黄河流域的水土保持生态补偿及发展建议

党维勤，牛志鹏，马增胜

(1.黄河水利委员会绥德水土保持科学试验站，陕西绥德718000;2.黄河水利委员会水土保持局，河南郑州450003)

在2009年的中央一号文件中，明确要求开展“水土保持生态补偿试点”工作，这表明了国家对建立生态补偿制度的高度重视，说明国家已把生态补偿机制建立作为促进环境外部成本内部化、实现环境有偿使用的重要举措。目前，水土保持生态补偿已成为社会各界广泛关注的热点问题。近年来，黄河流域有关省(区)在水土保持生态补偿机制方面进行了积极的探索与尝试，出台了一系列重大的水土保持生态补偿政策，水土保持生态补偿工作取得了一定的进展。

1 黄河流域水土保持生态补偿的政策及其类型

1.1 基于水土保持法律、法规、政策的水土保持生态补偿

黄河流域的陕西、山西、青海、甘肃、内蒙古、宁夏、山东、河南等8省(区)，基于水土保持法制定了各自的水土保持设施补偿费征收办法。这类补偿的主体是开发建设项目的业主单位，补偿的客体是代表所受害方地区利益的政府。各省(区)在1992～1996年间制定了水土流失补偿费使用及管理办法、补偿费的征收标准，损坏水土保持设施和林草措施综合配套面积每平方米一次性交纳的补偿费在0.2～2元之间，其他设施按实际价值给予补偿。

这些补偿费从2001年开始，按规定委托指定代收银行代收代缴或由执收执罚单位直接收取并全额上缴国库或预算外资金财政专户，一般情况下这些资金的80%用于水土保持治理，20%用于水土保持监督执法。

1.2 基于财政转移支付制度的水土保持生态补偿

这类补偿是中央政府为了平衡由于水土流失使当地出现公共环境产品损失而实行的补偿制度。转移支付制度是我国自1994年税制改革后实行分级财政管理体制的重要组成部分，政府间转移支付的方式主要包括上下级政府之间的纵向转移支付、同级地方政府之间的横向转移支付以及纵横交叉型的转移支付。中央政府补偿的主体是中央政府，补偿的客体是代表所受害地区利益的地方政府;地方政府补偿的主体是地方政府，补偿的客体是代表所受害地区利益的地方政府。补偿标准一是以水土流失治理区所付出的努力为依据，二是以水土流失区所付出生态环境的损失为依据，三是以水土流失区为进一步维护或改善生态环境、保障水土资源可持续利用而需要投入的治理资金(水土流失的替代成本)为依据。

财政转移支付制度的水土保持生态补偿项目，包括中央项目和地方项目:中央项目中包含黄河水土保持生态工程、农业部保护性耕作工程、国家林业局退耕还林还草项目等;地方项目包括黄土高原水土保持世界银行贷款项目。

1.3 基于征收资源开发税费的水土保持补偿

这类补偿是国家或者地方政府制定政策作为补偿的依据，其补偿的主体是开发建设项目的企业，补偿的客体是代表所受害地区利益的地方政府。补偿标准根据各类资源开发对不同区域造成的影响程度，综合考虑各方面因素来制定。

《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》规定:对从事煤油气开发的企业，按照产品的实际产量计征水土流失补偿费。确定按照原煤陕北5元/t、关中3元/t、陕南 1 元/t，原油 30 元/t，天然气 0.008 元/m3的标准征收水土流失补偿费。《山西省煤炭工业可持续发展政策措施试点工作总体实施方案》规定:按动用(消耗)资源储量、区分不同煤种，确定适用煤种征收标准为:动力煤5～15元/t、无烟煤10～20元/t、焦煤15～20元/t。

1.4 基于生态保证金制度的水土保持生态补偿

这种类型的补偿是以国家或者政府制定政策作为补偿依据的，补偿的主体是开发建设项目的企业，补偿的客体是所受害地区。补偿标准以对开发建设区内造成的水土流失影响程度为依据，综合考虑各方面因素制定。《山西省矿山环境恢复治理保证金提取使用管理办法(试行)》规定“矿山环境恢复保证金的提取标准为每吨原煤产量10元”。

1.5 基于民间资本的水土保持生态补偿

这种类型的补偿一是以地方政府制定的政策作为补偿依据，补偿的主体是地方小企业或群众，补偿的客体是主体企业所在区域或群众生活的水土流失区域。补偿的标准以水土流失治理区所付出的代价为依据，同时重点考虑小企业和群众的经济承受能力等因素，主要包括小区域的水土流失治理等项目的投资。2003年山西省柳林县委、县政府出台的《关于实行一矿一企治理一山一沟，建设双百里绿色长廊的实施意见》即属这一类。二是补偿依据基于群众对于水土保持生态补偿的认识程度和地方政府的政策引导。陕西省和山西省的一些乡村集体、公司+农户、农民大户开展的水土保持生态补偿治理属于这一类。

2 黄河流域水土保持生态补偿的成功经验和主要做法

2.1 水土保持法律、法规、政策规定的补偿

2.1.1 依法按照水土保持方案投资进行的补偿

经过黄河流域各级水行政主管部门的努力，开发建设项目水土保持补偿工作取得了显著成效。据统计，2003年1月至2008年7月，黄河流域已验收各级各类开发建设项目634项，防治水土流失面积6.4万hm2，拦渣量9.5亿t，减少人为土壤流失1.1亿t，促使建设单位投入水保生态建设38亿元。

2.1.2 依据各省(区)水土流失补偿费管理办法补偿

黄河流域的山西、陕西、青海、甘肃、内蒙古、宁夏、山东、河南等8省(区)主要的水土保持生态补偿机制是基于水土保持法制定的水土保持设施补偿费征收办法，仅山西省的水土保持补偿费缴纳具有法律方面的基础，2008年全省征收水土保持设施补偿费5000万元，省市县分别按10%、10%、80%使用。

2.2 中央政府水保专项财政转移支付补偿

“十五”期间，在国家对水土保持生态建设的高度关注和财政转移支付投入加大的形势下，黄河流域的水土保持生态建设取得了突破性进展，全流域共完成水土流失初步治理面积6.70万km2，其中:基本农田104万hm2，水保林262万 hm2，经果林99万hm2，人工种草134万hm2，封禁治理71万hm2;建设淤地坝8569座，其中骨干坝1201座;建成小型水保工程近37万座(处)。期间国家投入黄河流域的水土保持生态建设资金达28亿多元，比“九五”期间增加了6亿多元。黄河流域年均完成水土流失治理面积1.34万km2，比“九五”期间提高了12.6%。

2.3 征收资源开发税费开展的补偿

征收资源开发税费适用于开发资源企业的主体明确且带来的生态环境增益性或损益性结果难以通过自身行为获得相应补偿或承担相应外部成本的情况，目前已成为各国政府实现生态补偿的重要手段。山西省和陕西省开展了这方面的征收工作，可以根据在省内跨区域生态补偿的实际情况，合理确定省内的水土保持生态补偿。2008年11月，陕西省出台了对煤炭、石油、天然气资源开采水土流失补偿费进行征收的《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》;2009年8月，陕西省水保局组织编制了20个亿元的全省煤炭、石油、天然气资源开采水土流失补偿费使用项目可行性研究报告和实施方案。

2.4 生态保证金制度开展的补偿

在开发企业中建立生态保证金制度是水土保持生态补偿的一种有效的方式。2007年，为了确保煤炭工业的可持续发展，国务院批准在山西开展煤炭工业可持续发展政策措施试点，建立了矿山环境治理恢复保证金制度。据报道，山西省2008年煤炭产量已达6.6亿t，可提取生态保证金66亿元。按照黄河中游地区水土流失治理一般国家补助6万元/km2计算，每年可实施11万km2的水土流失治理。

2.5 地方政府政策引导下的小型企业的补偿

从20世纪90年代初期开始，黄河流域的一些县(市、区)就已开始在生态补偿方面进行探索，并出台了一些地方性政策，一般采取政府要求、企业参与、市场运作的方式，鼓励煤炭企业参与当地的生态环境、社会公益和新农村建设等，以解决因煤炭开采而引发的一系列生态和社会问题。

内蒙古准格尔旗制定了“一矿一企治理一山一沟”的政策，规定凡是在该旗境内从事煤炭及其他矿产资源开采、加工与炼焦、烧灰、制砖等生产的企业，按照“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理”和政府组织、企业出资、专业队造林、林权归农户的原则，根据厂矿规模、生产经营状况以及水土流失程度等，由行政管理部门负责落实治理任务并搞好规划设计，企业和所在乡镇共同组织实施，2005—2007年3年完成矿区治理面积6621.6 hm2。

2.6 群众自觉的水土保持生态补偿

公司+农户承包“四荒”治理开发，由单户、联户通过独资或合资方式，成立治理开发公司进行治理，或由一法人公司直接承包治理等形式也较普遍。陕西省延安市宝塔区柳林镇沟门村农民任慧智于1984年购买了东柳沟10 hm2荒地，之后整地栽植用材林2.6万株。1991年，他又购买了麻科义10 hm2荒地。几年来，他不仅投入了自己所有的积蓄，而且还筹资56.6万元，把荒坡治理成宽幅条带梯地，于1993年栽植苹果9000株、葡萄1300株和梨、桃、杏树500株，建成的果园预计进入盛果期后年可收入上百万元。

3 水土保持生态补偿机制建立中存在的问题

3.1 水土保持生态补偿制度法律法规体系建设滞后

虽然国家和部分地方政府及有关部门出台了一些相关政策，但大部分为鼓励性的规定，缺乏强制性的要求。由于没有硬性规定，企业可以执行也可以不执行，执行的企业未能在经济和社会影响方面得到支持和鼓励，对不执行的企业也没有相应的强制措施，政策对其生产运行没有构成有效的制约。其结果是，一方面不能保证企业之间履行社会义务的公平性;另一方面，没有法律的强制性，征收资金难以保证长期和稳定的投入。

3.2 水土保持生态补偿监督管理不够

目前，水土保持监督执法能力不够强，管理难度大，影响着水土保持生态补偿工作的进行。预防监督中存在的问题是:个别地方存在着有法不依、执法不严、违法不究、行政干预的现象;个别建设单位的水土保持意识和法制观念淡薄，重开发轻保护;对水土保持方案实施的监督检查力度不够，建设单位存在重审批、轻落实的情况，水土保持方案实施情况差;水土保持设施竣工验收工作落实情况差，大多数水土保持设施竣工后没有验收，导致水土保持设施数量和质量都没有保证。这些问题的存在影响了水土保持生态补偿费的征收，进而影响到水土保持生态补偿工作的开展。

3.3 水土保持生态补偿资金缺乏

我国水土保持生态补偿制度是与水土保持投入制度密切相关的，采取的是中央政府与地方政府投入资金、当地群众投劳的形式，而且中央与地方政府投资所占总投入的比例很小，80%以上的投入为当地群众的投工投劳，即财政转移支付占很小比例且主要是纵向转移支付。由于水土流失多发生在贫困山区，地方和群众经济力量薄弱，所以水土流失综合治理的投入严重不足。尤其是随着国家农村税费制度的改革，农村“两工”取消后，对于水土流失防治来说更是雪上加霜了。此外，原来制定的水土保持两费标准和使用效率偏低，各省(区)水土保持补偿费征收执行得并不理想，水土保持生态补偿资金匮乏。2006年陕西省实际征收水土流失补偿费、防治费1.61亿元，仅占应征收水土流失补偿费、防治费4.52亿元的35.62%。

3.4 水土保持生态补偿上下游区间和行业间不平衡

流域上下游区域之间存在着水土流失的因果关系，上游采取有效措施治理水土流失，就会为下游地区提供良好的水质和较丰富的水量，同时也减轻了下游河道淤积和防洪压力，为下游地区经济社会的发展创造良好的条件。若上游地区已采取一系列有效措施，给下游地区提供了良好的水资源而得不到相应的补偿，则上游地区防治水土流失的积极性将受到严重挫伤。因此，为了国家和区域的大局，下游地区应对上游地区的损失给予合理的经济补偿。虽然各省(区)制定了一些水土保持生态补偿政策，但范围仅限于煤炭、石油、天然气资源开采行业，大范围的水土保持生态补偿如有色金属、水电、铁路、高速公路等开发建设项目尚未纳入补偿范围。目前，水土保持生态补偿是没有跨行业、跨区域(省、区)的补偿，也没有考虑流域上下游、左右岸等区域水土流失不平衡问题。

3.5 水土保持生态补偿基础研究落后

目前的水土保持生态补偿基础研究严重落后，如水土保持生态补偿的主客体不清，补偿标准不科学，补偿模式比较单一，对水土保持综合防治效益的生态价值和生产建设活动引发水土流失的生态功能损失科学监测评价不足等问题都存在。因此，在水土保持生态补偿费的收取过程中就存在着一些异议，没有基础理论来支撑水土保持生态补偿的实践。

3.6 水土保持生态补偿意识尚待提高

受落后的单纯发展经济为主思想的影响，目前全社会水土保持意识尚未得到普遍提高。在思想认识没有得到根本解决的情况下，尽管企业能够对其防治责任范围内的水土流失加以控制，认为已履行了法律和社会责任，但对于从其收益中征收水土保持生态补偿金还是难以接受的。

4 关于建立水土保持生态补偿机制的建议

4.1 完善水土保持生态补偿的法律法规

我国在防治水土流失的实践中，相继颁布了有关法律法规，基本上建立了以水土流失综合防治为目标的法律与法规体系。但是，总体上而言，我国目前的水土保持生态补偿立法、法规尚属空白，这些问题导致在水土保持生态补偿中也缺乏足够的法律与法规依据，使得地方的有关水土保持生态补偿实践经常是自主行为，在全国全面推开更是非常困难的。因此，建议国家明确水土保持生态补偿的内容，完善补偿制度，同时要加强水土保持生态补偿机制和法规建设，研究和制定《黄河流域水土保持生态补偿条例》，明确实施水土保持生态补偿的基本原则、主要领域、补偿办法，确定相关利益主体间的权利义务和保障措施，并以此为依据，进一步制定黄河流域水土保持生态补偿的实施细则，以便全力推动流域水土保持生态补偿工作的深入开展。

4.2 健全水土保持生态补偿监管体系

在各级水行政主管部门及水土保持部门，建立有权威性并能代表国家行使监督权的监督管理体系。一是健全水土保持生态补偿费征收监督机制。监督在资源开发利用中对其他地区、单位造成水土流失的损失，制定合理的效益补偿或损失补偿的保证措施，采取强有力的行政措施来加强资源的公平合理和持续利用。二是健全补偿费使用监督机制。补偿费应建立专户储存，做到专款专用。水行政主管部门及水保部门提出计划，财政、审计等部门按程序监督，以保证补偿费及时落实到水土保持生态建设部门，保证治理工作的顺利开展，使资金发挥出最大的效益。三是健全水土保持效益与损失监督和监测机制。监督水土流失预防保护的行政执法;建立水土保持效益与损失监测机构，监测保护效益与损失变化并进行评估;采取强有力的行政措施来加强水土保持工程体系的建设和保护。

4.3 加大水土保持财政转移支付力度

从宏观上讲，生态补偿应是多层次的:一是在我国范围内，发达地区有必要、有义务加大对中西部地区重点水土流失区资金上的支持;二是下游地区对上中游水土流失地区应进行必要的补偿。要做到以上两点，需要国家运用财政手段，通过政府间的财政转移支付，加大国家在西部地区特别是在重点水土流失区的投资力度，长期而稳定地加强对水土流失地区生态的保护与支持，并进行地区开发性补偿。因保护生态而造成的财政减收，应该作为计算财政转移支付资金分配的一个重要因素。同样，在省级政府内也应加大财政转移支付的力度，给重点水土流失区以适当的补偿和一定的投入，用于对自然生态的保护，保证区域生态的良性循环和经济的可持续发展。

4.4 建立多元化的水土保持生态补偿机制

我国的水土流失比较严重地区的生态建设资金主要是依赖政府财政资金和银行贷款。在目前我国中央财政面临财力不足的情况下，这种单一的融资渠道，难以保证我国水土保持补偿的持续进行。因此，在我国水土保持生态补偿的法律与政策体系的完善过程中，要探索建立一个多元化的生态建设融资渠道。按照“谁投资，谁受益”的原则，多元化筹集生态补偿资金，积极筹措稳定的生态补偿资金。适时建立生态补偿基金，积极探索、努力争取，多角度、多方位地通过社会公众补偿、社会捐赠、发行生态福利彩票、争取国际援助等多种途径筹集生态补偿资金，逐步构建以政府财政为主导，社会捐助、市场运作为辅助的生态补偿基金来源。

4.5 开展黄河流域水土保持补偿试点工作

建议开展黄河流域水土保持生态补偿试点工作，按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁使用、谁付费”原则，进一步明确水土保持生态补偿的责任主体，确定生态补偿的对象、范围。生态环境和自然资源的开发利用者要承担环境外部成本，履行生态环境恢复责任，赔偿相关损失，支付占用环境容量的费用。进一步扩大水土保持生态补偿覆盖范围，不断提高补偿标准。开展全流域的上下游、左右岸和跨行业、跨区域的水土保持生态补偿试点，同时鼓励地方根据当地实际，通过资金补助、定向援助、对口支援等方式，对水土流失区域因加强生态建设造成的利益损失开展补偿试点。

4.6 加快水土保持生态补偿基础研究

积极组织科研院所、大专院校开展水土保持生态补偿基础理论、基本技术及补偿成效的基础指标体系研究，在不同类型区对不同资源开发进行试点示范研究。从实际出发，不断完善水土保持监督监测体系，使之能够承担起水土流失动态预测、水土保持生态补偿科学评估、生态效益综合分析等公益性职能，提升综合评估的科技水平，为水土保持生态补偿理论及机制的建立提供科技支撑。

4.7 加强水土保持补偿制度的宣传和教育

如果想在水土保持生态补偿领域取得成功，一个成功的水土保持生态补偿意识的存在是不可或缺的。事实证明，一个受过教育并且信息充分的企业家以及对环境保护持有积极态度的企业更愿意保护环境，提供环境服务。现实中，水土保持生态补偿问题对于我们来说仍然是一个比较新的领域，对其内涵的把握、补偿的理论依据、补偿的主客体、补偿途径及其标准的确定仍处在研究阶段。这些困难导致整个社会对于水土流失的生态补偿问题在认识上存在偏差，进而导致相关的法律与政策在实践中不能得到有效的贯彻与实施。因此，我国水土保持生态补偿的法律与政策在完善过程中，应该注意对水土保持的相关知识如水土保持的必要性、水土保持的相关法律与政策、生态补偿意识的宣传和教育。