消防行政补偿范围研究

●高锦田,白丹丹

(1.武警学院消防指挥系,河北廊坊 065000;2.沧州市消防支队,河北沧州 061000)

“公民积极参与”是《消防法》确立的消防工作原则的重要内容,是消防工作社会化的基础。没有公民参与,全社会抗御火灾的基础就不会牢固,消防安全就不可能实现。然而,就目前而言,我国公民参与消防工作的积极性不高、渠道尚不畅通,鼓励公民参与消防工作的政策尚不完善。公民参与消防工作的状况不能令人满意的原因之一,就是我国消防行政补偿制度不完善。

一、消防行政补偿制度的功能

消防行政补偿属于国家行政补偿的组成部分。根据行政补偿理论,消防行政补偿是指消防行政主体在行使职权过程中因合法行为给相对人的合法权益造成损害,或者公民个人协助消防行政主体执行公务或灭火而使个人利益遭受损害时,由消防行政主体依法对相对人给予相应的利益补偿的制度[1]。消防行政补偿制度至少具有以下功能：

(一)有利于调动公民参与消防工作的积极性

当个人或单位由于协助政府消防部门执行公务或由于参与灭火救援而使人身或财产遭受损失时,政府及时给予适当补偿,参与人不论是物质上还是精神上都会获得满足,以后他们还会积极支持或参与消防工作。所以,消防行政补偿具有激励的功能。

(二)有利于火场指挥员果断决策

为了及时有效地扑灭火灾,《消防法》第 45条规定了公安机关消防机构火场指挥员的紧急权力,包括紧急征用和紧急破拆等。但是,当由于行使紧急权力而使第三方利益遭受损失时,《消防法》却没有相应的补偿规定。现实中有这样的例子：消防队在灭火时使用了附近水塘(养鱼池)的水,致使承包户遭受损失,承包户要求消防队赔偿损失,消防部门却找不到法律依据。这样的事例多了就容易导致火场指挥员在需要采取紧急措施时,害怕引起纠纷而犹豫不决,进而影响灭火救援效率。因此,如果有相应的损失补偿规定,火场指挥员在需要采取紧急措施时,就会果断地作出决定,不会犹豫不决。所以,消防行政补偿制度是顺利实施灭火救援的重要保障。

(三)有利于保障公民的合法权益,维护社会稳定

消防行政补偿具有保障公民的合法权益,维护社会稳定的功能。不论什么原因,公民的合法权益是不容侵犯的。当个人利益与公共利益发生冲突时,毫无疑问个人利益应当服从公共利益,但这种服从不是绝对牺牲个人利益,不要个人利益。如果要求为了公共利益绝对牺牲个人利益,那是不公平的,是违反宪法精神的。不仅不符合公平、正义的法治原则,也不利于维护正常的社会秩序。因为,有些人对社会不公现象能够忍受,而有些人却不能忍受,尤其是发生明显不公,如受害人的生活、生存发生危机时,他们就会做出一些极端的行为。如 2002年发生在湖南省的扑火勇士绑架儿童案,就是这类问题的典型代表。当个人或私人单位由于协助政府消防部门执行公务或由于参与灭火救援而使人身或财产遭受损失时,政府及时给予适当补偿,实际上是保护了公民的合法权益,同时也维护了社会的稳定。

二、我国消防行政补偿存在的主要问题

通过分析我国消防行政补偿立法现状可以发现,我国消防行政补偿法律规定不完善,补偿范围过窄,许多应当给予补偿的行为尚未纳入消防行政补偿范围。《消防法》规定的行政补偿范围,只是专职消防队、志愿消防队扑救责任区以外的火灾所损耗的燃料、灭火剂、器材和装备等以及有关医疗、抚恤等,其他一律不予补偿。虽然个别地方性法规把紧急破拆纳入行政补偿,但绝大部分地方并没有将其纳入。这严重影响了社会各方支持、参与灭火救援的积极性。因此,通过立法扩大消防行政补偿范围是当务之急。

三、消防行政补偿的范围

完善行政补偿制度,首先要明确补偿范围,这是行政补偿制度关键问题之一,是行政补偿制度研究的重点。关于行政补偿的范围学界有不同的观点,有人将其分为行为范围、事项范围和权益范围[2],有人将其分为事项范围与权益范围两方面[3]。笔者认为,在目前行政补偿制度尚不完善的情况下,应当首先要理清、完善事项范围,然后再完善权益范围。否则,将成为空谈。消防行政补偿的事项范围应当包括以下几方面：

(一)基于信赖利益保护的补偿

相对人因授益行政行为而获得利益,如果行政主体因国家利益、公共利益或者其他法定事由撤销或改变已经生效的行政行为给相对人造成了利益损失,应当予以补偿。在消防行政管理中,这种情况主要包括两个方面：

1.由于消防法律法规技术标准的修订引起行政行为的撤销或改变

由于消防科学技术在不断发展,人们对火灾的认识越来越深入,对消防安全的要求越来越高,过去认为是安全的,现在可能认为是不安全的。最典型的标志就是消防技术规范、标准在不断修改,对消防安全要求越来越高。由此带来的问题是,对于一些按旧标准验收或检查合格的工程或场所,在标准修订后又不符合新标准了,如果不按新标准要求整改,可能会对公共安全造成威胁,如果按新标准要求单位整改,又会给单位造成经济损失,而且该工程或场所已经通过了消防部门的合法验收或检查,单位最初不存在违法行为,由单位来承担整改费用是不公平的,因此,对此类情况政府应当给予适当补偿。

2.由于其他原因引起行政决定撤销或改变

在消防行政管理中,除了上述原因撤销行政决定外,还有其他情况,如由于城市扩大,原处于郊区的易燃易爆单位,逐渐被包围,成为城市中的重大火灾隐患,消防部门根据政府的要求和公共安全的要求,将责令其搬迁(相当于撤销原批准的行政决定)。由于火灾隐患的形成不是单位自身造成的,其搬迁损失政府应当给予适当补偿。关于基于信赖利益保护的行政补偿,可以依据《中华人民共和国行政许可法》第 8条的规定给予补偿,《消防法》可以不必作专门规定。

(二)灭火与应急救援中的紧急征用补偿

灭火与应急救援中,根据需要可以进行紧急征用,《消防法》第 45条对此作了明确规定。紧急征用包括物资征用和人力征用。

1.物资征用

根据《消防法》第 45条第 1款规定,火灾现场总指挥根据扑救火灾的需要,有权决定下列事项：(1)使用各种水源;(2)利用临近建筑物和有关设施;(3)调动供水、供电、供气、通信、医疗救护、交通运输、环境保护等有关单位协助灭火救援。同时该条第 2款规定,根据扑救火灾的紧急需要,有关地方人民政府应当组织人员、调集所需物资支援灭火。以上规定几乎都是紧急征用,这些征用会给被征用单位造成经济、财产损失,他们应当得到补偿。

2.人力征用

发生火灾时,政府或消防部门可以根据需要调动有关单位的人员参加灭火救援,这些人员放弃本职工作,向政府贡献了劳务,政府应当给予补偿。这是国际通行做法,如《德国消防和消防队救援法》、《芬兰消防与救援法》[4],我国台湾地区消防法[5],都有此类规定。然而我国消防法规却没有相关规定。人力征用补偿的内容涉及两方面,一是劳务损失补偿;二是人员伤亡补偿,即医疗、抚恤。后者虽然《消防法》有规定,但涉及面不够广泛,比如对于专职、志愿消防队员训练中出现的伤亡问题,就没有规定给予医疗、抚恤。但对于专用设备的征用,如大型吊车、铲车等,往往是人与设备同时被征用,而且又不属于专职消防队或志愿消防队,依据《消防法》就难于补偿。

(三)其他紧急措施致损补偿

在灭火与应急救援时,由于灭火与救援的需要,根据《消防法》第 45条的规定,可能采取一些紧急措施,主要包括两方面：一是为了抢救人员和重要物资,防止火势蔓延,拆除或者破损毗邻火灾现场的建筑物、构筑物或者设施等。二是为了防止火灾扩大或扑救火灾,需要截断电力、可燃气体和可燃液体的输送,限制用火用电等。这两种情况虽然并不是对相对人的征用,但却会给相关单位、个人造成损失。因为,破拆必然会对非起火单位或个人造成利益损失,而停电、停气也会造成利益损失。基于公共负担平等理论,由此造成的损失,政府也应当给予补偿。应当说明的是对于有些紧急措施,即使事后证明是错误的,只要是侵害了与火灾无关的人员的利益,政府也应当承担行政补偿责任,否则,将会影响灭火救援人员主动性和积极性。

(四)个人或单位协助灭火救援致损补偿

有时,在火灾情况下,虽然政府和消防部门并没有调用公民或单位参加灭火救援,但根据《消防法》第 5条规定：“任何单位、成年公民都有参加有组织的灭火工作的义务。”第 44条第 3款规定：“……邻近单位应当给予支援。”公民主动参与灭火与救援行动是法律肯定的行为。如果公民或临近单位确实参与了灭火救援行动,其利益受到损害时,政府应当给予补偿,否则,公民就不会积极参与灭火救援,尤其是在消防队尚未到达火灾现场时,或者火灾现场远离消防队时,公民的灭火救援行为更是应当肯定和支持。

(五)其他因公共消防安全利益而遭受损害的个人或单位应当予以补偿

在原《实施细则》中关于消防训练中受伤、致残或者牺牲的非国家职工,应当享受医疗、抚恤待遇的规定是合理的。但后来的《消防法》和地方性法规都没有这一规定,显然是不合理的。目前,合同制消防队、民间消防队、志愿消防队日益增加,成为灭火救援不可或缺的力量,其训练过程也可能造成伤害。这种伤害应当与灭火救援享受同样的待遇,政府应当对其利益损失进行补偿。

《消防法》2008年刚刚修订,在短时间内再次提出修订是不可能的。因此,建议尽快制订《中华人民共和国消防法实施细则》,将有关消防行政补偿问题进一步明确,尤其是进一步扩大消防行政补偿范围、明确补偿原则和补偿程序。各省市自治区要结合当地实际制定相应的补偿办法和具体标准。以发挥消防行政补偿制度在推进消防工作社会化、保护公民合法权益和维护社会稳定方面的功能。

[1]高锦田,白凤领.对我国消防行政补偿制度的思考[J],消防科学与技术,2004,(6).

[2]姚俊.行政补偿制度研究[DB/OL].http：//www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=8610.

[3]胡建淼,行政法与行政诉讼法[M].北京：清华大学出版社,2008,(1)：367-369.

[4]中华人民共和国公安部外事局,世界主要国家法律法规汇编[K].2000.

[5]台湾消防法 [DB/OL].http：//news.9ask.cn/fagui/tw flfgk/201002/331482.html.