福建省新农村饮水安全工程运行管理机制研究

刘子维，董国华，孙晓茵

（福建省水利厅，350001，福州）

一、主要运行管理模式

福建省农村饮水安全工程分布广，数量多，形式多样，管理复杂，规模大小不一，运行管理呈多样化。按照供水工程特点、资金筹集方式和受益情况，目前主要有四种运行管理模式。

1.专管模式

专管模式即从供水源头到用户龙头的集中式供水工程，由专门供水机构进行专业化管理。该模式工程的建设和建后管理，一般由县或乡镇自来水公司统一管理，实行 “同源、同网、同质、同价”。适用于城乡管网延伸到村工程，对距离城乡较近村庄，由当地政府出面协调自来水公司和乡村，双方签订长期供水合同。福建省各地距离城乡较近的村庄普遍采取这种建设管理模式，如沿海的莆田、泉州、福州、漳州市的大部分城区供水公司及乡镇供水厂大范围采用这种模式，南平、三明、龙岩、宁德山区的部分城区供水公司和乡镇供水厂也采用这种模式。

2.群管模式

群管模式即对于单村或联村小型集中式供水工程，采取村民组织为主的管理。以国家和集体投资为主兴建的集中式供水工程，由项目所在村集体负责管理，管理方式有三种：第一种是组建农民用水户协会或供水管理小组，由协会或供水管理小组直接管理。农民用水户协会管理，产权明晰，管理主体落实，经营机制灵活，水费计收到位，经费有保障，较好地解决了供水工程管理“缺位”问题，也保证了工程有钱修，有人管。目前，全省已组建了2368个农民用水户协会，其中管理农村饮水安全工程的占22%，如龙岩上杭县，三明的明溪、建宁、永安等县市的村庄都采用这种模式。第二种是由村委会或村民小组聘人进行管理，一般由用水户协会推荐或聘用办事公正、作风正派、责任心强、具有一定管理经验的用水农户，负责日常供水设施的维护管理工作，如建瓯市共有43处，约占全市的20%。第三种是村委会或村民小组通过公开招标投标方式，承包或租赁给个人管理。全省各地较多采用这种模式，投资者与管理者界限清楚，责任明确，能有效保证工程管理资金的来源。这种方式在闽北的建瓯市占很大比例，据调查全市有142处采用这种方式，约占全市的70%。

3.专管与群管相结合的分级管理模式

此种模式是对集中供水工程主管道及入村总表以上的工程由专业机构管理，总表以下入村入户的管道及到用户的龙头，由村级供水协会或供水管理小组管理，产权和管理责任明确，各司其职。村级供水管理按照制定的章程或用水公约，向专管机构申请用水，交纳水费，明确管理职责和权限，具体负责入村部分的供水管理、水费收取和管道维修。近年福建省平原及沿海城乡供水都在不同程度地扩大供水规模和范围，逐步实施延伸村级的管网改造，提高供水企业效益，如莆田市北高镇的惠民水厂，采取的就是这种专管和群管相结合的分级管理模式。

4.自管模式

对分散式供水工程，一般是几户或单户人家，实行农户自建、自有、自管、自用体制。由村民自己负责建设，自己管理，国家或村集体给一些资金或管材补贴，水利部门主要负责技术指导。工程建成后归受益村民，由受益村民自己负责工程维护和管理，这种模式建设标准相对较低，维护起来也较简单，福建省人口较少地区的几户或单户人家一般采用这种模式。这种模式适用于打井、多处引水等分散式供水人口较少的地方，工程简易、管理方便，有效地解决小型饮水工程维修运行等问题。

事实上，各地近年针对运行管理的实际，创造了许多好经验、好做法，各种模式间也互相融合、补充，相得益彰，对全省农村饮水安全工程的长效运行发挥了重要的作用。

二、农村供水水价与收费情况

全省各地乡镇水厂或较大规模的村级供水工程，大多实行有偿供水、计量收费，按照“计量供水、补偿成本、合理收益、公平负担”的原则制定供水价格，一般在1.5～3元/t之间，水费收取率高，供水工程能实现良性运行管理。如闽南、沿海的乡镇水厂基本实现企业化管理，大部分乡镇供水企业近年发展迅速，走上了良性运行轨道。

村级集中式小型供水工程，大部分水价由村委会、村民小组或用水户协会召开受益用水户代表或村民代表大会决定，水价较低，一般为0.2～1.5元/t，水费收取率约75%。大部分村按月、按季计量收取水费，有的按年或按户、按人口收取水费，也有少数村不收水费。

三、运行管理中存在的主要问题

1.工程运行管理机制还不适应农村水利发展要求

目前全省还有相当部分供水工程，尤其是小型村级供水工程管理主体不明确，尚未形成一套良性的运行管理机制，运行管理经费不足，水费到位率偏低，补偿机制也未形成，造成工程维护经费短缺，供水工程效益难以发挥。

2.管理队伍比较薄弱，服务能力不强

随着近年福建省千万农民饮水安全工程的实施，农村小型供水工程剧增，但各地普遍存在管理队伍薄弱的问题，特别是乡镇水利工作站撤并后，技术人员较少，管理力量不足。此外，村级供水工程相当部分由没有经过专业培训的村民管理，饮水卫生意识相对欠缺，技术水平较低，服务能力不强，导致供水工程运行管理不到位，低效运行。

3.村级供水工程管理不善，规章制度不健全

从各地反映的情况看，有相当部分小型村级供水工程运行管理不够规范，未建立一套完整的管理制度。有的设施简陋，未按规程要求操作；有的未按规定定期开展水质检测，影响供水水质的稳定性。

四、加强新农村饮水安全工程运行管理的建议

根据福建省农村饮水安全工程小而多样化的特点，在总结上杭、永安、明溪等地经验的基础上，实行分类管理，因地制宜选择运行管理模式：一是较大规模的集中式供水工程，一般采用专业化管理和股份制管理模式；对小型村级供水工程，要大力推行农民用水户协会管理模式；对分散式供水工程，一般以农户自管为主。

1.较大规模集中式供水工程运行管理

较大规模集中式供水工程跨乡跨村，受益范围大，管理范围广，管理中政策性、专业性、技术性强，要求高，一般应根据投资成立专管机构，建议采用统一专业管理、分级管理和股份制管理三种模式。不管采用何种模式，都要实行科学化、专业化、制度化和规范化管理。

由国家补助和集体投资建设的集中式供水工程是以提供公共服务为目的，一般按专业化管理要求，由县水行政主管部门或乡镇组建供水厂或公司，实行厂长（经理）负责制。这种模式的优点是产权明晰，管理到位，责权利明确。供水公司实行企业化管理，独立核算，自负盈亏，从规划、设计、建设到供水、收费、维修，可提供全方位的服务，水量、水质、水压和维修都有保障。目前福州、莆田、泉州等闽南沿海地区普遍采用由县城或乡镇延伸管网的做法，辐射到村。尽管部分地方水价较高，但供水稳定，水质有保证，因此，仍能让农民群众接受。

2.小型村级供水工程运行管理

跨村或单村的小型集中式饮水安全工程，由于当地经济、文化和工程效益的不同，管理模式多样，一般有用水户协会、承包、租赁、聘用、指定专人、老人协会或供水管理小组等多种群管模式。从各地典型分析看，建议在全省大力推广农民用水户协会管理的群管模式。将工程的所有权、使用权、管理权和用水的决策权交给农民，让他们独立、民主地选举协会领导人，在建设、管理、财务上享有高度的知情权、参与权和监督权，调动农民“自己事自己办、自己工程自己管”的积极性，增强用水户的责任感，使用水户能够把供水工程当做自己的财产来管护。对运行管理费用不足的工程，应积极探索水费补偿机制，各级财政和村集体应有计划地安排部分经费承担供水运行费用，使广大受益群众充分感受党和政府的温暖，分享改革开放的成果。同时，在推行用水户负责管理的模式下，在维护农民用水权益的前提下，可因地制宜地采取承包、租赁等经营方式。实行承包或租赁，要规范程序，依法签订合同，明确各方责任，并加强对合同执行情况的管理和监督。用水户协会应在县级水行政主管部门和乡镇政府的指导下，由村民委员会或村民小组负责组建。经用水户协商同意，也可由村民委员会或村民小组行使用水户协会的职能。健全协会章程和议事制度、财务管理制度，成立协会理事会、财务管理小组等机构，激发农民主动参与、监督用水管理，促进农民自觉节约用水。

全省农民用水户协会在各地的重视下发展很快。这种协会管水模式普遍受到农民的欢迎，应大力提倡，积极推进。

3.分散式供水工程运行管理

分散式供水工程，一般规模相对较小，单家独户或几户农户，打井抽水或多处引水等分散解决饮水安全问题，设施简单，供水人口少，建议实行农户自管模式。分散式供水工程一般由农户自建、自有、自管、自用，在建设时由国家或村集体给予适当补助，建成后归农户使用。这种模式管理对象责任明确，产权清晰，自主经营，但必须接受当地水行政主管部门的指导和监督。这种模式在福建省沿海岛屿、山区农民居住分散地方较为普遍，采取较简易的工程解决了海岛、高山居住的农民饮水安全问题。

五、对新农村饮水安全工程运行管理机制的建议

1.加大扶持力度，加快农民用水户协会建设

健全农民用水户协会管理是今后福建省加强农村饮水安全工程运行管理的发展方向，各地要大力推进，积极引导，同时要加大扶持力度，尤其在政策、资金上要抓落实。各地要以上杭、永安、明溪等地为典型，拿出一定的经费扶持农民用水户协会建设，并积极创造条件，通过不同渠道，加大对农村饮水安全工程的投入，逐步解决工程基础设施薄弱问题；同时要积极向上杭、武平等县学习，制定出台管护办法，落实管护经费来源，明确管护经费补助标准，保障农民用水户协会健康持续发展。

2.加强行业管理，提高基层管水队伍服务水平

农村供水工程量大面广，特别是相当多的单村供水工程和分散供水工程，应加强行业管理，制定运行管理办法，落实管理制度，增加基层供水管理人员，开展管水人员业务知识和业务技能培训，使农村管水员逐步熟练地使用和正确维护管理农村饮水安全工程，不断提高管理水平和服务质量。

3.制定优惠政策，促进饮水安全工程良性运行

农村饮水安全工程是政府为社会提供的公共基础设施，有一定的特殊性，因此建议在一段时期内，对一些经济欠发达、农民承受能力有限的农村小水厂，建立财政补偿机制，建立以财政资金为主的农村供水工程维修专项资金，用于工程大修或更新改造，优惠农村供水电价，提高农村供水工程良性运行的能力。

4.合理制定水价，规范水费计收

较大集中供水工程实行有偿供水，计量收费。按照“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则，合理确定供水价格。农村饮水安全工程水价制定既要保证工程有必要的运行管理经费，又要考虑群众的承受能力，同时要发挥价格杠杆对节水的促进作用，合理确定水价，并报物价部门批准。大部分水厂都应按全成本收取，这是水厂良性运行的关键。对乡镇所在地水价按全成本加微利原则收取，对因工程规模过小、群众承受能力有限的水厂，应按运行成本收取。在水费计收中应加大对农民用水户的宣传力度，使其转变思想观念，增强水是商品、节约用水、安全用水等意识，同时应让农民群众明白，国家对饮水安全工程建设投入了大量的资金，今后日常的运行、维修和更新改造资金需要通过合理的水价来解决。同时要建立水费定期公示制度，接受用水户和社会监督，让农民群众吃上明白水、放心水。

5.完善供水设施，保障饮水安全

2000—2003年实施简易通水，即“一池一管”。2004—2008年为“两池一管”，即沉淀池、清水池、主管通到村。2011年新一轮农村饮水安全工程建设标准已提高，许多工程增建了水质净化、消毒设施，提高了供水质量。建议对已建农村饮水安全工程，加大水质卫生监测力度，督促管理责任主体，及时采取必要、有效的水净化处理措施，如安装净水器、消毒桶等，加强水质管理，保障群众饮水安全。