南京网络社会组织现*状分析与监管对策

课题组

（南京市互联网宣传信息中心 南京市民政局 江苏 南京 210008）

随着网络的迅速发展和普及,以网络为平台建立或组织活动的网络社会组织越来越多。当前我国社会组织管理工作局限于在民政部门登记和备案的社会组织,现行的管理法规和模式已不能适应网络社会组织健康发展的需要。本课题组通过深入调研南京网络社会组织的现状,系统分析网络社会组织的作用、意义及存在的问题,试图从学理和实践两个层面分析和探讨对网络社会组织进行监管与培育的具有针对性、科学性、前瞻性和可操作性的对策,以促进网络社会组织良性发展,并在社会建设和社会管理创新中发挥积极的推动作用。

一、网络社会组织的界定

目前,学界对网络社会组织的研究多集中在对网络群体或网络社群的研究,强调的是“网络交往”、“网络环境”和“以网络为中介的网聚行为”,而对网民组织或网络社会组织这种概念提得较少。本课题所研究的“网络社会组织”,是以网络为载体,具有一定的网民人数,组织成员以自我管理为基础,有相对约定俗成的规定,为了一定的目标自愿组成的虚拟与现实相结合的社会结构体,具有志愿性、自治性、民间性、长期性和相对稳定性等特点。

二、南京网络社会组织现状的调查分析

作为全国15个副省级城市之一的南京市,网络社会组织相对比较发达,课题组选取西祠胡同网站（据不完全统计,该网站80％的网民来自江苏,且其中的70％又是南京网民）的网络社会组织为主要研究对象,结合调查问卷、访谈等形式来了解和把握南京网络社会组织的现状、作用和发展趋势等,为南京网络社会组织监管与培育提供参考和决策依据。

（一）对西祠胡同网站的实体调查

西祠胡同网站虽备案在北京,但因始创于南京,所以注册网民绝大部分是南京的。据不完全统计,目前,西祠胡同上注册的网络社群达83万多个,较为活跃、影响较大的有近5万个,这些活跃的网络社群中,按其聚集目的和活动内容的不同,大致可分为活动类、服务类、慈善类、维权类、交友类、旅游类、文化娱乐类及其他等八大类；按其性质来分,大致涵盖志愿者组织、义工组织、环保组织、公益维权组织、宗教组织等不同方面。这些组织规模和影响各不相同,会员少则几十人,多则上万人。

半年来,课题组通过细致的分析、统计和论证,初步摸清了在西祠胡同网站上注册的数以万计的网络版块或网络社群中,符合我们所界定为网络社会组织的约有5000个,这些网络社会组织的会员少则三四十人,多则近万人,来自社会各个不同的层级、行业,背景极其复杂。课题组从市级、13个区县两个层面中选取较为活跃、影响较大,且经常在网下开展活动的网络社会组织进行了分析、比较和研究。如维权类的网络社会组织“民间维权中心”,是网民“吴标”于2008年10月1日建立的；服务类的网络社会组织有“南京义工——与爱同行”,为南京想做义工的人搭建的平台；还有“南京志愿者之家”和“江苏中小学生家长网络大联盟”都是以特定人群为服务对象的服务类组织。这些网络社会组织在版块上留有联系电话和QQ群,经常线下活动,为南京市民提供了许多服务和帮助,值得我们关注和研究。

（二）问卷调查与数据分析

1.调查统计方法

课题组以南京市民为主体,采用抽样问卷调查的方式,有针对性地选取了500名调查对象（南京政府机关、事业单位、企业、学校、社会组织等相关单位及社会从业人员）,共发放问卷500份,其中有效问卷500份,有效回收率达100％。课题组对回收的全部问卷进行核查、整理、编码后,采用Stata8.0统计软件进行信息资料收录处理与分析。另外,课题组还有针对性地选择了部分网络社会组织成员以及社会组织研究专家进行了深度沟通与探讨,共同研究当前网络社会组织演变发展现状与规律等问题。

2.调查问卷分析

（1）对网络社会组织概念的“知晓度”调查

在500份问卷中,关于网络社会组织这一概念,有25.80％的人表示“了解”网络社会组织,“不太了解”的有42.40％,“不了解”的有31.80％。可见,有74.20％的人表示对网络社会组织这一新兴事物知晓程度较低,甚至有些已属于一至两个网络社会组织的成员,也对“网络社会组织”的概念也感到陌生。

在选择“相对了解”网络社会组织的341个人中,有67.45％的人表示认识网络社会组织这一新事物的主要途径是互联网,而不是通过朋友介绍、阅读书报刊物、看电视等方式。因此,相关业务管理部门要多运用互联网宣传网络社会组织,提醒人们参与合法的网络社会组织。

（2）对网络社会组织的“参与度”调查

从市民接触各类网络社会组织的频率调查看,市民参与网络社会组织的倾向性比较明显,不过,当前人们参与的积极性并不太高。人们经常参加的网络社会组织中,以文体活动类、公益服务类和交友类居多。

在问及“是否是某一个或几个网络社会组织的成员？”时,有279人表示参加一个或一个以上网络社会组织,其中有51.81％的人表示只是网络组织中的一般会员,有20.48％和15.66％表示是组织中的骨干成员或从事组织的管理工作。

在问及“是否考虑参加网络社会组织？”时,在500人的回答中,只有20％的人愿意参加,这说明人们对网络社会组织的认同程度不太高,或是对参与网络社会组织还有一些顾虑,有36.80％的人认为诚信度是影响自己参与网络社会组织的主要因素,这说明当前的网络社会组织诚信度不高是比较普遍的现象。

（3）对网络社会组织的最大共识

在对所有调查问题的回答中,有关“网络社会组织发展迫切需要改进的地方”的认识趋同性最大,有233人（占46.6％）选择的是“强化内部管理机制,明确组织成员身份背景”,150人（占30.0％）选择的是“加强组织能力建设”,说明76.60％的人认为网络社会组织应加强自身的组织能力建设及优化内部管理,建立完善的自身管理机制是首要任务。

三、网络社会组织的特征、活动规律及功能作用探讨

课题组利用近一个月的时间,对调查问卷的统计数据和西祠网站上近1000个南京网络社会组织进行了系统研究和分析,梳理出网络社会组织的特征、活动规律及功能作用。

（一）网络社会组织的主要特征

网络社会组织不同与传统的社会组织,传统社会组织具有较为明确的组织目标,有相对稳定的组织成员,具有常态化的活动频率,较为完备的管理机构和协调机制等,而网络社会组织的独特个性主要体现为组织形态的虚拟性、组织结构的开放性、组织成员的平等性和匿名性、组织参与及管理的交互性、组织活动的实时便捷性等特征,概括起来可归结为以下几点：

1.以互联网为主要活动平台。网络社会组织突破了传统的社会组织在地域、空间等方面的限制,以互联网为主要载体,通过建立网站、利用网络论坛（社区）、QQ群、博客、微博等形式凝聚组织力量,进行信息交流、发布活动通知、实现资源共享,实行无纸化和在线实时办公,大大提高了组织的工作效率,节省了组织运行成本。如“西祠爱心之旅”2006年1月15日开始在“西祠胡同网站”创建,只有金陵辟邪、心灵护航、就吃一小碗、文心s、爱心之旅5名管理人员,注册会员近300人,普通会员1400余名,该组织以公益慈善活动为主,年开展活动约100多次,其中有影响、上规模的活动20余次。

2.具有相对开放的组织体系。成员的加入或退出具有极大的自愿性。加入网络社会组织几乎没有门槛,只需要注册一个讨论版的ID或加入某个QQ群即可；成员退出组织也很简单,不需要履行申请批准手续或程序,也不需要通知组织中的任何成员。另一方面,成员参加活动的自主性强,没有任何强制性和约束力,会员在加入组织后,可以不参加或不经常参加组织的活动。

3.组织成员具有平等性。网络社会组织内部成员之间是完全平等,没有谁领导谁、谁管理谁的等级概念。每个成员根据自已的意志以及在组织中发挥的积极性、创造性,都可能成为组织中阶段性或某项大型活动的管理者。如在“西祠爱心之旅”中,除了领头人即群主比较固定外,大多数组织的活动都根据活动内容和时间、场地的需要,由不同的人发起或组织,具有极大的流动性。组织中的管理者和成员之间是绝对平等的。

4.具有极强的草根性。网络社会组织都由网民自发成立,没有政府相关部门、机构公权力的介入或强制,极少有政府部门的资金及政策支持,整个组织的内部管理、活动运作及资金筹划都是由组织内成员自行筹集,草根性非常明显。

5.具有从虚拟走向现实的趋势。网络社会组织成员大多数是为了一个共同的兴趣、爱好和相同的价值观聚在一起。如“南京市萤火虫助残站”,是2007年3月2日在西祠胡同网上成立,以关爱残疾人为主要目的,志在唤起更多的人关爱、尊重残疾人群,推进企业和公民的社会责任感,分享社会进步成果,在南京建立具有影响力的救助、帮扶、互助关爱残疾人基地。随着网络社会组织的不断壮大,出于组织发展和政府监管的双重因素的考虑,于2008年11月在民政部门正式注册。该社会组织目前吸纳了社会各界爱心人士共450余人,有非常清晰的组织架构,成立了理事会对整体工作进行指导和监管,内部有工作人员12人,其中9名是志愿者,管理层分工明确。组织处理事务的方式主要通过网络会议,每月也有一次见面会,每年至少召开2次理事会会议；先后组织开展了萤火虫游“世博”、爱让我们走出家门、萤火虫助残栖霞山、栖霞寺祈福放百鸟、插上音乐的翅膀、拨动心灵的回响等数百场的公益助残活动,社会影响越来越大。

（二）网络社会组织的活动规律

1.组织创立形式：线上信息发布。会员和管理人员的招募、成员身份的认证都以线上聊天、发帖、跟帖的形式为主。通常情况是网络社会组织的发起人先在网上申请好QQ群号、微博群号或建立讨论版,然后在公共论坛、个人博客空间和微博上发布信息,吸引或征集有共同兴趣爱好或志同道合者申请加入。

2.活动方式：线上通知与线下实施相结合。网络社会组织的活动都是以虚拟与现实相结合的方式进行,即每次开展活动前,都会提前在论坛版块以置顶帖文的方式向成员预告活动的内容、时间、地点、乘车线路、预计费用及其分担方式、报名条件、联系人姓名等信息,且报名方式一般为讨论版内跟帖、QQ群或微博群留言等。

3.参与主体：身份的虚拟性。网络的虚拟性为网络社会组织成员身份的虚拟性提供了有利的条件,大多数网络社会组织中的成员均以虚拟的身份注册、以虚拟的身份参与活动,互相之间往往以网名称呼,不知道彼此真实姓名,在一定程度上减弱了相互的约束力。

（三）网络社会组织的功能作用

在IT业高度发达的时代,网络社会组织成为社会组织的重要组成部分。一些志愿者组织、公益性组织、环保组织、维权组织在推动社会发展中的功能和作用也日益凸显。

1.社会服务功能。网络社会组织依托互联网和移动网络等现代高科技手段征集人力资源和社会资源,其号召力是政府组织、经济组织及传统社会组织所无法替代的,它凭借网络平台及其大众性、实时性等特征,可以与政府、企业等组织服务功能相互拾遗补缺,承接大量社会性公共服务。特别是一些公益性或环境保护组织,在服务社会方面发挥了重要作用。如“源川志愿者”在2008年5月12日地震的三天后,迅速建立了“入川志愿者”QQ群,16日成员就开始聚会,18日即有14名志愿者奔赴四川省安县参与抗震救灾工作。

2.社会协调功能。在维护社会公共利益方面,网络社会组织可作为利益多元时代的权利诉求主体,维护特定群体的权益,弥补行政权力难以涉及和“市场失灵”的缺陷。特别是在各种矛盾和利益发生冲突时,一些公益性的网络社会组织的博爱、慈善的宗旨和理念,以及其纯民间的中立立场,能在一定程度上缓和、调解利益矛盾和冲突,起到协调社会各方利益的作用。

3.志愿精神培育功能。非营利、致力于公益事业的网络社会组织,通过定期或不定期地举办各种社会公益活动,起到很好的榜样作用,能激发广大民众投身有利于他人和社会的爱心活动中,能较好地培育市民的志愿精神,推广和宣传公益慈善文化。如“西祠爱心之旅”专门设置了“爱心仓库”作为民间公益爱心物资和爱心人员的资源存储库,拓展了社会慈善事业领域。

4.社会预警功能。网络社会组织扎根于民众和社会基层,知晓民众的疾苦,能第一时间感知到可能造成社会冲突的各种苗头和引信,能自觉或不自觉地把不利于社会和谐稳定的信息反馈出来。网络社会组织也会作为某些群体利益诉求的代言人,将其所代表的群体对政府工作的意见、看法汇总后,转达给相关部门,以群体的力量反映该阶层的诉求,提示急需解决的某些社会矛盾,为政府部门决策提供依据,为重大社会问题的解决提供预警或建议。

四、网络社会组织发展和监管中存在的问题分析

网络社会组织作为一种新生事物,其自身的发展和外部监管都存在着诸多问题,面临许多困境,亟需加以分析和破解。

（一）网络社会组织自身的问题

1.社会诚信度不高。在调查中发现,近四成的人认为“诚信度不高”是“对网络社会组织有所顾虑的最主要因素”。网络社会组织诚信度不高的原因大体有三：一是源于其虚拟性,人们不敢确定成员自述身份的真实性,而在参与活动时有所疑虑；二是公益性的网络组织对外宣传推介工作做得不够,影响了人们对网络社会组织在推进社会发展中积极作用的了解和认识；三是一些人利用网络从事违法犯罪活动,也增添了人们对网络和网络社会组织的戒备心。

2.资金筹措难。网络社会组织因其草根性、法律身份模糊,难以得到社会和政府的认同,更难取得政府的财政支持,组织活动和日常运转资金主要来自本组织成员的自愿捐助,资金来源面窄、量少。特别是公益性的网络社会组织是不以盈利为目的的,往往是依靠一次性或某项活动的临时捐助,缺乏长期的制度化、规范化的筹措渠道,严重制约了该类组织的发展壮大。从调查问卷“对参加网络社会组织有所顾虑的主要因素”、“当前制约网络社会组织发展的主要因素”问题的回答来看,均有14％被调查者选择“缺乏活动经费”或“资金不足,基本不盈利或盈利少”,反映了网络社会组织生存发展所面临的经济困境。

3.缺少专业的组织人才。怎样对网络社会组织进行科学、有效地管理,使之填补政府行政功能上的不足,更好地服务社会,这就需要大批的具有社会责任感和管理能力的专业人才。但由于网络社会组织还处于发展的初创阶段,加之其法律地位不明确,很难留住和培育高水平的专业管理人才,在一定程度上阻碍了合法的网络社会组织持续、科学发展的步伐。

4.被利用于从事不正当行为。由于网络社会组织的开放性、活动的隐蔽性等特征,极易被一些人利用,从事非法或不道德活动。如南京某大学教授马晓海在2007年发起成立“夫妻旅游交友”QQ群,其成员申请加入时,有相对严格审核,要求说明个人身份背景,在很短时间便有190多位网民加入；随后,参与者又陆续建立“夫妻交换”、“走错房间”、“南京派对”等QQ群,形成了一个隐蔽的、成员较多的网络社会组织。该组织一直秘密通过QQ群联系,进行性体验交流和聚众淫乱活动,直到2009年8月,秦淮区警方在某连锁酒店抓获5名性聚会的网民,才使得该组织的线上活动浮出水面。说明网络社会组织潜在的危险性不可小视。

（二）对网络社会组织监管中存在的问题

课题调研中了解到,相关政府部门对网络社会组织监管及引导中存在以下问题。

1.政府对公益性组织扶持缺位。作为新生事物的网络社会组织,政府部门还没有认识到网络社会组织的作用,没有给予网络社会组织所需要的政策、资金等方面的支持和扶助；政府在扶持网络社会组织发展方面做得非常少,甚至是限制和阻碍了网络社会组织的发展。

2.法制建设滞后。调查发现,网络社会组织面临的很多问题其实都与其不具备合法身份有关。国家在网络社会组织的立法方面还是一片空白,使得网络社会组织根本无法被纳入到法律监管视野之内,使其在日常活动、资金筹集、对外交流合作等方面都面临着身份不清的现实困惑。在调查问卷中“政府对网络社会组织最应该做的事情”的提问,有超过三成的被调查对象选择“加快立法引导”上得到了反映。

3.社会监管缺位。网络社会组织在给社会带来诸多利好的同时,也有一些消极影响。如政府部门在对待网络社会组织的认知观念上,还存在着一些不合时宜的看法,影响了政府政策及具体措施的制定出台。业务主管部门前置审查与民政部门登记的双重管理体制,多头管理限制了网络社会组织的登记,使得大量的网络社会组织游离在相关部门的监管之外,无法及时掌控没有登记而存在的网络社会组织的活动情况。

五、网络社会组织培育发展与监管长效机制的构想

要推进网络社会组织的健康发展,使其成为和谐社会建设的有生力量,关键在于以完善法律法规为抓手,坚持监督管理和培育发展并举,形成政策规范、分工有序、管理有效、培育得当的多元化网络社会组织管理体系和培育机制。

（一）加快立法进程,制定和完善对网络社会组织加强监管的法律法规

当前,对网络社会组织进行专项监管的法律法规还是一片空白,造成了网络社会组织在数量急剧增长的同时,无序化、非法化问题日益突出,严重影响其健康可持续发展。在问卷“制约当前网络社会组织发展的主要因素”的提问上,17.65％的受访者认为主要原因是“缺少具体政策法律支持,导致发展前景不明朗”；在“认为政府对网络社会组织最应该做什么”时,31.20％的人认为“应加快立法引导”,都是比例最高的选项。这些说明建立健全对网络社会组织进行监管的法律法规势在必行。

1.完善现有的社会组织法。当前社会组织法尚不完善,没有将网络社会组织作为一个新的社会组织形态纳入管理中,所以,第一步是要争取早日修订和完善《社会组织登记管理条例》,确立网络社会组织的性质、特征和法律地位,赋予其相应的权利和义务,明确登记、管理制度和自律机制,规范管理机关相关职权和准则,为网络社会组织的发展与管理提供法律依据。

2.出台地方性的监管暂行办法。可根据网络社会组织在本地区发展的现状和特点,制定地方性的《网络社会组织管理暂行办法》,为网络社会组织监管专门法的制定提供理论或现实的依据。

（二）探讨监管模式,建立符合本市实情的网络社会组织登记备案管理机制

鉴于网络社会组织的隐蔽性、草根性、相对松散性、虚拟性等特征,要加强对网络社会组织的监管,必须实施登记备案制度。所以,探索科学的登记备案管理流程和办法,建立权责分明、管理高效、手段多样的登记备案监管机制,成为网络社会组织管理的首要任务。

1.实施“低门槛、广覆盖”的审批办法。应充分考虑网络社会组织的实际情况,降低门槛、简化手续,以网络审批平台为载体,以“低门槛、广覆盖”为原则,实施“备案注册、登记认可、资质认定”的网络社会组织审批制度。同时,建立南京市网络社会组织数据库,对不同类型的网络社会组织分门别类地加以管理,对符合法律规定的公益慈善类网络社会组织,要给予特定的政策扶持,尝试由民政部门审批,赋予其“行政合法身份”,对涉及敏感领域的维权类组织,管理部门要重点跟踪监管。

2.建立管理部门联动协同机制。网络社会组织需要民政部门的前置审批和跟踪管理,但其以网络为平台运作的特点,又涉及到其他政府部门的职权范围,如通信管理部门的网站备案、宣传部门的舆论引导和公安部门的网络犯罪排查等等,因此,对网络社会组织管理除了民政部门外,还应探索由宣传、公安、通管等部门共同参与的联动机制,形成管理职责明确、协调有力的监管合力。

（三）创新培育方式,指导和推进网络社会组织健康发展

1.大力宣传有利于社会发展的网络社会组织。鉴于网络社会组织功能作用的两面性,要大力宣传公益性等有利于社会发展的各类网络社会组织,及时总结推广他们的成功经验,积极培育、树立先进典型,为各类网络社会组织的健康发展起到引领和示范作用。

2.搭建网络社会组织交流平台。通过网络社会组织的广泛沟通,相互吸纳民间智慧,为网络社会组织的科学决策提供专业信息和政策建议。以资金为纽带搭建第三方孵化平台,实行网络社会组织培育的专业化。如爱德基金会对“西祠爱心之旅”的培育一样,使其不断发展壮大,成为从事社会公益事业的一支重要力量。

3.加强网络社会组织人才队伍建设。要着力提升网络社会组织工作人员素质,增强网络社会组织发展的内动力。一方面要加强对网络社会组织骨干工作人员的培训,增进其文明上网意识,培养其法律观念,提升其管理素质和奉献精神,这是社会组织有效开展工作的基本前提；另一方面,网络社会组织应善于发现人才,应加强志愿者招募和专职人才储备库的建设力度。南京市在这方面已做了很多尝试,于2009、2010年间建立了南京爱德社会组织培育中心、南京新兴社会组织培育促进中心等,专门用来培育南京社会组织特别是网络社会组织发展的专业性组织人才。

4.建立社会化的网络社会组织评估体系。应探索建立一套政府、公众、社会多方参与,第三方中介评估机构负责实施的网络社会组织评估指标体系和与之相配套的信息披露制度,以提升网络社会组织的诚信度和公信力。一方面,评估结果可作为政府和第三方孵化器对网络社会组织提供政策优惠、协调扶持和资金倾斜的重要参考,促使网络社会组织不断向规范方向发展；另一方面,政府有关部门可通过评估等级对其实施分类管理、分类指导,并通过社会发布、宣传推介、优先推荐等方式将获得较高评估等级的组织推荐给公众,解除网民的后顾之忧,为合法的网络社会组织扩大社会影响力、吸纳社会资源、取得社会支持创造良好的条件。