浅谈河道管理的改革与发展

范吉星

（安徽省淮河河道管理局 蚌埠 233000）

1 河道管理的新形势

2004年以前，安徽省淮河河道管理局管理着淮河干流及其颍河、涡河等重要支流河道700km，各类堤防1725km，大型涵闸9座，中小型涵闸百余座，保护着安徽省沿淮及淮河以北重要的城市、工农业生产基地、交通和能源基地；保护耕地约100万公顷，人口700余万人，为安徽省的经济发展和社会稳定提供了坚强的防洪保障。

1.1 随着管理体制的调整，管理任务也发生了根本变化。在体制调整前，安徽淮河河道管理实行的是条块结合的管理体制，即人员和业务、财政供给由地方和省分别管理。这种管理体制造成了人权与事权、财权的分离，管理职责不清，资产产权不明，导致人员严重超编，人员素质差，管理水平不高，内部机制僵化，严重影响了水管单位的健康发展，一定程度上削弱了对防洪工程的管理。

2004年，安徽省人民政府办公厅下发了《安徽省人民政府办公厅转发省发展改革委、省水利厅关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》，决定对长江、淮河河道的管理体制进行调整。安徽省机构编制委员会下发了《关于全省长江、淮河河道管理体制调整有关问题的通知》（皖编〔2004〕15号），明确将安徽省淮河原条块结合的系统单位成建制上划省管，由省淮河河道管理局实行垂直管理。

河道管理单位的任务由单纯的“负责河道管理、防汛及岁修，负责河道保护和岸线、河口等的管理”，转变为确保工程安全完整；充分发挥河道工程效益；合理开发利用水土资源；科学管理，不断提高工程管理水平。

1.2 随着19项治淮骨干工程的实施完成，工况发生了根本变化，对管理工作的要求随之变化。2003年以来，堤防、水闸工程进行了全面加固和更新改造，过去那种粗放型管理方式已经不能够满足各项管理工作的需求。为此，安徽省淮河河道管理局2009年提出了淮河河道管理的总体目标：加强河道规范化、科学化、法制化管理，坚持依法行政，强化管理手段，提高管理水平，增强全社会河道保护意识，维护河流健康，维护河势稳定，确保工程安全、供水安全和生态安全，促进河道可持续利用。

1.3 两个“一号文件”的出台，为淮河河道管理带来了发展的新机。2011年初，中共中央国务院一号文件作出“关于加快水利改革发展的决定”，安徽省委一号文件提出了关于贯彻《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》的实施意见。两个一号文件为水利事业的发展带来了新机，同时，也给淮河河道的管理提出了更高的要求。为此，必须更新管理理念，改变管理方式，采取科学、合理、有效的管理措施，努力提高管理的科技含量。

2 改革的基本思路及方向

以科学发展观为指引，进一步解放思想，开拓创新，以深化改革为动力，以制度建设为保障，以考核为措施，以奖惩为手段，继续坚持不懈地推进工程目标管理，着力抓好水利经济的发展，依法管理淮河，强化内部管理，加强队伍建设，着力构建“三个淮河”，促进淮河河道管理事业又好又快发展。这就是安徽省淮河河道管理事业近期发展的方向。概括的说就是三个层次：一是“两个中心工作”，即坚定不移推动工程目标管理和凝心聚力狠抓水利经济发展；二是“构建三个淮河”，即努力构建安全淮河、健康淮河、效益淮河；三是“又快又好发展”，即努力促进安徽省淮河河道管理事业又快又好发展。

2.1 “以科学发展观为指引，进一步解放思想，开拓创新”。坚持科学发展，以人为本，和谐进取，加强河道工程的技术管理，提高管理科技含量，采取科技管理新手段，利用技术管理新工艺，全面提高淮河河道管理新水平。

2.2 “进一步解放思想”。这是开拓淮河河道管理事业新局面的关键之所在，解放思想就是要求广大管理干部职工，认清新形势、找准新问题、理清新思路、转变新观念、寻求新方法、采取新措施、取得新突破。开拓创新就是要求敢于冲出过去那种陈旧的管理理念，以全新的精神状态、全新的工作方法，来实现全新的工作目标。

2.3 “加大动力、建立保障、完善措施、强化手段”。加大动力就是要“以深化改革为动力”。安徽省淮河河道管理体制调整后的第一轮内部改革已初见成效，全面提升了安徽省淮河河道管理水平，管理干部职工的精神面貌、工作面貌得到彻底改观，2008年仅仅不到一年的时间，淮河河道堤防管理面貌焕然一新，充分体现了“改革”动力的作用，今后还要继续加大动力，深化第二轮改革，实现“进一步注入新的活力、进一步加大新的动力”。

2.4 “以制度建设为保障”。制度建设是搞好淮河河道管理工作的保障，这一点毋庸质疑，可就是在落实上往往向背，失去了制度保障的作用，就是要求我们特别关注保障的作用，不要荒废了“制度”，放松了“保障”。

2.5 “以考核为措施”。抓好管理工作，考核很重要，考核可以促进、衡量、比对，通过考核，可以全面评价管理工作的水准，只能加强、不能荒废，只能务实、不能务虚。

2.6 “以奖惩为手段”。奖惩问题也是困惑一些人的难题，尤其是一些部门领导，碍于情面，不忍下手，甚至实行“一碗水端平”，以至于平均主义作怪。这样一来，影响了干的、宠坏了看的、庇护了不干的，最终阻碍了工作“。以奖惩为手段”，就是要求切实把奖惩作为手段，要学会利用手段，要强化手段，要用好这个手段，发挥这个手段的作用，全面推动工作。

3 着力构建“三个淮河”

“三个淮河”就是：坚持科学发展观，努力构建安全淮河、健康淮河、效益淮河。这是在新的形势下，淮河河道管理事业发展的终极目标。

3.1 “提高工程防洪能力，构筑安全淮河”。2003年后实施19项治淮骨干工程，进一步完善了淮河防洪除涝功能，建立了防洪减灾安全保障体系，使洪水基本处于可控状态，为安徽省经济和社会发展提供了可靠的防洪安全保障。好的工程必须有好的管理才能发挥应有的效益。如何把工程水利转化为民生水利，使这些工程充分发挥减灾效益，是管理者的第一要务。

3.1.1 要建立完善的水工程运行管理体系，理顺管理体制，搞活内部运行机制，使每一个防洪工程的管理都责任到人，实行责任制，落实奖惩制，把防洪工程管好。

3.1.2 制定工程目标管理规划，围绕堤防管理的标准化、科学化，涵闸管理的信息化、精细化，河道管理的规范化、法制化，使防洪工程在设计标准的任何工况下都能安全运行，使洪水在河道内畅通下泄。

3.1.3 要全力配合省防办做好水情、雨情、工情分析，科学调度水闸等控制性工程，预泄河水、湖水腾空库容，分、滞大洪水，以减轻洪水带来的损失。

3.2 “珍惜河流健康生命，维护健康淮河”。人与河流唇齿相依，河流健康生命与人类发展休戚与共的理念不断深入人心。但由于人口的增长、经济的发展，以及对淮河的开发利用，污水超标排放使淮河的自然生态环境受到了较为严重的破坏，涉河工程日益增多、滩地乱堆乱放肆意侵蚀河道等，不断摧残着河流的健康生命。在安徽省淮河还与城西湖、城东湖、瓦埠湖、焦岗湖、高塘湖等水域相连，淮河的健康直接影响着沿淮经济发展和人民群众的正常生活。维护淮河健康，促进人水和谐，为建立淮河水生态环境保护支撑体系做好服务工作就成为是我们的应尽之责。

3.2.1 要探索改变现有的水闸调度模式，统筹协调风险和利益矛盾，综合考虑生产、生活和生态需求，实施科学调度，实现河湖两利。

3.2.2 要科学制定岸线利用规划，严格涉河项目建设，从而使岸滩利用既有利于经济建设，又有助与保护河流健康。

3.2.3 要加快河道采砂管理立法，使打击非法采砂有法可依；加强执法能力建设，加大对非法采砂的打击力度；协调地方政府做好教育、管理、打击、巩固各项采砂管理工作，以维护淮河应有的尊严与权利，珍惜淮河生命，呵护淮河健康，让淮河生生不息，健康和谐。

3.3 “发挥资源水利优势，建设效益淮河”。安徽省淮河流域是全省人口最密集和耕地利用率最高的地区，且地处我国南北气候过渡地带，降雨时空与年径流分布极不平均，年际丰枯变化剧烈，人均水资源占有量很低，以全省20%的资源量支撑着全省51%耕地和43%人口的用水需求，属于资源性缺水地区，阜阳、亳州等地由于大量开采地下水造成大面积的漏斗区。随着沿淮经济和社会各项事业的飞速发展，水资源缺口越来越大，必将成为制约沿淮乃至安徽省经济发展的“瓶颈”。同时淮河还是安徽省煤炭外运和沿淮重要生产、生活资料运输的黄金水道，蚌埠闸水电站还承担着蚌埠市供电的有效补充任务。因此如何发挥淮河的水资源优势，提升水利保障服务功能，发挥资源优势，建设效益淮河，成为管理工作的新课题。

3.3.1 必须科学分析安徽省淮河的水资源短缺问题，探讨破解水资源“瓶颈”的措施，充分发挥水管单位的社会效益，为安徽奋力崛起提供服务。

3.3.2 要树立资源水利、民生水利的理念，把水的问题放在安徽省整个经济社会发展的全局中进行统筹考虑，处理好人与自然的和谐共处，协调好生活、生产和生态用水。

3.3.3 认真研究水资源承载能力，分析沿淮工农业用水特点，科学调度淮河干支流大中型节制闸工程，兼顾上下游、左右岸，合理拦蓄径流，适时拦蓄尾洪，促进洪水资源化，通过工程控制，适度增蓄湖泊水量，调节枯水期淮河水资源和优化淮河水质。

4 改革与发展的几个问题

4.1 要彻底解决思想观念的转变问题。思想上要从单纯的“管理者”逐步向“管理者与劳动者相结合”的转变，最终由“管理者”转变为“劳动者”。要彻底改变过去那种管而不理的不正常现象。

4.2 要着力解决人多、人少的问题。淮河管理体制调整后，形成了一个庞大的管理队伍，从管理职工人数来讲，似乎可以满足管理工作需求，但从人员结构来讲，尚不能完全满足管理工作需要。人浮于事，有人无事干、有事无人干的现象，虽然近年来有所改观，但仍未从根本上消除，一些基层管理单位，面临着人员老化、知识更新的问题，优秀人才一是进不来二是留不住。为此，应着力做好以下两个方面的工作：

4.2.1 分类定性，主副分离，最终实现管养分离，解决“人多”、“人浮于事”的问题。安徽省编委皖编〔2004〕15号文下达的《关于全省长江、淮河河道管理体制调整有关问题的通知》中明确“将从事经营性的职能剥离出来，实现主业与副业的分离；将公益性、准公益性职能与非公益性职能分开，实行水利工程管、养分离”。目前虽然对上划省淮河河道管理局直接管理的原系统18个单位和4个局直单位进行了分类定性，但真正实行管养分离的还为数不多，这方面的问题比较复杂，涉及到人员、费用等一系列问题，亟需在今后继续深入改革中逐步解决。

4.2.2 积极引进人才、培养人才，解决“人少”的问题。根据淮河管理工作的实际情况，适当调整“准入”条件；同时努力创造条件，筑巢引凤，使优秀管理人才能够进得来、留得住，积极培养更新人才，解决人员老化问题。

4.3 要形成淮河管理的理论系统。通过2008年以来淮河管理改革与发展的实践，可以说基本形成了完整的理论系统，就是以“三个淮河”为终极目标，以“三个管理”为根本措施，以“三项制度”为根本保障，促进淮河管理事业的大发展。具体说，全面实施目标管理、责任管理、精细管理，建立健全工程管理责任制度、工资与工程管理挂钩的分配制度、工程管理考核制度，为实现安全淮河、健康淮河、效益淮河而努力。这就是淮河管理的改革与发展的根本之所在。

5 结语

河道管理的改革与发展是一个大课题，需要各方努力，不断探索才能有所作为。因此，必须继续解放思想、实事求是、勇于创新、不断深化各项内部运行机制改革，不断破除阻碍发展的思想束缚，推进体制创新、机制创新、制度创新、管理创新