府维护市场公正秩序的能力，建立健全市场竞争规则，完善市场制度。在我国现阶段，社会公正主要是指发展机会的平等，也就是说，人们获得发展机会（如教育、就业）的权利不应当受到家庭背景、性别、种族、身份和资本占有情况的影响。而这可以也应当通过建立和完善市场制度来实现的。作为一种经济制度，市场不仅具有实现经济繁荣的功能，也具有实现社会公正的功能。市场为人们提供了广泛的自由空间，促进了人的平等，有利于秩序的形成，在实现社会公正这一价值目标过程中具有重要作用。由市场经济所决定的市场分配原则是一种按贡献、按能力分配的原则，从理论上讲，应当是公正合理的。所以，在建设和谐社会的进程中，要实现社会公正，首要任务是要建立和健全平等、公正的竞争机制。在维护市场公正秩序上，政府的基本职责在于：（1）界定和保护产权。建立健全产权制度，尊重和保护产权，对于形成公正的市场秩序至关重要。（2）限制垄断，鼓励竞争，维护市场交易秩序。为了保证经济主体自由进入或退出市场的权利，政府有义务通过一系列制度安排保障市场机制过程中的公平、公正、自由和安全。具体来说，政府维护市场秩序的作用主要在于：对垄断的规制、对限制竞争行为的规制、对不正当竞争行为的规制。（3）通过财政政策、货币政策、产业政策的制定和执行，调节市场运行，降低社会交易成本。（4）直接参与“公共物品”的经营，在公共领域，以政府交易取代市场交易。

四是提高政府实行社会政策的能力，加强社会保障制度建设，切实保障弱势群体的生存权和发展权。市场经济是一种损益经济。就是说，市场机制对人来说不是在一切方面都完美无缺的，市场竞争的结果是：有人成功，也有人失败；有强者，也有弱者。市场经济以生产要素、贡献大小进行分配，势必导致收入差距的出现。为此，政府必须提高社会政策的能力，建立健全保障制度，以弥补市场经济的“缺陷”。社会保障制度既是一项保障社会成员生活生产条件的措施，也是一项公正合理的分配制度。完善的社会保障制度是缩小收入差距，实现共同富裕的必要保证。我国目前的社会保障制度已初步发挥了再分配作用，但存在着覆盖面狭小、体系不完备、保障水平偏低、企业式保障以及管理体制不畅等问题，要按照均享性、适度性、对等性、统一性和灵活性的原则，拓展筹资渠道，完善社会保障基金制，建立全国性的社会救济制度和社会福利制度。要打破城乡界限、地域界限和所有制界限，实现社会保障的社会化。要尽快建构包括养老、医疗、失业等社会保险基金征缴、使用、发放和监管的社会保障法律体系，实现社会保障的法制化。只有这样，才能把经济活动起点的公平和经济活动过程中合理竞争的公平和分配结果的公平有机结合起来，才能保证市场经济高效而有序的发展，真正实现效率与公平的统一。

五是提高政府协调社会利益的能力，建立健全社会各阶层协调机制。随着改革进程越来越具有“非帕累托改进”的性质，如何在各阶层之间公正合理地分配改革收益和改革成本，已经成为一个重大的社会问题和政治问题。政府要在调节社会不同阶层利益矛盾中维护公正的社会秩序，避免某些社会阶层，特别是弱势阶层的利益受到损害，一个基本的前提是，社会各阶层能够自由表达自己的利益和愿望，并促使政府倾听自己的呼声。不同社会阶层由于社会地位及拥有的社会资源的重大差异，其表达利益的声音强弱是大不相同的。优势阶层可以运用所掌握的丰富资源和社会影响力，不断地将自己的声音传递到政府那里，对政府行为施加影响。而弱势阶层则往往因人微言轻，缺少必要的利益表达渠道，难以及时、有效地表达自己的利益要求。一旦政府官员官僚主义严重，高高在上，在处理不同阶层的利益矛盾时，就很容易使那些利益和愿望得不到充分表达的弱势阶层的利益受到损害。这种利益损害一旦发展到相当严重的地步，利益受损而又缺乏正常利益表达渠道的阶层，就可能会以某些极端的抗议方式来表达自己的不满情绪，从而使社会公共秩序受到危害。因此，作为全民利益和社会公正秩序的体现者，政府有义务支持和帮助社会各阶层，特别是弱势阶层和集团建立自己正常、规范的利益表达机制，同时建立规范的各阶层相互对话、交流的社会协商机制，使各阶层的愿望能够通过正常的渠道及时表达出来；进而通过各阶层相互之间的对话、谈判、协商，求得共识，从而及时、有效地解决相互之间的利益冲突，使社会公共秩序得到有效的维护，真正实现社会的长治久安。

六是提高政府进行公共政策的能力，实现公共资源合理配置和公共服务均等化。“在现代社会和市场经济社会，政府的定位应当是公共服务型的政府，为公众提供有效的公共服务产品。所以，一旦基本的市场经济体制得以建立，政府就应当从市场经济领域当中逐渐退出。”①吴忠民：《走向公正的中国社会》，山东人民出版社2008年版，第284页。必须深化政府改革，加快推动政府职能由经济建设型向公共服务型转变。政府既要确立为公民社会服务的理念，又要主动给公民社会分权，形成与公民社会的有效协调与配合，以促进社会公平发展。必须建立健全以发展社会事业和解决民生问题为重点的社会范围内的公共服务体系，在优化公共资源配置的基础上，注重阶层和群体的协调，并使公共服务适当向落后地区和农村倾斜，构建使全体社会成员受惠的公共服务渠道。政府应根据经济社会发展的实际，着眼地区、城乡、不同群体的需求，建立和完善公平合理的公共财政制度，实现公共财政投向更多地倾斜于教育、卫生、文化、就业、社会保障、生态环境、公共基础设施等公共服务领域。一方面，要正确运用好税收杠杆，调整好财政支出结构，并通过与国家的货币政策等的配合，引导产业结构合理调整，实现社会资源优化配置，促进市场机会公平和运行公平；另一方面，要建立导向明确的财政补贴制度，运用财政补助、贴息等措施，合理引导和调整资源向发展相对薄弱的区域和领域配置，以实现发展的公平性。针对现阶段我国城乡差别较大的实际，要进一步引导公共财政投向农村，在农村义务教育、新型合作医疗和社会救助等方面，政府要进一步加大财政投入力度；同时，要把从土地上获得的公共收入纳入财政预算的统一管理，并优先和主要用于农村建设。要健全和强化公共财政转移支付制度，推动和实现地区、城乡之间基本公共财政服务能力的均等化，以促进社会公平。政府要以实现基本公共服务均等化为目标，合理地界定公共服务的边界、领域和方向，坚决地退出竞争性服务行业，优先提供以民生为核心的公共服务，通过政府公共服务的公共性、普惠性来营造一个公平公正的社会环境，为社会每一个成员提供社会活动的机会，规范他们的权利与义务，引导他们公平地参与和分享经济社会发展的成果，使每一个社会成员都能够公平地获得参与和分享改革、发展的过程和成果的机会。

总之，转变政府职能，提高政府维护社会公正秩序的能力，是构建社会主义和谐社会的关键。只有当政府将注意力集中于建构和维护公正的市场秩序，有力地防范制止各种违规行为，切实有效地履行起确保“规则面前人人平等”的职责，才能从根本上克服当前政治经济生活中的无序状态，克服或缓解公众对分配不公正现象的不满情绪，并充分发挥收入差距的正向激励作用，才能形成效率与公平相统一的良好局面。