加强能力建设 创新管理机制全面落实最严格的水资源管理制度

朱国勋

（淮河水利委员会水资源处 蚌埠 233001）

加强能力建设 创新管理机制全面落实最严格的水资源管理制度

朱国勋

（淮河水利委员会水资源处 蚌埠 233001）

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素。2011年中央1号文件开篇提出：水是生命之源、生产之要、生态之基。人多水少、水资源时空分布不均、水土资源和生产力布局不相匹配是我国的基本水情。随着气候变化、经济社会快速发展以及对水资源保障要求的提高，水资源问题将更为复杂。客观的基本水情和日趋严峻的水资源形势，要求我们必须进一步加强水资源管理、实行最严格的水资源管理制度。

1 淮河区水资源及管理状况

1.1 主要水资源问题

1.1.1 水资源短缺，并呈下降趋势

淮河区水资源总量不足，年内分配不均、年际变化剧烈。近20年来，水资源数量明显减少，在未来较长时期内可能仍呈下降趋势。随着经济社会的快速发展，水资源短缺将是长期面临的形势。

1.1.2 水土资源与生产力布局不相匹配

淮河以南和上游地区，水资源相对丰富，而人口和经济量占比较小；占流域面积约2/3的平原地区，拥有近80%的人口和耕地，水资源量却不到50%。

1.1.3 水资源开发过度

淮河区现状水资源开发利用率已超过50%，山东半岛达60%，超过国际公认的40%合理限度。部分地区开发利用水平远超出水资源承载能力，导致一系列生态和环境问题。

1.1.4 水资源利用方式粗放，用水效率和效益低下

在开发利用过度的同时，用水效率和效益较为低下。用水方式粗放、用水浪费等问题仍较突出。

1.1.5 水资源基础设施建设滞后

水资源开发利用基础设施建设滞后于经济社会发展需要。部分地区供水和水源结构不合理，供水保障程度偏低。

1.2 水资源管理现状

近年来，淮委及流域地方水行政主管部门不断加强水资源管理，取得了显著成绩：

在国家法律法规和制度框架下，制定了一系列的管理制度，形成了较为完整的流域水资源管理制度体系。

重视水资源规划工作。除了完成水资源综合规划外，先后组织编制了多项专业规划。

调配能力显著提升，初步形成引江、引黄，淮、沂互调等跨流域水资源调度体系。

用水总量控制工作全面推进。初步完成流域各省用水总量控制指标分解；基本完成取水许可总量控制指标编制。

主要骨干河流水量分配研究取得重要成果，淮干、沂河、沭河水量分配方案编制工作全面展开。

定额管理全面加强，流域各省均发布了用水定额。

完善水资源论证管理，通过论证促进水资源的优化配置、合理利用。

不断强化取水许可监督管理，规范取水许可审批。

全面实施水资源有偿使用制度。

在试点的基础上积极推进节水型社会建设。

水资源管理能力建设不断突破。完成流域水资源管理系统实施方案编制。淮干皖苏省界小柳巷水量自动监测系统建成并投入使用；王家坝自动监测系统建设正在开展。

开展了一系列基础研究，为水资源管理提供技术支撑。

水资源日常管理逐步规范。加强水资源执法巡查，组织编制水资源公报、简报、管理年报等。

2 最严格水资源管理制度对水资源工作提出了新的更高要求

2.1 经济社会又好又快发展和小康社会建设要求进一步加强水资源管理

“十二五”是我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的重要时期。水资源是经济社会发展不可替代的重要支撑。我国是个缺水国家，淮河区水资源更为紧缺。随着全球气候变化和人类活动影响，水资源情势正在发生新的变化，水资源量已经而且在未来较长时期内都可能呈下降趋势。另一方面，水资源利用方式粗放，用水效率和效益低下、浪费严重，水污染状况仍不容乐观。随着工业化、城镇化的加快推进，经济社会的快速发展，水资源供需矛盾将会更加突出，相关问题也将更为复杂。这些都要求我们必须进一步加强水资源管理，以实现水资源的可持续利用，支撑经济社会又好又快发展。

2.2 .最严格水资源管理制度的提出及主要内容

2009年全国水利工作会议上，回良玉副总理提出要实行最严格的水资源管理制度。2009年2月，全国水资源工作会议对实行最严格水资源管理制度进行了全面部署，提出要围绕水资源的配置、节约和保护，实行“红线”管理：建立开发利用红线，严格用水总量控制；建立用水效率红线，坚决遏制用水浪费；建立水功能区限制纳污红线，严控入河排污总量。

2011年中央水利工作会议和1号文件进一步强调了要实行最严格的水资源管理制度，认为水资源供需矛盾突出仍然是经济社会可持续发展的主要瓶颈，要求把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措。实施最严格水资源管理制度是应对我国日益严峻的水资源形势，统筹协调水资源承载能力、经济社会用水安全和水生态与环境安全，以水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展而作出的重大战略决策，是水资源管理领域落实科学发展观的具体体现。就淮河区具体情况而言，实施最严格水资源管理制度、加强水资源管理不但十分必要，而且是非常迫切的现实需求。

3 做好淮河区实施最严格水资源管理制度的相关建议

3.1 流域最严格水资源管理工作的核心和重点

做好最严格水资源管理制度的落实，有很多工作要做。就流域层面而言，其核心和重点应主要有制度建设、管理能力提高和体制机制完善三个方面：

3.1.1 制度建设

按照最严格水资源管理要求，加强立法和制度建设，建立适合淮河区较为完整的水资源管理法规体系。完善水资源规划体系。建立流域水资源开发利用总量控制制度，提出落实用水总量控制指标的具体措施和办法；细化取水许可总量控制指标；制定骨干河湖水量分配方案；修订、补充、扩展、完善用水定额标准，在水资源论证、取水许可、计划用水和节水管理中全面推行定额管理。

3.1.2 管理能力提高

建设流域水资源管理系统，完成重要跨省河流省界断面水资源监测站建设，建立与最严格水资源管理制度要求相适应的监控体系，主要河流省界断面应实现全监控。开展水资源管理重大课题研究，提升流域水资源管理能力和水平。

3.1.3 体制、机制完善

完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，划清各自的事权和职责范围，加强流域水资源的统一规划、统一配置、统一调度。进一步明确各级地方政府、水行政主管部门、涉水部门、水管理单位、用水户的责任，实行考核和问责制。创新管理机制体制，探索建立有关各方参与、民主协商、共同决策、分工负责的议事协调机制和高效执行机制。开展水资源综合管理试点。

3.2 下一阶段工作建议

提出淮委和淮河区落实最严格水资源管理制度工作方案、总体框架，包括“三条红线”相关控制指标、监管制度、保障方案等。尽快完成各省水资源管理控制指标分解确定。

加快水资源监控系统建设。流域水资源管理系统实施方案经水利部批准后，应尽快启动建设。加快跨省河流省界断面水资源监测站建设。积极推进地方水资源管理系统（监控能力）建设；落实非农取用水户计量设施安装和使用。及时全面掌握河流、河段、区域及重要用水户取用水情况。

制定骨干河湖水量分配方案；加强水资源统一调度和过程管理，编制重要河湖水资源调度方案、调度计划，规范和约束年内用水过程及总量的控制，特别是枯水年和枯水期的用水控制。

加强立法和执法监督，规范水资源管理和取用水行为。制定总量控制、取水许可、水量调度、计划用水、节约用水、地下水管理等方面的法规制度，完善水资源管理技术标准体系。强化监督管理和执法检查。

做好相关水资源规划的编制和完善。开展淮河区水中长期供求规划编制；做好水资源综合规划相关配套规划的研究编制工作。

大力推进节水型社会建设。加强试点地区经验的交流与推广；探索不同水资源条件、不同发展水平地区节水型社会建设的模式与途径。积极引导、促进经济发展方式转变，从单纯增加生产要素投入的粗放型增长向资源节约型环境友好型的集约式发展转变。

落实责任，建立考核制度。将水资源开发利用、节约保护的主要控制指标，纳入地方经济社会发展综合评价体系。流域地方各级政府对本地区水资源管理工作负总责，实行地方行政首长负责制，同时明确涉水部门、单位以及用水户的相关职责和义务，逐级落实责任。

尝试建立水资源管理协调、协商机制。为形成水资源管理合力，加强信息沟通、经验交流，增进对话和合作，及时了解掌握情况、研究解决问题，建议根据相关工作需要，设立不同层级、不同性质的水资源管理联络小组、领导小组或联席会议。

加强基础研究，不断创新技术，为管理提供支撑

（专栏编辑：杜红志）