矿业权出让合同法律属性探析

武钧琦,王丽艳

(中国地质大学 (北京)人文经管学院,北京100083)

矿产资源是国民经济特别是工业发展的重要物质基础,具有有限性、不可再生性、分布不均衡性等特征。在我国现行的法律框架下,形成了以招拍挂出让为主,协议出让和申请在先出让为辅的矿业权有偿出让制度。在招拍挂和协议出让的情况下,出让方和受让方均需签署矿业权出让合同,以约定双方的权利义务。矿业权出让合同属于民事合同还是行政合同,抑或兼有民事合同和行政合同的双重属性,在实践中存在很大争议。因此,对矿业权出让合同的法律性质进行探讨,具有现实而重要的司法实践意义。

1 矿业权

1.1 矿业权

所谓矿业权,是指国家依某种形式使一定资格的社会民事主体依法获得的,行使勘查或开采矿产资源及其相关活动,并排除他人非法干涉的权利。具体包括探矿权与采矿权。

1.2 矿业权的法律属性

长期以来,关于矿业权的法律属性问题,学术界存在诸多争议。在 《物权法》颁布以前,针对矿业权存的法律属性存在着债权说、用益物权说、准物权说、占有权说、自物权说等观点。自2007年 《物权法》颁布实施以来,以王利明教授和李显冬教授为代表的 “准用益物权”成为矿业权法律属性定位的主流观点[1]。

准物权说认为,矿业权是从国家矿产资源所有权中派生出来的他物权,符合物权的基本属性,具有排他性和优先效力。但同时,矿业权具有不同于普通物权的特性,其客体缺乏特定性 (矿产资源具有稀缺性、耗竭性和不可再生性),权利构成具有复合性,且该权利的取得和行使均具有强烈的公法色彩。

另外,矿业权作为准用益物权是一项具有强烈公法色彩的私法财产权。矿业权本身无疑是一项民事财产权,与其他民事财产权一样可以通过转让、出租、抵押等民事法律行为来给矿业权人带来利益。在这一层面上其自然属于民商事法律关系,应由私法所调整,其遵循的当然是一系列的市场交易规则和程序;但同时,既有的民法物权理论并不能完全涵盖矿业权的设立及其设立后的一系列法律关系。例如,矿业权的取得首先离不开行政许可,表现在,矿业权的设定不需要通过设定用益物权合同的方式来完成,而是通过行政许可,才能取得准用益物权;随后,矿业权的行使离不开政府的监管;矿业权的流转离不开政府对受让人开发资质的制约等等。这一层面属于行政法律关系,应由公法所调整。所以,完整地了解和规制矿业权必须同时把握好公法、私法两层法律关系,通过公法来保证社会公共利益的实现;而通过私法来最大程度地维护矿业权人的自身利益[2]。

2 理论界关于矿业权出让合同性质的几种主要观点

2.1 民事合同说

2.1.1 民事合同说的含义及特征

此说认为,矿业权出让合同是国家以矿产资源的所有权人的民事主体与矿业权受让人订立的民事合同。在矿业权的出让中,矿业主管部门是参与市场活动的民事法律关系的主体,并基于平等自愿的原则将矿业权出让给受让人[3]。

所谓民事合同是指平等主体的自然人、法人和其他组织所实施的一种以设立、变更或终止民事权利义务关系为目的和宗旨的民事法律行为,是当事人协商一致的产物或意思表示一致的协议。民事合同具有以下特征：①缔约双方主体地位平等;②缔约双方遵循自愿、平等、等价有偿、诚实信用的原则;③民事合同的目的是为了设立、变更或终止民事权利义务关系[4]。

2.1.2 主张矿业权出让合同是民事合同的主要原因

主张矿业权出让合同是民事合同的主要原因有：

1)矿业权出让合同的目的在于实现矿产资源的商品价值。国家签订出让合同的目的是使矿产资源进入商品市场,并逐步形成矿业权流转市场,使其作为一项特殊的商品进行流通,实现矿产资源的商品价值。

2)矿业权出让合同双方当事人法律地位平等。国家作为出让方由于具有双重身份而与矿业权受让人形成的法律关系并非始终一致。国家因具有双重身份而与受让人之间可能形成行政法律关系和民事法律关系两种。在矿业权出让合同中,当国家作为监管主体时,与矿业权受让人形成行政法律关系;而当国家作为出让方时,则与矿业权受让人形成平等的民事法律关系。

3)矿业权出让合同的内容由双方当事人协商确定。在矿业权出让合同中,双方当事人无论通过招标、拍卖或协议中的哪种出让方式,其对出让合同内容的约定都是平等、自由的,只有双方意思表示一致后,方可形成出让合同。

民事合同说不能完全涵盖矿业权的设立及其设立后的一系列法律关系。如：矿业权的取得是通过行政许可,才能取得准用益物权;矿业权的行使离不开政府的监管;矿业权的流转离不开政府对受让人开发资质的制约等等。这些属于行政法律关系,应由行政法律进行调整。

2.2 行政合同说

2.2.1 行政合同说的含义及特征

此说认为,矿业权出让合同是国家行政机关行使其国家行政权力,与矿业权受让人达成的行政合同,这种合同的本质是国家许可矿业权人在特定区块进行勘查和开采的行政许可行为[5]。

所谓行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的,而与行政相对人就有关事项协商一致而达成的协议。行政合同具有以下特征：①缔约双方主体地位不平等,缔约双方存在管理和被管理的关系;②行政合同的目的是为了实施行政管理;③在行政合同关系中,行政主体享有行政优益权[6]。

2.2.2 主张矿业权出让合同是行政合同的主要原因

主张矿业权出让合同是行政合同的主要原因有：

1)矿业权出让合同主体的特殊性。矿业权出让合同的双方当事人,有一方必是行政机关,根据我国矿业权有偿出让的立法和实践,矿业权出让合同由市、县人民政府的矿产资源机关代表国家与矿业权受让人签订。而矿产资源机关是代表国家行使矿产资源管理职能的专门机关,既作为平等矿业权出让主体,又代表国家行使矿产资源管理职能,实行管理、监督和指导。

2)从矿业权出让合同的目的来看,主要是为了公益目的,具有公益性。矿业权出让合同是由矿产资源管理部门与矿业权受让人签订的,为了贯彻国家和有关矿产资源管理的法规政策,按照市场方式配置矿产资源,取得最佳矿产资源利用效益,实现矿产资源行政管理目标。

3)在行政合同的实现中,行使国家行政权的一方当事人有权指挥和监督另一方履行合同,在合同执行过程中,具有单方面变更或解除合同的权利;在相对一方违反合同的情况下,可以行使制裁权。在矿业权出让合同中,矿产资源管理部门作为一方当事人,有权依法对矿业权人履行合同的情况进行监督检查,发现后者未按合同履行勘探、开发等相关义务的,有权依法予以纠正,并可以根据情节给予其警告、罚款直至无偿收回矿业权的处罚。

尽管行政合同是行政机关为实现行政管理目标、行使政治职权,与行政相对人经协商一致而达成的协议,采用了合同的形式,贯彻意识自治、契约自由等民事契约精神。但不可否认的是,至今我国在法律上都没有明确的行政合同的概念,更没有相关行政合同制度的相关规定,仅仅是在2004年1月14日最高人民法院出台的 《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》中的行政行为种类中列入行政合同。可见,行政合同说在我国司法实务中尚停留在理论阶段。以行政合同说来对矿业权出让合同进行定性似乎略有不妥。

2.3 双重属性说

此说认为,矿业权的出让,是政府主管部门与矿业权受让人在矿业权一级市场上进行的矿业权交易。在一级市场上,政府的身份具有市场主体和社会经济管理者的双重性,其行为具有民事行为和行政行为的双重性。矿业主管部门作为国有自然资源所有者的代理人,在市场交易中属于民事活动的平等一方,而作为社会经济活动的管理者,又必须负起维护市场秩序和社会公正的责任[7]。

3 公私法融合理论决定矿业权出让合同的双重属性

3.1 “公法私法化”与 “私法公法化”的理论趋势

依据法律的不同性质、目的和功能以及法律所调整的社会关系的不同特征,法律被划分为公法与私法。公法通常是指调整社会管理关系、规范政治国家生活领域的法律,公法关系需置于国家权力的约束之下。私法则是调整平等主体之间的民事关系、规范市民社会生活领域的法律,私法关系则实行主体的意思自治。

当代社会日益体现出公法与私法相互融合的趋势。一方面,国家干预程度日愈深广,完全不受国家干预的私法领域已不复存在,因而体现出私法公法化的趋势;另一方面,私法精神不断向公法渗透,私法的自由、平等精神更多地体现在公法领域之中,因而呈现出一种公法私法化的趋势。这就是所谓的 “公法私法化”与 “私法公法化”趋势。如行政合同在公共管理领域的运用,体现了行政因素与意思自治因素之间难分难解的理论定性难题[8]。

3.2 基于矿产资源的特殊属性,公私法融合理论对矿业权的保护更为周全

如上文所述,矿产资源具有稀缺性、耗竭性和不可再生性等特征。矿产资源的开发利用,不仅仅是经济问题,也是国家战略问题和社会问题,关乎国计民生、经济安全和社会稳定。因此,矿产资源是国家整体利益和全民利益的客体,必须采取严格的管理措施[9]。

矿产资源的占有、收益及一定的处分权即矿业权是一项民事权利,具有私法属性;而同时矿业权是从社会公共利益出发,以保证矿产资源的合理开发和持续利用为目的,兼具强烈的公法色彩。正是由于矿产资源的特殊属性,在认识矿业权出让合同法律属性过程中,需将公法与私法相结合,平衡其中的民事法律关系以及行政法律关系[10]。

3.3 顺应公私法融合思想,矿产资源机关的双重职能决定矿业权出让合同的双重属性

1)在矿业权的出让过程中,矿产资源机关是作为矿产资源的所有者,出让探矿权、采矿权与具备相应资质的探矿权人、采矿权人。在此过程中,矿产资源机关作为普通民事主体实施矿业权出让行为,体现的是平等主体之间的民事法律关系,应受私法领域民法、合同法所调整,此时矿业权出让合同具有民事合同属性。

2)同时,作为矿产资源业的公共管理机关,在矿业权出让过程中行使行政许可授予矿业权人矿业权、对矿产资源的开发利用实施行政管理、对矿业权人浪费、闲置、破坏矿产资源的行为进行行政处罚。体现的是不平等主体之间的行政法律关系,应受公法领域行政法、矿产资源法所调整,此时矿业权出让合同具有行政合同属性。

4 结语

准确把握矿业权出让合同的双重属性,在矿业权出让过程中平衡矿产资源机关的公法行政管理职能与私法平等交易主体职能,方能准确把握和认识我国矿业权出让合同的完整法律属性。

[1] 王利明.物权法研究：下卷 [M].北京：中国人民大学出版社,2007.

[2] 李显冬.中国矿业立法研究 [M].北京：中国人民公安大学出版社,2006.

[3] 蒋文军.矿产物权疑难法律问题解析与实务操作[M].北京：中国法制出版社,2008.

[4] 王利明.民法 [M].北京：中国人民大学出版社,2000.

[5] 李晓峰.中国矿业法律制度与操作实务[M].北京：法律出版社,2007.

[6] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M]3版.北京：北京大学出版社;高等教育出版社,2007.

[7] 张文驹.矿权性质及其市场制度[J].资源产业经济,2003(10)：15-24.

[8] 李显冬,高健.“公法私法化”和 “私法公法化”与矿业权有偿取得制度之完善 [C].中国政法大学民商经济法学院2006秋季论坛论文集,2006(10)：25-28.

[9] 刘欣.物权法背景下的矿业权法律制度探析 [D].[博士学位论文]中国人民大学,2008.

[10] 李显冬,刘志强.论矿业权的法律属性 [J].当代法学,2009(3)：104-109.