服务型政府建构过程中公务员道德风险的消解*——基于委托代理理论视角

牟长城

(上海师范大学 上海 200235)

服务型政府建构过程中公务员道德风险的消解*
——基于委托代理理论视角

牟长城

(上海师范大学 上海 200235)

当前,我国构建服务型政府目标的确立对公务员树立公仆意识,勤政廉政的道德形象提出了更高的要求。然而现实中,公务员管理制度难以应对转型期社会结构风险的挑战,逐渐形成了角色认知偏差、价值观异化和寻租腐败等一系列公务员道德风险现象。本文依据经济学中的委托代理理论,从调谐目标、整合政策信息体系与重塑法制道德权威三个方面来探索消解公务员道德风险的路径,以此推进我国公民本位的服务型行政理念的构建。

服务型政府;公务员道德风险;委托代理;消解

一、服务型政府与公务员的委托代理关系

自20世纪80年代以来,西方国家发起了行政改革浪潮,产生了很多理论成果,其中比较有影响的就有“公共服务型政府”的行政理念。就国内而言,2004年温家宝总理明确提出要“努力建立服务型政府”,表明服务型政府的构建是我国未来行政改革的一个重要的目标。所谓服务型政府,“是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定的程序,按照公民的意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。[1]就其定义而言,服务型政府的构建除了需要公民本位理念指导,构建民主秩序环境以外,更重要的是构建一个明确的政府责任体系,树立政府公仆意识和勤政廉政的道德形象。

委托代理理论源于经济学,“经济学上的委托代理关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易,交易中有信息优势的一方成为代理人,另一方称为委托人。”[2]从公共权力的委托代理机制来看,现代国家中民众与政府及公务员也是一种委托代理的关系:公众将国家权力的行使权、公共资源的配置权委托给终极代理人公务员来行使。那么,公务员是否能遵从公众的意愿,克己奉公、勤政廉政,竭诚为公众服务,不仅关系到公共利益能否实现最大化,更关系到我国服务型政府构建能否成功的实现。

综上所述,服务型政府的构建和公务员的委托代理关系之间契合点就是对公务员道德要求的同质性:服务型政府的构建需要公务员树立公仆意识,公正态度,勤政廉政的道德形象;委托代理理论是要解决委托人与代理人目标函数不一致情况下,如何克服代理人的道德风险,实质还是为了树立公务员勤政廉政的道德自律精神;前者积极倡导,后者竭力避免,目的都有利于建立一个明确的政府责任体系,树立一个民众本位、社会本位的行政理念。

二、公务员道德风险的含义与表现

“道德风险”,一个近年来学界热议的话题,指的是“由参与人选择错误行动引起的问题。”[3]在委托代理的契约理论中,指的是从事具体经济活动的代理人在最大限度追求自身利益时,由于不完全承担风险后果而作出不利于委托人的有失道德的行为。对应委托代理理论的相关论述,在政治领域当中,也存在着由全体公民构成的委托人与由政府和全体公务员构成的代理人之间的一种特殊委托代理关系。作为政治领域委托代理关系终极代理人的公务员,其“道德风险”是指公务员利用人民赋予的公共权力为自己谋取私利、并对公众利益造成巨大损害的行为。当公务员的道德信念出现偏差或价值取向发生异变时,就会出现公务员的道德风险。

较之于其他领域中的委托代理关系而言,政治领域中代理人的道德风险出现得更为频繁、影响程度更为严重。公务员“道德风险”存在,结果必然导致行政制度的低效率、行政的高成本、政府失灵等现象的产生,在损害政府合法性的同时必将破坏整个社会道德的公平。现阶段公务员的道德风险主要表现有以下几个方面:

(一)角色认知偏差

公务员作为社会人,其生活领域也存在公共领域与私人领域之分,这就导致了其“公共人”角色与“经济人”角色的二元分离。公务员作为经济人,必然追求自身利益的最大化;作为公共人又须以实现公共利益的最大化为己任。“公共人”角色和“经济人”角色同时聚集于公务员一身,两者势必会产生一种张力,即角色认知迷途。公务员这种角色认知的偏差在行为选择的过程中不可避免地会产生向导作用,直接反映在公众利益与个人私利的取舍上。“公共选择的显著特征是假设政治舞台上的个人像市场上的个人一样,理性地按照他们自己的自利方式行动。”[4]委托代理契约中信息不对称导致公众监督的乏力,有些公务员便选择了认知其“经济人”角色,选择利于自身利益最大化的行为方式而不惜损害社会公共利益,在现实行为中突出表现为政府工作的低效率和寻租腐败。一方面公务员出于自身“经济人”目标取向的考量,对公共政策的理解与社会现实呈现背向运动或公共利益社会化分配偏离社会大众,无法实现社会资源的优化配置,如:“价格双轨制”、“经济特权”、“非平衡的优惠政策”;另一方面由于政治领域中代理人地位的垄断性,公务员的竞争意识缺失,在缺乏委托人——民众的有效监督情况下,形成了一种无压力的“休闲”工作状态,工作效率极低且服务态度恶劣,如:“钓鱼执法”。

(二)价值观异化

公务员价值观是人类理性与终极价值在政府公权力层面的集中体现,“价值观控制了人的行为,它是指导人类行为的准则或标准尺度”,[5]不仅涉及对公共权力运用的指导,更是对政府声誉进行考察的重要指标,体现为“公众为本、公信负责、公心从政”、“为人民服务”等理念指标。没有正确价值观的确立,难以确保公务员意识的道德性与行为的公共性。与之相对的是,现阶段我国公务员价值观出现了诸多不容乐观的问题,可以归纳为:第一、“官本位”思想严重,一些公务员崇拜权力、迷信权力,将权力看作是人生的最大价值体现,在这种价值观的影响下玩弄权术、欺骗群众、以权谋私,法制意识淡薄、重人治轻法治,给政府的声誉带来了极大地破坏。第二、责任意识淡薄、个人利益至上。在执行公共权力的过程中不计成本,资源浪费严重。公务员作为公众的代理人,提供公共服务、执行公共政策花费的是委托人的钱财,在利己心的驱动下,为中饱私囊、追求形象政绩毫不顾忌行政成本,损害公共利益的行为发生已呈现常态化趋势;第三、廉洁奉公意识沦丧、享乐主义盛行。当前,一些公务员在实际工作中抛弃了应有的信念与理想,将公务员这一职位当作谋取不正当利益的捷径,以满足自己原始的享乐欲望,公款吃喝、公款旅游、公款赌博等等,社会影响极其恶劣。

三、产生公务员道德风险的原因

公务员道德风险产生的最重要原因是人的原因,对于处于转型过程的国家来说,体制因素和社会因素也显得十分重要。具体来说,主要包括以下几个方面:

(一)公务员双重角色带来的利益追求冲突和矛盾

“判断腐化与否,首先需要基本承认公职和私利之间的区别”,[6]公务员既是公共人又是经济人,在公共领域与私人领域中表现出不同的价值追求。作为公共人,公务员追求的是公共利益;作为经济人,公务员追求的则是单一的个人利益最大化。公务员这种社会角色二元分化必然带来公共利益与私人利益的二元分离。在行使国家公共权力的过程当中,公共领域和私人领域截然相反的利益取向同时集中到了公务员身上。公务员的经济人角色和公共人角色就决定了在其行为选择的过程中不可避免的会发生矛盾和冲突。从常人的思维逻辑看,公共利益与私人利益往往是不可兼得的,公共利益与私人利益二者只能取其一。从经济学的角度来看,个人往往是理性的、追求自身效用最大化者,加之社会约束机制的缺失,公务员必然在其行为选择的过程中追求个人利益的最大化。相对的,我们的制度建设是建立在公务员作为公共人角色的基础之上的,而对公务员的经济人角色缺乏必要的考量,这就使社会直面公务员的道德风险问题。

(二)委托代理关系的现实缺陷

现实中,公务员与民众是一种非对称信息状态下的博弈。公务员作为公共权力的理性代理人,是凸显公共人角色选择勤政廉政,还是受经济人角色支配选择道德风险行为,主要取决于两种选择对公务员本身的激励程度。当前,公务员选择道德风险行为所取得预期收益的最小值远远要大于其选择公共人角色所得到的预期收益最大值,排除极个别具有道德修养的公务员外,道德风险行为将是大多数公务员的最佳选择。在现代委托代理关系中,“代理人可以将低利润的出现归咎于不利的外生影响,从而逃避委托人的指责”。[7]也就是说,在信息不对称的情况下,民众作为委托人很难对公务员这一理性人的角色进行有力的约束。具体表现在,公务员的道德风险行为的事前约束和事后约束两个方面,即发现道德风险行为的概率和对这种行为的惩罚程度。

可见,在约束机制相对缺失的情况下,公务员选择道德风险行为的风险成本大大减少,也就意味着其预期收益的增大。较之公务员在公共人角色下所取得的收益,激励程度差异将十分明显。简而言之,就是对公务员勤政奉献激励不足、对公务员的道德风险行为约束乏力。这是当前委托代理关系中亟待完善的地方,同时也是公务员道德风险行为生成的根源。

(三)社会体制的因素

首先,我国在由计划经济体制向市场经济体制转型的发展过程中,出现了一个制度衔接的缝隙,即新制度尚未完全确立时,旧制度不分好坏全盘抛弃,这就使得制度上出现了盲点和空白。其次,市场经济改革带来社会经济发展,开辟了新的财富和权力来源,同时“现代化所涉及的社会基本价值观的转变”也随之出现,[8]其中最为突出的便是人们的利益观的变化,在逐利动机的驱使下,大量的道德风险行为便应运而生。第三,政治体系中,我国的行政权、司法权都从属于立法权,三者之间还无法实现有效的制衡,行政权力过大现象的出现更是为公务员道德风险行为的滋生提供了肥沃的土壤。加之,立法、行政、司法都要接受党的领导,它们之间仅存在领导与被领导的关系,并没有相互制约的具体法律依据。在党委的内部,权力往往也是集中在少数主要领导的手中,决策权架空了形式上的监督权。可见,现阶段我国在权力和民主两方面并没有达到一个平衡的界点,权力过于集中、民主相对滞后,这必然会造成对行政主体的制度约束机制相对缺失,加之社会转型期“系列综合症”,①公务员的道德风险行为进一步滋生蔓延。

四、消解公务员道德风险的路径

委托代理理论的核心是解决在委托人与代理人在目标函数不一致和信息不对称的情况下,委托人对代理人的激励与约束问题,它实现了以约束代理为中心的单项外部控制向以约束与激励并进为中心的双项互动的内外控制的过渡,有力地回应了“公务员悖论”②中公共利益与经济人利益相趋和的张力。

针对上述公务员道德风险的原因并结合委托代理相关理论,可以从以下几个方面来抑制公务员道德风险行为:

(一)以目标调谐为基点突破“公务员悖论”羁绊

按照公共选择理论的观点,公务员与社会公众是一定契约前提下的委托代理关系,主体的相异性必然会形成不同利益诉求的相互冲突。冲突“是对有关利益、对稀有地位、权力和资源的争斗,在这种争斗中,对立双方的目的是要破坏以致伤害对方。”[9]公务员与社会公众的利益冲突有两个方面的反映,一个方面是公务员对“公共人”角色与“经济人”角色不同认知所导致的公共利益与个人利益的冲突;另一个方面是公务员的利益预期与社会公众利益预期的冲突,这两个方面的利益冲突互为因果、相互影响构成了一个复杂的利益冲突结构。这种利益冲突的现实存在,说明了现阶段公务员与社会公众的目标是相互背离、相互冲突的。在公务员与公众的利益博弈中由于信息的不对称,最终导致公务员在损害公众利益的前提下实现了自身的利益最大化,于是也就产生了今天值得我们研究的公务员道德风险问题。

如何来消解这种现象,这是一个存在争论的问题。依托委托代理理论的相关启示,笔者认为修正公务员与社会公众的目标预期,使之达到一种协调的状态或者说一种“利益高水平均衡”状态,[10]是解决这一问题的一个基本点。因为在我国构建社会主义和谐社会的进程中,已经不存在像奴隶社会、封建社会那样相互对抗性的本质利益冲突,也就是说社会各利益群体之间的目标冲突在本质上都是非对抗性的。“在社会主义社会中,国家、集体和个人利益在根本上是一致的。”[11]公务员作为社会中的个人,其目标的实现,一定程度上也会推动国家目标的实现;反过来,社会公众目标的现实,又会进一步增大公务员个人自我实现的空间,因此两者目标的调谐具有理论上的可行性。具体到实践层面就是要创新激励与约束机制,在提高公务员勤政廉政的预期收益的同时,加大道德风险的预期成本。在公务员与社会公众的利益博弈中,使公务员意识到勤政廉政是其“最佳行动策略”;使社会公众意识到,在必要约束前提下积极的激励性政策是确保公务员廉政的最优选择,同时也是实现社会利益的可靠保证。通过以上分析可知,公务员与社会公众的共同目标应定位于:公务员与社会公众都应该以付出必要的成本作为获取己方利益最大化的前提。以此为基点,公务员廉政勤政,作出高水平的行政业绩;社会公众通过政府对公务员按绩付酬,给工作特别出色的公务员以崇高的精神奖励,这样便能突破“公务员悖论”的羁绊,实现公务员与社会公众的利益双赢。

(二)以政策信息体系整合为核心挣脱信息不对称困境

委托代理理论中,信息不对称是导致代理人道德风险的一个最重要因素。在政治领域的委托代理关系中,终极代理人公务员的道德风险的产生,也是源于政府对公共政策信息的高度垄断,突出表现为三个方面:一是公共政策信息传播渠道的单一性和传播路径的狭窄性,从而产生信息失真和堵塞现象;二是政府公共政策传播的互动程度低,即政府单向地向社会公众灌输政策信息,社会公众对公共政策的意见和评价却得不到政府及时、有效的信息反馈;三是公共政策的制定、执行环节缺乏统一性和持续性,如“政出多门”、“上有政策、下有对策”等现象层出不穷。这三方面的因素便导致了社会公众的信息弱化、公务员的信息优势,即委托人与代理人出现了信息不对称的状态,从而为公务员的寻租、投机等道德风险的产生提供了一个实现路径。

政策信息不对称,在政治领域委托代理关系中主要表现为公务员行动的不可观测性,而现代政府当中公务员的行动主要涉及公共政策的制定与执行,为此要消除这种信息不对称的状态,遏制公务员的道德风险,就需要整合公共政策信息体系。首先,在公共政策制定环节上:一是要尽量减少不确定措辞,保证信息的“可读性”,以减少社会公众对政策信息产生主观判断偏差;二是各政策制定主体在制定政策要严格依据相关法律法规并加强沟通,保证政策信息的一致性和连续性,避免出现“政出多门”、“政策打架”现象;三是将社会公众的多元化需求纳入公共政策议程,及时反馈群众对相关政策的评价和意见,保证政策信息的均衡性和有效性,防止政府部门“闭门造车”。其次,在政策信息的执行环节上:一是要提高政策信息的透明度。实际操作中,应该由政府来承担及时公开政策信息的责任,运用各种传播媒介向社会公众发布政策信息,将自己的行动透明化,以便社会公众及时的跟踪监督。二是推进依法行政,加强监督。对公共政策执行的方式和程序以及相关人员的权利和义务进行明确的规定,切实做到有法可依;培育社会自治性组织,以增强社会公众的主体意识和介入力量,克服对政府的盲从心态,从而对政策执行形成有效的监督,杜绝政策执行环节的“暗箱操作”和形式主义。

(三)以法制道德建设为支撑破解“经济人”魔咒

在政治领域的委托代理关系中,公务员和社会公众都是理性人,其行为都是为了实现自身利益最大化,公务员与社会公众利益冲突的焦点就是对剩余资源分配权的争夺,可以说其总根源就在于“经济人”特性。因此,消解公务员的道德风险,需要加强相关法制道德建设实现“自律”与“他律”的有机结合,以此来抑制“经济人”的功利主义特性。

道德建设方面:第一,明确公务员道德规范。《中华人民共和国公务员法》和《中国共产党领导干部廉洁从政若干准则》中都有明确的规定,各级公务员管理部门要以此为依据制定出符合本部门实际的具体规范,使各级公共权力代理人都有章可循。第二,树立公务员核心道德价值观。如公务员职业的“责任感、使命感”,献身公共事业的“工作成就感”,精神追求的“尊重满足感”等,这些都是明是非、断善恶,抵制各种诱惑的道德信念。有了这种信念支撑,公务员就会摆脱“经济人”魔咒支配,坚定不移地奉行道德价值观来选择自己的行为。法制建设方面可以分为“硬件”和“软件”两个层次。就硬件层次而言,一是要完善领域内相关法律体系建设,如完善《中国共产党领导干部廉洁从政若干准则》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》具体实施细则、扩大其适用领域,制定统一的《反腐败法》、《政府道德法》等;二是推进具体制度的创新。如建立“中央公积金制度”和“终身廉洁奖”制度,以此来加大对公务员勤政廉政的激励力度,尤其是持续激励力度。就软件层次而言,一是构建统一并且实行垂直领导,直接隶属于中央的机构,如国家反腐败局等,健全其运行机制的同时以法律保障其独立自主地行使监督权;二是全面监督相关法律法规的实施,一方面要强化社会民众监督和媒体舆论监督,如建立对公务员道德风险行为的举报奖励制度,提高监督的时效性和有效性。另一方面,加大对监督者的监督和激励,防治监督者与被监督者“共谋”。③从委托代理论中防范代理人串谋的机制设计来看,一种监督机制想要达到效果的最佳,必须使监督者独立于被监督者并使其拥有分享监督成果的权力。

注释:

①即政策法规的不完善、法律机制和程序的不健全等一些列制度短板现象。

②“公务员悖论”,指的是公务员管理当中普遍存在的这样一种现象:即在公共权力关系中,作为委托人的民众需要拥有代理人(即公务员)来增进其福利,但是由于代理人私欲的膨胀,往往造成委托人福利的降低。

③“共谋”,指具有委托代理关系的组织或系统内的一些代理人除了和初始委托人达成的委托代理契约以外,他们之间为了自身的利益又订立某种私下的协议。

[1]刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理,2007,(7).

[2][7]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海:上海人民出版社,1996.403、417.

[3]Myerson.Game Theory:Analysis of Conflict[M].Mass.Harvard University Press,1991.263.

[4]布坎南.自由市场和国家[M].北京:北京经济学院出版社,1988.423.

[5][美]库珀.行政伦理学——实现行政责任的途径(第四版)[M].北京:中国人民大学出版社,2001.75.

[6][8]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海:上海人民出版社,2008.45、46.

[9]科塞.社会冲突的功能[M].北京:华夏出版社,1989.前言.

[10]蒋硕亮.论公务员个人利益与社会公共利益高水平均衡[J].中国行政管理,2008,(10).

[11]邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.337.

(责任编辑:陈 华)

B82-051

A

1672-1071(2011)02-0054-05

2011-02-25

牟长城(1984-),男,安徽蚌埠人,上海师范大学法政学院09级硕士研究生,研究方向:当代中国政府与政治。