浅析消防应急救援预案的编制原则

张西朋 威海市公安消防支队司令部 264200

浅析消防应急救援预案的编制原则

张西朋 威海市公安消防支队司令部 264200

现在阶段，消防部队承担着越来越重的灭火和应急救援任务，为了能更好地履行职责，需要提前制定预案。本文借鉴突发事件应急管理的基础理论，结合消防部队实际，对消防应急救援预案的编制原则进行了探讨。

消防；应急救援预案；原则

近几年，我国各种自然灾害及事故频繁发生，2008年初南方爆发了冰冻雨雪灾害，同年又发生了“5.12”汶川特大地震，2010年7月27日，大连新港油库发生爆炸，8月7日，特大泥石流袭击甘肃舟曲。这些突发事件和事故造成了巨大的生命和财产损失，严重威胁着全社会的稳定与发展。消防部队担负着灭火和抢险救援任务，为了能更好地履行职责，应完善应急救援体系建设，而其中应急救援预案的制定起着至关重要的作用，对其制定原则进行探讨具有重要意义。

一 规范的突发事件应急救援预案特点

预案是在搜集相关信息、分析其后果以及应急能力的基础上，针对可能发生的突发事件而提前制定的计划。一个好的预案可以使救援行动事半功倍，而一个不科学的预案则可能导致行动的失败。规范的、科学的突发事件应急救援预案应该具有以下特点[1]

（一）科学性:突发事件应急预案的制定必须建立在科学研究的基础之上。

（二）全面性:应包括所有潜在的突发事件，即使是发生概率很低的突发事件，应涉及突发公共事件处理的所有利益关系者，应跨越突发事件管理的整个过程，包括事前、事中和事后。

（三）简洁性:语言简洁，容易理解。

（四）详尽性:突发事件应急预案内容应尽量具体，各项职责应具体到“谁来做、做什么、如何做”的程度。

（五）适用性和可操作性:在关键时刻能够发挥出巨大作用，是编制突发事件应急预案的关键。

（六）预案与其他计划类文种不同的特点:具体任务明确，内容详细系统，措施行之有效。

上述预案的特点也可以笼统归纳为突发事件应急预案的预见性、应急性、系统性、可操作性。

二 突发事件预案制定的基本原则

近几年，国内许多政府机构相继制定了突发事件应急预案，体现了各级政府对突发事件应急管理的充分重视。这些预案的制定成功借鉴了国外制订应急预案的一些经验，总结了以往一些应对突发事件的经验和教训，具有明显的可行性与创新性。消防部队也根据其自身职责，制定了突发事件应急预案，但是一些应急预案还或多或少存在一些需要改进和完善的地方，例如关于在法律、法规层面上对应急预案的重要性与强制性的说明、机构与部门内处理危机的组织体系构成、应对突发事件的专门人员的培训及其相应职责的规定等。这些问题的存在，会造成消防部队在按预案进行行动时困难重重。为使应急救援行动能顺利开展，消防部队在制定预案时应严格遵守以下原则：

（一） 立法原则

所谓立法原则是指突发事件的应急预案需要通过立法的形式来确定其重要性和强制性，对于没有立法权的公共组织也要将本组织的应急预案制度化，使其融入组织的发展战略之中，这也是应急预案所具有的战略性、系统性、长期性、强制性的要求。

重特大的突发事件是影响全局和社会公众根本利益的严重事件，直接影响政府施政目标的实现，涉及社会范围的根本利益，所以应该从战略高度看待应急预案的制定；区域性应急预案是影响该地方社会的统一行为，应该由政府权威部门出面组织制定区域总体应急预案，并要求所有涉及社会公众利益或对社会整体有影响的部门、机构、组织、影响国计民生的重要企业根据地方政府总体预案的要求制定各自的子预案。这一点也需要以立法形式做出规定，以期构成有效的上下呼应层层落实的区域性应急预案系统，这是应急预案系统性的体现；社会中非稳定因素的存在是一个长期的现象，自然灾害、技术事故又具有多发性和长期性，这决定了制定与修改应急预案是政府机构与公共组织的长期行为，不是一时一事的临时措施，必须保证其长期有效性，所以应该以立法形式做出规定[2]。

消防部队是社会应急救援的主力军，也是预案的具体实施者，因此，消防部队制定的预案应当作为应急预案的主体。消防部队没有立法权力，为保证制定的预案具有战略性、系统性、长期性、强制性，在制定预案后，要联系政府机构或公共组织，应将其融入法律体系或基本组织制度当中。具体来说，公安部部消防局制定的全国性应急预案可提交全国人大进行立法，各省总队制定的省级应急预案可提交省级人大进行立法，支队或大队制定的本区域应急预案可提交当地人大进行立法，或以政府令的形式进行颁布。

（二） 建立统一应急反应系统和设立统一指挥中心的原则

突发事件应急预案要对处理突发事件的组织机构做出具体明确的规定，建立统一的突发事件应对系统与指挥中心，以统一指挥应急管理的全过程。这样可以保证应急反应系统的高效协同与快速反应。

突发事件具有紧急性和突发性，面临巨大的时间压力是应急决策的主要特征之一。这就要求高度的集中指挥，以便实现快速反应。危机的处理越早越好，防止危机的扩散和升级，减少其造成的危害和损失。单一的组织结构避免了浪费在多系统指挥的各个指挥系统之间横向沟通协调的时间，能够快速有效地做出反应。

突发事件的应对需要调用大量的资源，而资源的绝对匮乏是应急决策面临的又一主要特征。这也要求消防部门在制定预案时必须强化统一指挥原则，以提高资源使用效率，统一指挥资源的调动，避免不同部门或局部之间争夺资源的冲突和局部过激反应造成资源使用的浪费。为了有条不紊地解决突发事件，就要从全局的层面上抓住关键环节，并分清轻重缓急，避免分散指挥可能造成的各自为中心、只见局部不顾全局的局面，从而可以集中优势资源抓住关键环节、解决最紧急的问题。应急状态下必须要有一个强有力的统一指挥的组织机构来协调和决策。统一的指挥系统针对突发事件具有全权决策的权力，通过明确划分权利与责任，规定不同组织层次和部门、岗位其相应的工作与职责，有于分工明确、责权到位，有利于事件的处理环环相扣，流程顺畅，同时也避免了出题时相互推诿，逃避责任。

（三） 突发事件分级原则

不同的突发事件需要采取不同方式的处置办法和反应度，同时也需要由不同层级、类型的指挥机构来统一指挥和为其设定相应的动员权，这些都应该在消防应急预案中做出明确的界定，这种界定的方法就是在预案中对突发事件进行分级。突发事件有不同的分级方式，笔者认为，可根据事件的种类和危险性进行分级，也可按照需要实现的目标的不同进行分级。

第一种分级方式，消防部队可按照辖区内的重大危险源种类和危险性分级，重大危险源主要分为危险化学品、建筑堆垛、交通运输、其他（包括地震、水灾、台风、泥石流等）。通过对本辖区范围内重大危险源的调查，针对重大危险源制作类型预案，明确最大、最危险的作战对象在哪里，以指导此类危险源的抢险救援，在预案中要对消防部队的人员、装备、器材、药剂等做出合理的安排部署[3]。

第二种分级方式，根据实现的目标进行分级。突发事件应急管理涉及多方面利益，应急决策就不可避免的需要在多个目标、多种利益中进行选择，出现确保主要目标、舍弃次要目标的局面。为实现快速与准确决策，在应急预案中需要针对可能涉及的多种利益与目标实现做出明确的序，对政府和社会所确认的核心价值做出明确的界定，并制定出确保核心价值的措施。在突发事件的处理过程中应将群众利益放在首位，这既是政工作的宗旨，也是处理突发事件的原则。而群众利益中最重要、最根本的就是公众的生命安全，所以消防部门在处理突发事件时必须把保护公众的生命安全确立为其核心价值，优先得到保护。在应急预案中，要安排充足的力量确保公众生命安全。确保首要目标得带保护后，再根据目标的序列，依次做出力量的安排和部署。

（四） 建立专业化的应急队伍和适度动员原则

范围较大的危机常常需要动员部分相关公众撤离、配合与参与，而且在应对大规模灾害、技术事故时，消防部门通常也需要在紧急状态下动员与征用部分民间的设备、物质资源。根据突发事件的类型与危害确定适度的动员范围、时机和程度也是突发事件应对预案所要涉及的内容。这些就构成了应急预案的专业化与适时、适度动员的原则。

突发事件发生的情景多种多样，作为处理突发事件的专门队伍，消防部门必须具备相应的专业技术知识，清楚处理危机时所肩负的责任，通过专门的培训和演习累积处置危机的经验，能够在真正的危机到来之时应付自如。建立专业化应急队伍并非一定全都是设立专职化队伍，而是以消防为主体，在城市的治安、交通、急救、工程抢险等职能队伍的基础上结合民兵、志愿者组织的配合，在他们平时的业务职能上增加应对危机事件的职责，并加以培训和演练而成。这需要应急预案明确相关队伍的职责和制定培训演练的标准。

突发事件的性质、涉及的范围以及影响和危害的程度决定了在某些情况下应对突发事件必须动员社会公众的配合、参与和征用民间资源。结合应急预案分级原则所界定的危机等级，何种情况下应该动员部分公众，何种情况下可以征用民间资源，要根据政府组织和当地社会的实际情况在应急预案中事先设定。

三 应急预案的落实与完善

（一） 应急预案之间的相互衔接

由于我国原来所制定和发布的各项应急预案部门色彩浓厚，随着我国应急预案框架体系初步建立，不同预案之间势必存在一些不协调甚至相互矛盾的地方。一方面，已经制订修订的各部门应急预案之间、各专项预案之间、部门应急预案和专项预案之间都需要进行协调，特别是要加强主管部门与配合部门之间的协调和衔接。另一方面，相关法律需要修改，一些新法律急需出台。在应急预案编制中，出现了现有法律不完善或没有法律的问题，一些预案暂时代替了法律的空白。消防部门在制定预案时一定要注意上述问题，加强沟通，做好预案之间的相互衔接。

（二） 各地区、各部门之间协调与平衡

当前，我国各地区、各部门之间在预案的编制、执行和管理方面很不协调与平衡，工作相对比较落后的地区，由于存在更多的风险和隐患，因此特别需要加强应急管理和编制预案。为此，应急预案框架体系建设下一步一定要完善各类应急预案，从而最终形成《横向到边、纵向到底》的预案体系。

（三） 预案的执行和管理

应急预案不是万能的，应急管理也不能以不变的预案应万变的突发事件，因此，需要加强应急预案的指导性、科学性和可操作性。应急规划及预案只能适用特定的情境，不能随意普适化，此外，规划及预案本身并不能自动发挥作用，要受其制定水平和执行能力高低的影响。为此，应急预案需要在实践中落实，在实践中检验，并在实践中不断完善。一方面，要在平时做好培训、演练、队伍建设、宣传教育和应急信息平台、指挥平台建设等准备工作，不断提高消防指挥和救援人员应急管理水平和专业技能，提高预案的执行力。另一方面，抓好以预防、避险、自救、互救、减灾等为主要内容的面向全社会的宣传、教育和培训工作，不断增强公众的突发事件防范意识和应急管理技能。

[1]记雷,池宏.突发事件应急管理[M].北京:高等教育出版社.2006

[2]卢涛.应对突发事件能力[M].北京:人民出版社.2005

[3]朱力平.公安消防部队灭火救援预案体系预研[J].消防科学与技术.2009, 28(2):73-76

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.16.089