我国基层维稳的理性化运行:语境、问题及路径选择

□陈发桂

(中共广西区委党校法学部，广西南宁 530022)

我国基层维稳的理性化运行:语境、问题及路径选择

□陈发桂

(中共广西区委党校法学部，广西南宁 530022)

对基层官员维稳问责力度的不断强化与民众日益凸显的利益诉求的双重交织，导致基层维稳运行朝着非理性的方向发展。我国基层维稳运行面临着运行成本高昂化、运行行为暴戾化及运行目标短期化困境。建构我国基层维稳运行机制理性化的有效路径，首先需要改变目前基层政府直管的维稳模式，通过建立小政府的维稳模式实现维稳运行成本的理性化;其次改变基层维稳中的压力型模式，形成有效的激励型维稳运行机制，以此实现维稳运行行为的理性化;最后将基层维稳目标从静态稳定转变为动态稳定，以此实现维稳运行目标的理性化。

基层维稳;运行困境;理性化路径

当前，中国已进入一个利益博弈时代，在体制变革、社会转型的关键时期，基层社会中的利益关系和利益格局处于非均衡状态，利益主体日益多元化，他们通过博弈进行利益调整。作为体现基层社会稳定信号的各种利益诉求表达事件，日益成为社会关注的焦点问题。近十多年来，基层公众利益表达行为表现出“数量扩大、规模增加、行为激烈、诱发点多、涉及面广、对抗性强等特点”。［1］P105当下中国，没有稳定就没有一切话语权已经成为社会共识。对于直接承担维稳重任的基层政府(本文主要指县、市、区和乡镇、街道两级政府)，面对上级问责力度不断强化与民众日益凸显的利益诉求的双重压力，在维稳过程中可以不断突破法律和伦理的底线，可以不顾当地财政的窘迫不断增加在维稳上的人力物力投入，结果必然是基层维稳运行朝着非理性方向发展。基层采取压倒一切的非理性维稳方式，只能是暂时压制了社会矛盾和冲突，却根本无助于和谐社会的真正构建。因此，如何实现基层维稳的理性化运行，对于改善基层党群、干群关系，防止基层执政方式的“暴戾化”趋向，具有重大的理论意义和现实意义。

一、我国基层维稳理性化运行的特有话语内涵

马克斯·韦伯认为，“理性化的结果就是使社会生活不断被合理化、科层化以及科学化。反映在政治领域，理性化表现为从传统权威向法理权威转变，权威的行使应建立在正式制定的规则和法律的正当要求基础之上;反映在思想领域，理性化表现为从不受约束的情感、欲望逐渐走向理智，用冷静、清醒的眼光来对待事物和处理问题”。［2］P68由此来看，一个社会和谐程度与维稳运行的理性化程度是相辅相成的，基层维稳运行的理性化程度越高，社会的和谐程度才会越高。

从社会治理的视角来说，“基层维稳的理性化运行”应当成为我国基层政府理性应对民众利益诉求的特有话语。但在我国，无论是实务界还是理论界，在观察、描述、判断涉及基层维稳运行问题的讨论、评价及具体的维稳行动时，“基层维稳理性化运行”一词的话语内涵还没有真正进入他们的实践和研究范畴。在相当多的情况下，这仅仅成为一种预设的、约定俗成的运用。

近年来，尽管发生在基层的诸多群体性事件，对基层维稳如何实现理性化运行具有深刻的警示作用，却无从推动基层政府与社会公众在利益博弈上如何实现良性互动格局的破题:何为基层维稳运行的“理性化”?“基层维稳的理性化运行”应以怎样的形式体现?实现“基层维稳的理性化运行”的路径选择究竟是什么?作为一个主体性十分强烈的术语，对“基层维稳的理性化运行”尺度的认识取决于判断者的认知取向、价值诉求、知识能力乃至个人基于社会地位的人生体验、生存状态和利益预期。因此“人们对‘理性化’及其路径、手段的判断和界定，既包含某些共同的见解，也存在着明显的话语差异，甚至基本立足点的冲突”。［3］P66笔者认为，从当前基层存在的压力型维稳模式，不难看到，在我国，“基层维稳的理性化运行”应当在以下几种情形或意义上使用:

(一)维稳运行的理性化是在基层维稳进程中实现基层政府与社会公众良性互动的过程。理性化首先意味着基层政府与社会公众在维稳进程中彼此要遵从法定的秩序，在宪法与法律的规则框架下表达意见和采取行动。基层维稳理性化运行一方面要求基层政府在维稳过程中应以有序、合法的程序、途径和方式采取行动。另外，基层维稳理性化运行也强调社会公众在进行利益表达时，必须遵守宪法与法律的实体性与程序性的安排，包括社会公众为实现自己的利益诉求而必须采取行动时，不能以危及社会稳定相要挟。

(二)维稳理性化运行是进一步规范基层政府对影响社会稳定事件的处置行为。要求基层政府采取疏导、协商等理性措施，防范因基层政府处置不当酿成恶性群体性事件。从基层政府主导维稳活动的优越性出发，强调基层维稳的理性化运行是基于并取决于基层政府设置的管理制度和开放管道，主张社会公众的利益表达秩序源自于基层政府的有效引导与管理制度的不断完善。在这一思维框架下，维稳机制理性化的价值在于:一方面，倡导基层政府容忍社会公众正常的利益表达行为，并在其间发挥引导作用;另一方面，倡导借助基层政府的监控管理方式，按照法律设定的程序轨道整理、接纳及规制社会公众的利益表达行为，使社会公众在法律给定的限度内进行理性表达。

因此，对“基层维稳的理性化运行”的话语阐释，一方面是为了标明基层理性维稳的内涵与外延的过程;另一方面是为了建构基层政府与社会公众间良性的互动过程。这就意味着:第一，有关基层理性维稳内涵的界定具有主体性，取决于主体间在维稳进程中如何实现良性的互动。第二，基层理性维稳与社会公众所处的社会阶层、生活经历和具体体验密切相关，其认知差异源自社会体验的不同。因此，必须有效引导基层维稳参与主体对理性维稳内涵的认知。第三，经由参与基层维稳实践，在利益博弈过程中增强基层维稳参与主体间的彼此体验和感知，是寻求沟通、协调与互动和基层维稳理性化运行的必由之路。

二、我国基层维稳理性化运行面临的困境

当前，随着体制改革的深入和利益格局的调整，中国已经进入一个利益博弈的时代。发生在基层的许多被视为危害社会稳定的事件，其实并不是政治事件或者刑事事件，往往只是群众进行利益表达或博弈所采取的手段和策略。不久前故去的美国学者亨廷顿认为，“发达国家与不发达国家在政治上最大的区别不在于政府形式，甚至也不在于政治参与的程度，而在于是否达到了足够的制度化水平，建立了有效的社会控制”。［4］P267而在中国，出于刚性维稳的制度需求，基层维稳理性化运行不仅面临着运行成本的高昂化困境，而且运行行为及运行目标也面临着“暴戾化”和“短期化”的困境。

(一)基层维稳理性化运行面临的困境之一:运行成本的高昂化

在上级政府维稳问责力度不断强化的压力下，基层政府采取的应对办法就是从资源安排上提升自己的维稳能力，超常规的基层维稳投入使基层政府的维稳运行成本越来越偏离理性化的轨道。比如，“广州市在其辖区一口气成立了165个镇街维稳中心，有的街道还下设了数量庞大的维稳工作站，其中花都区新华街有54个维稳工作站。北京市大兴区则开始了‘封村’试点，对城乡接合部流动人口超过常住人口的‘倒挂村’，实施封闭管理。警方联合当地政府为这些村落建围墙、安街门、设岗亭。大兴区为配合‘封村’，仅专职巡逻员就招了一千名”。［5］P5基层政府在维稳方面的这些投入，很大部分是花费在“接访”、“消号”及“花钱买平安”等项目上，这样的非理性维稳模式短期内或许会有些效果。但长此以往，其高昂的维稳成本将成为基层政府日益沉重的财政负担。尽管目前还没有权威的全国维稳成本统计，但仅就部分地区的情况来看，维稳支出每年以两位数增长，维稳经费相当于甚至超过政府的民生支出，似已成为普遍现象。“广州市2007年社会维稳支出44亿元，比社会保障就业资金35.2亿元还要多出许多，为此招致广州市人大代表的强烈质疑”。［6］面对基层维稳成本的高昂化趋势，不能不让人忧虑，这样非理性的高昂维稳开支能否具有可持续性。从长远来看，连年加大的基层维稳成本事实，已经证明了“面多加水，水多加面”、不计成本的治理模式是难以持久的。因为一旦基层维稳的开支超过其支付能力，其依靠高昂成本维持的维稳模式将难以为继。

(二)基层维稳理性化运行面临的困境之二:运行行为的暴戾化

随着维稳问责力度的不断加大，以及“稳定压倒一切”的政治要求，基层政府在“零指标”和“一票否决”的巨大压力下，其维稳运行行为逐渐走向暴戾化。基层官员为了防止民众将事情“闹大”而失去“乌纱帽”，往往以“维稳”的名义对民众的利益诉求行为进行打压。对于受到打压的民众，深谙只有“闹大”才能击中基层官员的“软肋”，增强自己讨价还价的筹码。在这样的官民博弈中，加剧了基层政府维稳运行行为暴戾化倾向。其实，一个利益多元的现代社会，基于利益而发生冲突是日常生活的组成部分。利益冲突，是理性冲突，利益矛盾不同于政治矛盾，也不同于民族矛盾、宗教矛盾和意识形态矛盾。它可以用谈判、辩论、妥协等理性化的方式来解决。因此，基层政府维稳的目的并不是要消除各种利益冲突，应当通过理性化的方式来解决利益冲突，而不是用暴戾化的手段压制民众的利益诉求行为。但当前基层政府实施的维稳行为，却是将发生在社会生活中的一些常规矛盾或利益诉求都视为影响稳定的要素，动辄出动警力将其消灭在萌芽状态。基层政府对现实生活中发生的矛盾和利益诉求行为所采取的暴戾化处置方式，将很难避免维稳运行机制因此而陷入困境:越是高度强调社会稳定，部分基层政府就越不能接受民众的利益表达，利益格局就越发出现倾斜。由于正当的利益诉求不被接受或回应，一些公众就只能采用体制外的方式表达不满，导致社会矛盾愈加激烈，暴戾化的维稳运行行为只好被不断强化。

(三)基层维稳理性化运行面临的困境之三:运行目标的短期化

2008年12月18日，胡锦涛总书记在纪念改革开放30周年大会上提出“稳定是硬任务，是第一责任”。表明稳定在当前改革发展进程中的极端重要性，同时也表明维稳已成为各级政府的首要责任。2009年7月12日《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》正式发布，其中对党政领导干部实行问责的七种情形中有两种直接与群体性事件有关，标志着维稳问责开始具体化和明晰化。国研中心赵树凯在安徽、河北、山西等10个省(区)20个乡镇的实地调查发现，基层政府对上要接受上级考核，对内要考核工作人员，对下要考核村庄干部，从而建立了一个自上而下的以检查考核为核心的问责体系。［7］P38这种问责体系嵌入到基层维稳运行进程中的结果就是导致维稳目标的非理性化。因为单靠行政性压力来“倒逼”基层政府增强维稳责任，很难避免基层政府在维稳运行过程中不出现不作为或乱作为的现象。衡量基层社会是否稳定的标准，并不是基层政府是否将已经发生的社会冲突予以消灭，而在于基层政府是否已经建立起有效协调和解决社会冲突的机制。否则，基层维稳的目标就是如何尽量避免社会冲突在本届领导的任期内爆发，由于基层政府维稳运行目标的非理性化，那么要避免社会冲突在短期内爆发的惯性手段就只能是捂或压，这样的稳定是短期的稳定，是透支下届领导政治资源的稳定。因此，非理性的维稳目标就变成如何在短期内消除利益冲突才能避免被上级问责。由此，在短期化的基层维稳运行目标下，某些社会矛盾和冲突的爆发虽然得到权益性的解决，但却导致基层维稳运行的无规则化，为今后社会稳定埋下可能随时爆发的隐患。

三、基层维稳理性化运行的路径选择

实现基层维稳的理性化运行，可以有效防止个人事件转化为群体事件及防止法律冲突转化为政治冲突，避免社会矛盾冲突“扩大再生产”现象的发生。因此，实现我国基层维稳的理性化运行的有效路径，首先需要改变目前基层政府直管的维稳模式，通过建立小政府的维稳模式实现维稳运行成本的理性化;其次改革目前基层维稳中的压力型模式，形成有效的激励型维稳运行机制，以此实现维稳运行行为的理性化;最后要扩大公众利益诉求的表达空间，将基层的维稳目标从静态稳定转变为动态稳定，以此实现维稳运行目标的理性化。上述措施的出发点与归宿点都在于契合基层政府与民众之间的维稳与维权目标，使之生成一个能平衡各方利益与需求的理性化维稳运行模式。

(一)改变基层直管的维稳模式以实现维稳运行成本的理性化

基层政府用于维稳的财政开支越来越大，处置效果却不尽人意已成当下不争的事实，这与目前基层政府采取直管的维稳模式有很大关系。“在现代社会，民众表达的渠道越多样、越畅通，民众参与政治的方式越广泛，民主的成分越高，社会治理的成本就越低，效果就越好”。［8］这表明，只有改变目前基层政府直管的维稳模式，建立小政府的维稳模式，才能降低基层政府的维稳成本:其一，要改变基层体制性的维稳模式。目前基层政府在维稳过程中，“一方面成立‘维稳办’、‘综治办’等专门机构，设立专项‘维稳基金’，从组织结构和资源安排上强化基层政府的维稳能力;另一方面强调‘领导包案’、‘属地管理’，推行干部考核中的‘零指标’，从‘激励机制’上提高干部的维稳动力”。［5］上述做法，是一种体制化的政府直管的维稳模式。实践表明，这样的维稳模式，难以从根本上有效解决社会矛盾和冲突。因此，基层政府在维稳过程中不能实行大包大揽。高效的政府不仅需要有强大的执行力，更要有充分的“授权力”，将基层维稳的一些治理权力，通过民主参与的方式授权给更小的社会单位，比如规范的民间组织、社区等，通过发挥他们信息传递、利益表达和利益整合的功能，通过基层维稳主体的多元化来实现基层维稳机制成本开支的理性化。其二，在基层维稳过程中实行放权和授权的小政府维稳模式，更能快速地对民众的利益需求作出反应，效率也会更高，责任感也要远远超过集权模式。把基层政府维稳的行政机构分解出一些半自主的执行机构，把决策与执行分开，通过竞争的方式让更多的民间组织和社区参与到维稳活动中来，这样可以提升基层维稳的效率和质量，把社会维稳的“性价比”统一起来，大幅降低基层政府的维稳成本，非理性的基层政府维稳开支行为才能被有效控制。

(二)改变基层压力型的维稳模式以实现维稳运行行为的理性化

当前，上级政府把维稳作为一项重要的政绩考核指标，试图约束基层官员在处置群体事件等涉及社会稳定问题中的不当执政行为，但具体的现实充分表明，依靠压力型的维稳模式来强化基层政府的维稳责任，不但没有实现既定的预期目标，反而异化为“稳定压倒一切”的现实考量。表现为基层政府面对来自上级部门的维稳压力时，不是采取“暴戾化”的极端维稳方式，就是采取“弱者的武器”进行回应或者走过场，一旦来自上级的维稳压力减弱以后又恢复到之前的原状。因此，为了实现基层维稳的理性化运行，改变基层压力型的维稳模式，形成有效的激励型维稳运行模式势在必行。

其一，要完善基层政府的维稳问责评价体系。要转变基层政府的维稳职能，科学界定基层政府在维稳过程中的问责范围。以《关于实现党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《规定》)为例，《规定》对群体性、突发性事件处置失当造成恶劣影响列入责任追究的行为对象范围，这是值得商榷的。因为失当与失职是不同的，失当属于能力问题，而非存在过失，失当不存在不作为和乱作为以及违反相关工作纪律的问题。维稳问责的行为范围，应当限定为党政领导干部在维稳中不作为或乱作为的行为。明确这一点的意义在于防止扩大基层政府维稳问责的范围，从根本上解决基层政府在维稳过程中不作为、乱作为或滥作为等非理性维稳的行动问题，引导基层政府及其官员全面合理地履行政府维稳职能。

其二，要矫正基层政府维稳行为的向度。对基层政府维稳绩效的考核，从单纯的上级考核转变为上级与公民上下联动的考评，防止基层政府仅仅为了迎合上级的维稳考核而实施非理性的维稳行为。当前，“一票否决”及“零指标”成为上级强化基层政府及其官员维稳责任的“杀手锏”，也是导致基层政府维稳行为向度单一化的制度根源。实行上级与公民上下联动的基层维稳考评模式，让公民在基层政府及其官员的维稳考核过程中享有实质性的话语权，可以有效促进基层政府及其官员在维稳过程中顾及普通民众的利益诉求，使基层维稳的行为向度不是动辄依靠上级“高度重视”和“作出批示”来进行，而是坚持在维稳中依法执政，尊重规则和程序，倾听民众合理的诉求，形成有效的激励型维稳运行模式。

其三，要客观看待引起“群体性事件”发生的复杂原因。在基层维稳问责制度的实际运行中，往往将“群体性事件”的发生作为维稳责任追究条件中的表现形式。其实，“群体性事件”的发生只是对属地社会稳定形势的一种客观反映。有些群体性事件的发生具有很强的突发性和高度的不确定性，如果不管什么原因，都把群体性事件的发生与基层政府官员的行政责任挂起钩来，则有失偏颇，“也不利于政府官员在其职责范围内勇于担当，不上交问题而转移责任”。［9］在当前纠纷解决渠道不健全、不通畅，司法权威性不高的特殊情形下，才会有“群体性事件”的频繁发生，通过发生“群体性事件”的方式构成对基层政府的问责压力，已经成为当前公众寻求问题解决的一种策略，并且具有极强的负面示范效应。因此，只有对于那些在基层维稳中严重失职、渎职而造成恶劣影响的党政领导，才应当对其进行问责。

(三)改变基层静态的维稳目标以实现维稳运行目标的理性化

大量研究表明，在诸多基层社会矛盾冲突事件不断爆发的背后，是基层非理性的维稳目标所致。静态的基层维稳目标就是动辄将民众任何的利益表达行为或不端的举动视为危及社会稳定的因素，并采取强制措施予以压制，造成的结果必然是难以从根本上治理社会矛盾和冲突，并且引发越强化维稳越不稳的恶性循环。理性化的基层维稳运行目标，有赖于公众利益诉求的理性表达与基层政府对公众利益表达行为进行理性化的疏导和管理。

其一，动态的维稳目标可以为不同的利益群体提供畅通的利益表达渠道，实现公众利益诉求的理性表达。动态的维稳目标“就是把稳定理解为过程中的平衡，并通过持续不断的调整来维持新的平衡 ”。［10］当前中国基层社会已经处于一个利益多样化的状态，基层维稳目标的设定，必须从这样一个基本事实出发。多元社会事实上是利益多样化的社会，它是社会转型与群体分层的必然结果。在这样的社会发展逻辑的作用下，社会利益分配或迟或早会在城乡之间、地区之间和个人之间出现分化，不同的利益群体开始逐渐形成，它们之间的利益冲突往往是不可避免的。不同的利益群体一经形成，它们不仅有经济上的要求，而且必然会产生出相应的政治要求和其他社会要求。它们需要有合法的正常渠道来表达其利益诉求，并要求基层政府充分认知其利益需要。因此，动态的维稳目标能够为不同的利益群体提供畅通的利益表达渠道，使得处于不同利益群体中的个人有机会表达其愿望和要求。这样，基层政府在协调各种利益矛盾，使人与人、群体与群体之间和睦相处的基础上，才能实现公众利益诉求的有序表达。

其二，动态的维稳目标可以实现基层政府对公众利益表达行为进行理性化的疏导和管理。为了防止非理性的利益表达行为危及社会稳定，采取必要的规范手段是必要的，这符合社会稳定的公共利益需要。规范公众的利益表达秩序不仅仅就是规范公众的表达行为，更需要规范和转变政府对利益表达群体的管理方式，否则以静态稳定为出发点的管理方式不仅侵害了公众的人身自由和人格尊严，压制了公众利益诉求的表达空间，而且会制造新的社会冲突点。现阶段的公众表达行为只是一种基于利益的诉求或情绪的发泄方式，并不具有明确的政治诉求，因为每一起表达事件都有具体明确的起因和利益诉求，这就决定了这些事件之间并没有共同的行为关联，很难形成一个统一的、能影响全局的社会运动。动态的维稳目标要求基层政府容忍公众通过利益表达行为释放其对现状的不满，在博弈过程中形成一种动态的利益平衡，使基层政府对公众利益表达行为逐渐形成理性化的管治模式。

［1］应星.“气场”与群体性事件的发生机制——两个个案的比较［J］.社会学研究，2009(6).

［2］郑杭生.社会学概论新修(第三版)［M］.北京:中国人民大学出版社，2002.

［3］孙柏瑛.我国公民有序参与:语境、分歧与共识［J］.中国人民大学学报，2009(1).

［4］〔美〕塞缪尔·P·亨廷顿.难以抉择——发展中国家的政治参与［M］.北京:华夏出版社，1989.

［5］周兼明.降低社会管治成本才能长期稳定［J］.凤凰周刊，2010(14).

［6］笑蜀.天价维稳成本为何降不下来［N］.东方早报，2009－07－09.

［7］吴理财.用“参与”消解基层“选择性治理”［J］.南风窗，2009(2).

［8］肖文涛.治理群体性事件与加强基层政府应对能力建设［J］.中国行政管理，2009(6).

［9］清华大学社会学系社会发展研究课题组.“维稳”新思路:以利益表达制度化实现长治久安［N］.南方周末，2010－04－15.

［10］俞可平.动态稳定与和谐社会［J］.中国特色社会主义研究，2006(3).

The Rational Operation of Basic－level Stability Maintaining in Our Country:Context，Problems and Path Selection

CHEN Fa－gui
(Department of Law，Party School of the CPC Guangxi Committee，Nanning，Guangxi 530022，China)

The dual interweaving of increasing stability－maintaining responsibility on basic－level officers and the outstanding interest appeals of the people has led to an irrational trend in the basic－level stability maintaining.The operation of basic － level stability maintaining of our country is facing problems such as high cost，rude behavior and dominance of short－ term objectives.The effective paths to rationalize the basic － level stability maintaining mechanism of our country are to，firstly，change the operation model of maintaining stability directly by basic－level governments and realize the rationalization of stability maintaining cost by establishing the“small government”stability maintaining model;secondly，change the pressure model of basic － level stability maintaining and form an effective incentive model to realize the rationalization of stability maintaining behavior;and finally，transform the objective from static stability to dynamic stability，so as to realize the rationalization of the objective of stability maintaining.

basic － level stability maintaining;operational problems，rational path

D267

A

1674－0599(2011)02－0137－06

(责任编辑:赵红志)

2010－12－30

陈发桂(1972—)，男，广西灌阳人，中共广西区委党校法学部副教授，法学硕士，研究方向为社会稳定问题。作者系中国井冈山干部学院第6期骨干教师培训班学员。