退耕还林政策对农户土地利用的影响探析

余 劲，折小龙

(西北农林科技大学经济管理学院，陕西杨凌712100)

1999年以来实施的退耕还林是我国迄今实施的最大的生态建设工程之一，由此引起我国农村土地利用方式和结构发生了重大的变化。在退耕还林政策的影响下，我国农村土地利用结构如何调整，农户土地利用效率如何变化，土地产权如何转移是现阶段急需回答的问题。本文对近年来这一领域的有关文献进行了综述，对各学者的研究观点进行了梳理和评论，指出其中存在的不足和需要进一步探讨的问题，以期能推动对这一问题的进一步研究。

1 退耕还林政策下农户土地利用结构的变化

退耕还林政策对农户土地利用结构变化的影响主要表现在两个阶段上:一是退耕还林政策对农户做出土地“是否转用”决策具有驱动作用，影响到农村土地由耕地转变为林地这一过程;二是区域农户对退耕还林政策响应与接纳后，如何调整各地类之间的转换和已有耕地的种植结构。

钟太洋等[1]对江西丰城市的农户进行了调查，分析了退耕还林政策对农户土地转用决策的驱动作用，建立了退耕还林政策与农户土地利用变化的回归分析模型，得出人均耕地面积、退耕还林收益补偿以及农户的劳动力分配对土地利用变化的强度(退耕面积)起主要作用。宋乃平等[2]对宁夏回族自治区固原市原州区有关政府部门和典型村的农户进行了调查，分析了农户对退耕还林政策的响应情况、退耕的精度、退耕地的种植结构变化和集约利用程度、农地退耕前后的利用和投入产出状况，分析结果表明，由于林地补偿年限大于草地，所以退耕还林政策的实施明显增加了该区域林地面积，而草地面积的增加并不明显，区域内各种作物种植面积和结构变化较大，农户耕地利用的集约化程度提高，但是固原市现有林地面积大大超过了宜林面积，过度还林可能影响到土地的可持续利用。郗静等[3]调查了米脂县农户对退耕还林政策的态度与行为选择，并以此为基础，考虑家庭因素、农地资源因素、政策因素、行政村因素，建立Logit模型进一步分析了退耕还林政策下影响农户土地利用决策的因素，结果表明耕地收入、副业收入、打工收入、户主年龄、是否种植经济作物、行政村是否有后续产业是农户是否愿意退耕的主导因素，各因素对农村土地结构的影响程度和方向具有差异性。以上学者主要从实施阶段分析了退耕还林政策对农户土地利用决策的影响，也有学者关注政策实施后农村的土地结构和种植结构的转变。

陈国建[4]采用RS和GIS技术分析了延安生态建设示范区2000—2003年间各土地利用类型的数量变化和空间特征，建立了不同的数学模型，引入退耕指数(退耕地占应该退耕坡地的百分比)和反映退耕活动对土地利用结构优化调整影响程度的指标——退耕影响系数(其他用地面积变化率与坡耕地退耕面积变化率)等指标，发现示范区实施退耕还林政策的不同乡镇退耕指数差距较大，部分区域有较大退耕潜力可挖，退耕还林政策也促进了示范区土地利用结构的优化。孙静聪等[5]从退耕还林政策的实施将改变云南省生态环境的大背景出发，采用对比研究的方法，在对澜沧江流域退耕还林前后农户对土地资源的空间分布进行定性研究后发现:退耕还林后，样本区农户水田和居民点集中分布在公路两侧，林地集中分布于山体顶端，海拔高于公路的大部分坡耕地转变为退耕还林地，剩余坡耕地与退耕还林地间杂。崔海兴等[6]在河北省沽源县进行了农户抽样调查，分别对该地区实施退耕还林政策以来宏观县域土地结构和种植业结构变动以及微观农户的土地利用变化进行了分析并得出结论:退耕还林政策实施以来，由于部分耕地转为林地，致使农业耕地呈下降趋势，林地大幅度上升，农户拥有的耕地类型在数量和结构上也发生了调整，并且退耕还林政策造成了粮食和经济作物种植比例的调整，农作物单产上升，土地生产效率大幅度提高。

从以上分析可以发现，国内学者较一致地认为，退耕还林政策的实施促进了农村坡耕地向林地的转换以及地类结构和种植结构的调整，对农村土地利用结构的优化具有积极的作用。但在耕地是否减少的问题上，张博胜等[7]的研究结论与崔海兴等[6]的却相反，认为退耕还林政策在促进林地增加的同时也促进了耕地的增加，主要原因是荒草地的开垦以及农村居民点的整理。笔者认为两者研究结论的不同可能是由于不同研究区域的土地资源禀赋情况存在差异，而且不同区域的地方政府对农村可持续发展的重视程度不同。在研究方法和角度上，已有研究中不仅有从宏观层面利用RS与GIS等技术和方法，通过解读航片与卫星图像来分析某一区域的土地利用/覆被变化(LUCC)的;也有从微观层面，基于问卷、访谈等形式的调查数据，采用对比方法和数学模型对农户土地利用进行分析的。退耕还林是一个长期政策，农户土地利用的行为转变也是一个渐变的过程，但由于资料获取的限制，因此已有研究仅仅是对较短期数据的分析，缺乏对“变化”的动态性反映，需要有更长时间的数据来支撑研究。

2 退耕还林政策下农户土地投入产出的变化

不同类型的农户在农地生产中对政策的敏感程度是否相同，农户如何对退耕还林造成的农业损失进行弥补以及政策实施前后土地投入如何变动是现阶段学者们要解决的主要问题。

谭淑豪等[8]从农户兼业程度和经营规模角度分别对农户投入产出行为进行了分析，发现不同类型的农户对政策刺激的反应和可能采取的土地利用方式是不同的，较大经营规模的农户进行土地保护和土地投资的可能性更大，专业农户比兼业农户土地投入的可能性更大，但投入产出比却较小。梁流涛等[9]也以不同兼业类型农户为研究对象，采用分组比较、单因素方差分析、数据包络分析(DEA)等方法研究发现，二兼农户(以非农业收入为主)的资本投入、劳动投入、施肥数量、土地利用程度低于一兼农户(以农业收入为主)，但两者都低于纯农户，而从土地利用效率上看一兼农户略大于纯农户，并且二者都远远大于二兼农户，说明适当兼业经营有利于提高土地利用效率。陈兴平等[10]研究发现，退耕还林后退耕户单位面积耕地纯收入提高了5.9%，但显著地小于非退耕户单位面积耕地纯收入的提高幅度132.76%。孙静聪等[5]的研究认为，农户为了减少退耕还林造成的农业损失会自己提高农业用地的利用效率和利用强度。于金娜等[11]在对陕西吴起县农户退耕还林前后的农业生产效率测算后认为，随着退耕还林政策的实施，农户更加精耕细作，农田利用率和种植业投资利用率都提高了。

学者们的研究普遍认为，退耕后农业用地的利用效率与利用强度提高了，耕地的投入与产出也都有所增加，退耕还林政策在其中发挥了积极作用。已有研究中对农户的分类比较丰富，如将农户按兼业类型划分为纯农户和一、二兼农户或将农户划分为退耕户和非退耕户等，但这些学者仅仅是对不同类型农户在一般经济政策下的反应进行研究，而退耕还林政策如何影响不同类型农户对土地的投入还需要进一步探讨。

3 退耕还林政策下农户土地产权的变化

钟太洋等[1]的研究还发现，退耕还林中的土地产权安排(农户是否享有退耕地砍伐权和抵押权)对土地利用变化的强度没有显著的影响。高海东[12]通过博弈理论模型分析了退耕还林政策实施对农户土地承包经营的影响，认为这一政策的实施会促进农村土地的流转。陈兴平[13]通过在陕西北部三县退耕还林入户调查发现，退耕还林政策对农户通过市场重新配置土地资源产生影响，直接促进了退耕还林区域的农地流转，对退耕还林区域的社会经济发展和农民收入增长具有重要意义。而陈兴平等[10]在实地抽样调查的基础上，就退耕还林政策对陕南退耕还林区域农户耕地配置变化进行的比较发现，退耕还林前非退耕户户均流转面积显著高于退耕户，退耕还林后非退耕户户均耕地流转面积几乎没有变化，但退耕户户均耕地流转面积快速增加并超过非退耕户。高海东等[14]对退耕还林区域——陕西米脂县孟岔村进行了调查，通过完全信息博弈方法对不同类型农户进行了分析，认为退耕还林实施以后孟岔村土地市场较之前更为活跃，有少部分农户完全脱离土地外出打工。

我们发现，学者们关注的不仅有退耕后退耕还林地的产权安排问题，也有退耕后非退耕地产权的转移与重新安排问题;在方法的选择上，多采用对比分析和博弈分析。退耕还林政策实施后，农村土地市场较之前更为活跃，部分学者还细分了退耕户和非退耕户，分别研究了退耕还林政策对他们的影响。但是已有研究仅仅是对退耕还林政策下农村土地产权变化的一种简单描述，而这一变化最终导致耕地在数量和质量上是如何转移的却鲜有研究，对现阶段出现的退耕还林区农村土地相对集中这一趋势也没有做出明确的解释。笔者认为，退耕还林政策下的土地集中与以往的土地兼并是完全不同的两个概念，农户土地利用行为的变化导致了土地集中的存在，土地集中经营也将是农业生产发展的趋势，此类研究在以后需要进一步完善与补充。

综上所述，退耕还林政策对农户土地利用产生了重要影响，不仅促进了农户土地利用结构的优化，直接增加了农户对土地的投入与土地产出，提高了农村土地的利用效率与利用强度，而且也对农户耕地的重新优化配置产生了积极作用，有利于农村土地市场的形成。但总体来看，现有研究在资料搜集的长期性和研究深度与方向上还存在不足。退耕还林政策的影响是长期的，农村土地问题无疑也是需要长期解决的课题。今后研究的重点应是分析农户土地集中的原因与发展趋势，对耕地在数量和质量上发生的集中变化给予足够的关注，重视对退耕还林政策实施后农户土地利用行为变化机理的深入研究，最终引导农户对土地进行合理配置，实现农民增收、农业发展的目标，为解决三农问题做出贡献。

[1]钟太洋，黄贤金，翟文侠.“退耕还林”政策驱动下的农户土地转用决策及其土地利用变化影响研究——基于江西省丰城市农户问卷调查的一个分析[J].亚热带水土保持，2006，18(3):8-11.

[2]宋乃平，王磊，刘艳华，等.退耕还林草对黄土丘陵区土地利用的影响[J].资源科学，2006，28(4):52-57.

[3]郗静，曹明明，陈海.退耕还林政策对农户土地利用行为的影响[J].水土保持通报，2009，29(3):5-9.

[4]陈国建.退耕还林还草对土地利用变化影响程度研究——以延安生态建设示范区为例[J].自然资源学报，2006，21(2):274-279.

[5]孙静聪，张青，赵筱青.澜沧江流域退耕还林农户土地利用变化及其原因分析——以云县晓街乡为例[J].云南地理环境研究，2008，20(3):70-75.

[6]崔海兴，郑风田，王立群.退耕还林工程对耕地利用影响的实证分析[J].农村经济，2009(3):28-31.

[7]张博胜，姜锦云，杨子生.中国退耕还林工程驱动下的滇东南喀斯特山区近8年土地利用变化的研究——以文山县为例[J].中国农学通报，2010，26(22):338-343.

[8]谭淑豪，曲福田，黄贤金.市场经济环境下不同类型农户土地利用行为差异及土地保护政策分析[J].南京农业大学学报，2001，24(2):110-114.

[9]梁流涛，曲福田，诸培新，等.不同兼业类型农户的土地利用行为和效率分析——基于经济发达地区的实证研究[J].资源科学，2008，30(10):1525-1532.

[10]陈兴平，陈明根.陕南退耕还林农户政策对耕地配置变化影响分析[J].中国集体经济，2010(18):12-13.

[11]于金娜，姚顺波.退耕还林对农户生产效率的影响——以吴起县为例[J].林业经济问题，2009，29(5):434-437.

[12]高海东.退耕还林政策影响下农户土地利用行为的博弈分析[J].陕西师范大学学报:自然科学版，2008，36(9):60-61.

[13]陈兴平.退耕还林政策对陕西北部农地流转影响的实证研究[D].陕西杨凌:西北农林科技大学，2009.

[14]高海东，陈海，郗静，等.基于博弈论的农户土地利用行为研究——以陕西省米脂县孟岔村为例[J].干旱地区农业研究，2009，27(5):245-250.